浙江林業(yè)利用世界銀行貸款項目的實踐與思考

劉 剛，何 瑩，杜 群

（1.浙江省林業(yè)基金管理服務(wù)中心,杭州 310026；2.安吉縣林業(yè)局，浙江 安吉 313300）

改革實踐

浙江林業(yè)利用世界銀行貸款項目的實踐與思考

劉 剛1，何 瑩2，杜 群1

（1.浙江省林業(yè)基金管理服務(wù)中心,杭州 310026；2.安吉縣林業(yè)局，浙江 安吉 313300）

總結(jié)浙江省利用世界銀行貸款發(fā)展林業(yè)項目的實踐歷程和主要成效，分析當(dāng)前新常態(tài)下開展國際金融組織貸款項目面臨的問題和挑戰(zhàn)，結(jié)合國內(nèi)政