我國建立中期預算框架的難點及路徑設計

●崔惠玉 周 偉 張 君

我國建立中期預算框架的難點及路徑設計

●崔惠玉 周 偉 張 君

作為一種新的預算管理模式，中期預算框架將成為搭建宏觀政策、政策規(guī)劃與政府預算之間緊密聯(lián)系的橋梁，進一步提高國家治理的現(xiàn)代化水平。本文界定了中期預算框架的基本內涵，深入分析了我國引進中期預算框架存在的主要難點，最后闡述了我國建立中期預算框架體系的方案設計和路徑安排。

中期預算框架 國家治理 路徑

“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這是中國共產黨的十八屆三中全會對“財政”的最高定位。預算管理制度作為財政管理的重要內容，一直是我國財政體制改革乃至經濟體制改革的重點關注對象?；谝?guī)范透明的原則，自2000年開始，部門預算、國庫單一賬戶、政府收支分類、政府采購及全口徑預算、預算績效管理等預算管理領域的各項改革，在我國分稅制財政體制逐漸完善的同時，開啟了我國建國以來最大規(guī)模的預算管理制度改革。但是，年度預算框架內的各項改革卻無法解決預算活動中財政總額控制“力有不逮”，預算、規(guī)劃、政策之間“貌合神離”，預算執(zhí)行“言實不符”等問題。至此，改變預算控制方式，基于戰(zhàn)略優(yōu)先性實現(xiàn)資源配置，實現(xiàn)支出績效連續(xù)系統(tǒng)評估、從而更好地管理財政風險、實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展的中期預算改革在我國拉開了帷幕。2008年財政部選取河北省、河南省焦作市和安徽省蕪湖縣作為試點單位，開始了三年滾動預算改革的區(qū)域性試點工作。2012年8月，上海市閔行區(qū)財政局針對中期財政框架的初步構架進行了試點，并在2014年度區(qū)本級預算當中，對教育、科技、農業(yè)“三個法定增長”領域內的部分項目開展三年滾動預算項目庫試點。經過幾年的試點工作，為我國中期預算改革積累了初步的實踐經驗。2013年，黨的十八屆三中全會提出 “審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展……建立跨年度預算平衡機制”，根據這一要求，2014年8月通過的素有“經濟憲法”之稱的新《預算法》中，也提到了“改進預算方式，建立跨年度預算平衡機制”。2015年1月《國務院關于實施中期財政規(guī)劃管理意見》出臺，更是對實施啟動中期財政規(guī)劃管理提出了明確的要求。通過近年來一系列的改革舉措，表明中國面向中期視角的財政收支管理的戰(zhàn)略性轉型悄然而至。

一、中期預算框架的基本內涵

預算年度，又稱為財政年度，是指一個國家以法律規(guī)定的財政收支和預算執(zhí)行過程的年度起訖時間。傳統(tǒng)意義上的年度預算是指以預算年度為基礎編制的年度收支計劃。在預算年度性的要求下，預算只對本年度的預算收支事項作出事先安排，不需要涉及預算年度以外的財政收支事項。年度預算體制下，各級人大每年會定期審查上個預算年度內本級政府預算的執(zhí)行情況，并對各部門上報的下一預算年度的預算安排進行審議和批準。這種嚴格的年度框架下對預算的安排，有利于政府和預算部門對支出進行有效的控制，但導致不同預算年度之間出現(xiàn)非連續(xù)性，人為地割裂了預算與宏觀經濟的聯(lián)系，造成預算與政策脫節(jié)。中期預算框架便是針對年度預算這一缺陷產生的一種新型的預算管理模式。上世紀70、80年代開始，西方國家基于“善治”理念，逐步開始推行中期預算，至今已有約30年的時間。但究竟如何去定義中期預算框架，不同國家、不同國際組織卻始終沒有形成一個統(tǒng)一的概念。當前，國際上對中期預算的定義主要采用世界銀行和國際貨幣基金組織的相關描述。世界銀行將中期預算定義為一個 “旨在連接政策、計劃和預算制訂的中期支出框架（MTEF）”。根據世界銀行1998年《公共支出管理手冊》中的描述，中期支出框架是由一個自上而下的資源范圍、一個自下而上對現(xiàn)有政策當前和中期成本的估算以及成本和可用資源的匹配三部分組成。根據不同國家“中期預算”發(fā)展階段的不同，中期支出框架可以由低到高分為中期財政框架（MTFF）、中期預算框架（MTBF）以及中期績效框架(MTPF)三個層次。2001年，國際貨幣基金組織在其《修訂的財政透明度手冊》中，將中期預算定義為：“將財政總量預測體系與各部委保持現(xiàn)行政府政策的詳細中期預算估計過程聯(lián)系起來，從而將中期財政政策和中期預算編制統(tǒng)一起來的框架。對支出的遠期估計將作為以后年度預算協(xié)商的基礎，并且將遠期估計與財政執(zhí)行結果報告的最終結果相協(xié)調。”除此之外，中期支出框架、多年期滾動預算、多年期財政規(guī)劃這些概念都曾經在不同場合替代過中期預算。從字面上來看，這些概念所強調的重點并不完全一致。中期支出框架，將重點放在支出的控制上，通過自上而下地確定資源總量，再基于此自下而上確定支出項目，通過將政策制定、規(guī)劃以及預算過程三者相結合，形成戰(zhàn)略支出框架。多年期滾動預算強調預算的連續(xù)性、動態(tài)性，在預算編制過程中將預算周期與單一的年度脫離開來，并隨著時間的推移不斷地向后進行滾動、更新預算。多年期財政規(guī)劃，強調財政計劃的全面性、長遠性和戰(zhàn)略性，“計劃”從時間的尺度來說短于“規(guī)劃”，一個規(guī)劃當中可以包括許多的計劃,每個計劃都是實現(xiàn)規(guī)劃的有機組成部分。盡管不同的概念側重點并不十分一致，但這些概念中，無論是“中期”，抑或是“多年”，所指代的卻都是相對年度預算而言為期3-5年的跨年度預算制度。在這個多年期的預算制度當中，相對于年度預算更多地凸顯預算與政策之間相互的聯(lián)系。

從各國中期預算實踐具體做法中的共性出發(fā)，提出中期預算框架的定義：中期預算是一個比年度預算更具有約束力的預算管理制度體系。在這種預算制度體系中，預算的編制需要根據科學的預測方法，從自上而下預測自身可利用的資源總量開始，根據財政政策目標在資源總量的限定范圍內制定一個為期3-5年的項目預算規(guī)劃，最后各部門自下而上確定各個項目最終所需要的財政資源，通過政策、規(guī)劃和預算之間的緊密結合，實現(xiàn)資源合理有效的配置。這個框架重點突出支出的安排，卻也需要從中長期視角根據經濟和財政目標，科學地制定政策，確保包括收支兩方面財政活動乃至整個宏觀經濟活動的平穩(wěn)運行。中期預算與年度預算相互包容，中期預算框架下安排年度預算，能建立起預算與政策之間的直接聯(lián)系，提高年度預算編制的科學性。反過來，年度預算的嚴格執(zhí)行有利于實現(xiàn)中期預算的戰(zhàn)略目標，中期預算框架又能通過每個年度預算執(zhí)行結果的反饋，不斷對框架進行調整并向前滾動更新。

二、建立中期預算框架體系的難點分析

構建中期預算框架的宏偉藍圖固然美麗，但想要成功引入真正的中期預算卻并不容易。世界上很多國家雖然嘗試引入中期預算，其實踐結果卻差強人意。經過幾年的改革試點，我國在中期預算改革上取得了一定的進展，但要實施嚴格意義上的中期滾動預算，仍然面臨許多困難和問題。

（一）實現(xiàn)宏觀經濟和財政發(fā)展的科學預測

中期預算編制過程中需要從跨年度的視角去考慮年度預算的編制過程，提供總支出的宏觀經濟和財政框架，自上而下確定資源總量，權衡未來各項支出。因此，可靠的宏觀經濟預測以及財政預測就成為政府部門進行中期財政規(guī)劃、確定未來財政總目標的必要條件。準確預測所需的信息包括以前年度各項支出的詳細分類數據，這就要求具有規(guī)范的、科學的政府收支分類方法以及準確、及時的會計記錄信息。而我國財政收支數據統(tǒng)計，自改革開放以來30多年經歷了若干次重大改革。1994年分稅制改革使財政收支體系發(fā)生一定的變化，2006年政府收支分類改革又重新修訂了財政收入和支出科目體系和內容，統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一造成了對財政數據進行數量分析的客觀局限性。而且，已有的財政統(tǒng)計數據，有關地方債等方面絕大多數真實的數據信息被過濾掉，數據的真實性無法保證。從現(xiàn)實來看，我國正處于轉軌時期，政策調整和變化的可能性較大，未來政府工作重點以及改革的路線并不十分清晰，這也大大提高了對未來財政收支預測的不確定性。如何利用已有數據建立可靠的中長期宏觀經濟和財政預測仍然面臨著困難。此外，中期預算框架的跨年度特征及對財政風險更強的控制性決定了現(xiàn)行政府會計制度中現(xiàn)收現(xiàn)付制度的不適應性。黨的十八屆三中全會《決定》中明確提出“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”，但當前我國預算會計制度并不能滿足編制權責發(fā)生制政府綜合財務報告的需要，財政資產負債核算的規(guī)定不夠完善，為了全面、真實地反映政府財政管理的情況，現(xiàn)行的財政總預算會計制度在核算范圍、核算方法以及科目設置上都亟待重新修訂。

（二）做好中期預算與其他中期規(guī)劃的銜接

中期預算作為一個跨年度的預算體系，將面臨與其他中期規(guī)劃在時間上和內容上的協(xié)調問題。我國通常每五年編制一次國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，中期預算框架的時間跨度為3至5年，這其中又面臨著中央政府每十年換屆的問題。從時間上看，五年規(guī)劃與政府換屆的時間比較固定，中期預算框架的周期目前暫定為三年。從實質上來看，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是我國經濟和社會發(fā)展的總體綱要，但其中對戰(zhàn)略、目標、規(guī)劃等描述相對模糊，對經濟的預測也缺乏精準性。而且規(guī)劃一經確定，一般不會根據實際經濟狀況和財政狀況的變化進行調整。中期預算框架理論上應當是由多個部委協(xié)作產生的，用于實現(xiàn)國家財政治理的重要財政規(guī)劃，通過將國家的資源在今后一定時期允許的能力范圍內更加有效地投入到未來一段時間內國家的建設過程中。中期預算框架需要對戰(zhàn)略、目標、規(guī)劃等進行較為細致的描述，對經濟的預測也需要更具準確性。而歷史經驗表明，政治策略在預算過程中扮演著重要的角色，預算規(guī)模和結構都會受到政治因素的影響?！斑^期作廢”的慣性思維和行為使本來很具科學性的換屆交流機制對經濟形成政治沖擊。如編制2015至2017年的中期預算，那些“十二五規(guī)劃”尚未完成的目標如何與中期預算框架相銜接的問題。由于時間上的錯配以及內容上的層次劃分不清晰，一旦協(xié)調不好，中期預算框架中的目標很可能會與國民經濟和社會發(fā)展綱要的目標發(fā)生沖突，造成無法按計劃實現(xiàn)資源的最佳配置。如果在考慮中央政府換屆因素的前提下，這種混亂不清的關系只能更加復雜，單靠部門層面很難貫徹中期預算框架。

（三）確定合理有序的項目支出

社會需求的無限性意味著不可能全部需要都能被滿足，政府只能在現(xiàn)有的資源和技術條件下提供政府供給能力范圍之內的有效需求。因此，預算的過程既是一個公共選擇的過程，也是一個公共決策的過程。中期預算管理是實現(xiàn)有限資源優(yōu)化配置的重要保障。各級政府有效地權衡各項政策，包括現(xiàn)行政策和新政策，建立起項目預算支出與政策之間的有效銜接，確保各項支出符合政策和規(guī)劃的重點。然而，在現(xiàn)實的部門預算安排中，由于支出部門比中央核心部門更加了解當地居民的實際需求，為了保障支出的績效，項目的具體安排需要給予支出部門更大的自由裁量權。在部門預算改革過程中，項目支出建立了項目滾動庫進行管理。受到利益驅使及技術水平等主客觀因素的制約，項目庫新項目錄入時的評審論證不規(guī)范、編入項目庫的項目存在大量的虛報亂報信息現(xiàn)象。支出部門業(yè)務人員也無法站在國家的角度分清戰(zhàn)略優(yōu)先和戰(zhàn)略要點，從而界定政府政策的優(yōu)先順序并確保相關項目支出的優(yōu)先性和穩(wěn)定性。根據政策需要及時做好滾動預算項目庫的項目分類與清理工作僅僅停留在形式上。如何判斷哪些部門發(fā)布的文件、政策才是應當遵從的？當政策項目與日常項目支出發(fā)生重疊時，如何進行項目的入庫管理更加合適？這些方面預算單位并不能進行有效地選擇。執(zhí)行單位在預算的申請過程中，更多地還是將一些與本單位履行職能相關的重點項目列入預算，而不是通過對項目支出進行科學的論證。同樣流于形式的還有部門預算編制流程中“二上二下”的磋商活動，也并沒有達到磋商的真正效果。這種情況下產生的預算文件，缺乏合理性、科學性，在預算執(zhí)行過程中不可避免地面臨著不斷調整的麻煩。如何在部門預算中理清年度預算目標和中期預算目標的關系，實現(xiàn)二者之間良好的融合，使中央更好地從戰(zhàn)略層面把握預算單位的工作計劃，是擺在中期預算制度建設道路上的又一道難題。

（四）集中預算資金分配職責，解決“多龍治水”問題

目前我國尚未建立起真正意義上的核心預算機構，財政部、國家發(fā)改委、科技部門等都存在著一定的政策決策權和預算分配權，嚴重影響了預算管理職能的統(tǒng)一性。財政資金管理的分散，使某些資金分配職責相互重疊，導致預算責任模糊不清。例如財政部和國家發(fā)改委都可以安排一部分基本建設類支出，其中發(fā)改委還是基本建設支出的主要分配者。國務院并沒有對他們之間的具體職責和界限進行明確地劃分。在預算執(zhí)行過程中，不可避免地會發(fā)生資金到位了而發(fā)改委可能不批或者批復緩慢問題；另一方面，發(fā)改委批復的項目可能沒有足夠的預算資金支持，倒逼地方財政舉借債務。財政的宏觀職能應當是一個完整的政策體系，當前財政支出資金安排上的“分散化”不僅僅會造成行政效率和財政資金使用效率的低下，更會弱化整個財政宏觀調控能力，給預算管理工作帶來極大的負面影響。因此，引進中期預算框架前，首先需要厘清政府和市場之間的活動邊界，在此基礎上，進行各預算部門職責的重新定位，改變當前財政資金使用散而亂的情況，更好地實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)籌安排，達到對各部門支出決策的統(tǒng)一審查。這個轉化過程中涉及到權力分配格局的調整，不可避免會遇到一定的阻礙，如何突破這些阻力是我國建立中期預算框架必須要解決的問題。

三、我國中期預算框架的方案及路徑設計

我國中期預算框架運轉流程應該是一個完整的、自上而下與自下而上相結合的過程，中期預算的框架內容應當圍繞政府政策目標實現(xiàn)，增強預算對復雜宏觀環(huán)境的適應能力和調控能力來設計。圖1表明了中期預算框架的主要內容與管理流程。

（一）綜合的中期宏觀經濟預測

在中期預算管理中，宏觀經濟預測成為政府成功實現(xiàn)其預定目標的重要組成部分，預測方式、方法的科學性以及預測結果的準確性對最終預算目標的確定和預算的編制都是至關重要的。結合中期預算管理滾動預算的模式，我國中期預測也應當采用滾動預測的方法進行，通過在預算周期內不間斷地對未來政策發(fā)展和項目進展進行規(guī)劃，將預測建立在一些很快且可以準確測度的關鍵指標基礎上（當然，根據預測“一致性”的要求，這些預測的指標都應當與宏觀經濟周期性變化保持一致性聯(lián)系并且應當基于同一宏觀經濟假設），可以避免預測過程中細節(jié)性的糾纏，保證預測工作的靈活和及時。在預測方法上，應當采取定性測量和定量測量相結合的方法，定量測量一般指通過收集相關歷史資料，以此為基礎運用現(xiàn)代數學方法進行科學的數字處理，并建立模型，以充分揭示各變量對整體經濟和財政收支的影響。世界上許多發(fā)達國家在經濟預測時，往往主要采用時間序列分析、因果分析等定量分析的方法。除此之外，考慮到我國財政數據統(tǒng)計口徑等客觀因素的制約，又需要在預測時采用一定的定性方法，依靠預測人員的經驗判斷、邏輯推理對預測的結果進行討論和適當地修正。在預測的內容上，我國宏觀經濟的預測應當至少包括GDP增長率、通貨膨脹率、失業(yè)率等主要的宏觀經濟指標。這一預測工作一般應當在每年人大會結束后開始，在每年5月中上旬前結束。

（二）財政目標的確定

與發(fā)達國家不同，我國目前仍缺少穩(wěn)定的經濟框架和經濟運行模式，理順和明確國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃與宏觀調控之間的關系就顯得十分的必要。首先，中期財政目標應當由財政部門確定，在每年的5月中上旬到6月中上旬，以我國中央政府、省政府發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為指導導向，對中期時間范圍內國家的宏觀財政發(fā)展方向以及重點目標作出明確的指示。其次，財政部門應會同稅務等部門，測算規(guī)劃期內分年度可用財力，省財政收入預算應當至少包括省本級收入、上級轉移支付、市縣上解收入、政府性基金、國有資本經營預算、社會保險基金預算、債務收入等。財政支出當中，除了主要的民生功能性支出、債務償還支出等，財政支出結構的預測也應當重點考慮，建立財政收支結構預警機制。通過基線法估計現(xiàn)行政策對當前財政收支的影響，進一步實現(xiàn)財政部門多年度目標的細化和量化，并且根據目標本身的特點和完成要求，分解成為多個緊密聯(lián)系的年度目標。最后，財政部門需要將目標以政府文件的形式告知其他部門，并經由多方反復討論、形成共識，以此作為中期宏觀預測和預算資源分配的參考依據。中期財政目標一經確定，3-5年的預算周期內一般不需要就整體內容和方向重新進行設定。

（三）基于預測結果的支出總量限額及支出優(yōu)先權設置

宏觀預測不僅為看清未來經濟和財政的走勢提供了參考和依據，另一個重要作用是建立了一個財政支出總量限額。支出總量限額的最終確定，還要依據一定數字化形式表現(xiàn)的財政規(guī)則，為支出提供有益的事前指導和限制。以2016年至2018年全國財政支出總量限額為例進行說明。首先運用基線法，就宏觀經濟預測的指標得出一個既定政策下可能允許的預算支出總量限額，另一個預算支出總量限額應當由宏觀財政收入預測總額與財政規(guī)則允許數值（如表1，此處以赤字規(guī)則為例進行說明）得出。然后，財政部門需要就財政支出總量限額進行權衡，確定一個最終的支出限額建議。

表1 2016-2018年財政支出總量限額 單位：億元

每年6至9月份，各部門應當收集國家總體，對應各中央部門，以及省委、省政府的規(guī)劃和政策，圍繞已經確定的財政目標，明確本部門的部門發(fā)展目標、投入重點、預期績效等，確定本部門活動優(yōu)先次序，針對哪些部門或者項目的預算應該削減、各個項目預算資金在年度間該如何具體分配等等問題，研究制定出本部門中期預算方案，提交財政部門審核。最后，10月份至11月份，財政部門統(tǒng)籌管理，將部門預算與國家財政政策目標緊密聯(lián)系在一起，在財政支出總量限額的基礎上確定各部門支出優(yōu)先權以及各部門的支出限制。一旦這種優(yōu)先權的設置以及各部門預算支出額度的分配引起個別部門的否定，在12月份結束之前需通過舉行財政部門和各個部門之間的聽證會，經討論后再達成共識。

（四）財政政策聲明或文件

財政政策聲明或者文件是中期預算框架以及中期預算框架下編排的各年度預算資源的整合，財政部門將這些資源整合后，制作并形成一個最終的中期預算文件，提交人大會議進行審議表決。這個文件中至少應當包括的主要內容有：當前預算年度以及中期預算框架下未來三年的宏觀經濟情況以及財政收支信息、預測結果統(tǒng)計；中期財政目標和分年度財政目標的具體說明；支出優(yōu)先性設置選擇；中期財政支出限額的計算說明以及各部門和項目的限額計算說明。過去兩到三個年度的相應指標也應當簡單進行列示，方便對現(xiàn)階段安排的理解。當然，一個詳細的當前預算年度的年度預算安排以及未來三年的參照性預算安排也應當一并作為預算文件內容提請人大審議和表決。

（五）績效預算與中期預算框架相融合

縱觀國際預算改革的一般路徑，都是從以投入導向的預算管理模式演變?yōu)橐援a出和結果為導向的預算管理模式，績效預算為主要內容的預算管理改革已經成為近年來各國預算改革的必經之路。如前所述，中期預算可以對預算資源分配實現(xiàn)有效的約束，這種約束力除了體現(xiàn)在支出方面上形成了支出總量的限制，防止財政支出規(guī)模的擴張和支出結構的隨意調整，強化財政的紀律性。同時這種約束力還體現(xiàn)在對財政支出績效的約束，也就是對財政資金的使用效益和效果的約束上。考慮到我國當前預算管理中各種因素的影響，中期預算管理改革過程中保證和加強預算的合規(guī)性仍然是我國一段時間內應當主要強調的內容。相應地，目前我國實行的跨年度預算平衡和編制三年期滾動預算，也都是為加強預算安排的合規(guī)性。隨著我國預算管理改革的不斷深入，預算績效管理將實現(xiàn)與中期預算管理的完美融合，具體表現(xiàn)為：政府將逐漸下放預算管理權，賦予部門更大的自主靈活性。各職能部門可以根據實際需要，在資源總量限制和財政可持續(xù)的前提下，為實現(xiàn)既定目標更加靈活地配置資源，選擇提供公共服務的種類、數量以及提供的方式，如此各部門在編制三年滾動預算將更加準確科學。當然，在下放預算管理權的同時必須建立相應的對產出和結果的責任機制，同時需要對支出作出更進一步的分析，包括更詳細的部門收益核算以及績效測量。

（本文系中國博士后科學基金第58批面上項目〈2015M581034〉及遼寧省財政科研基金〈15B004〉的階段性研究成果）

（作者單位：財政部財政科學研究所、東北財經大學財政稅務學院、大連海關）

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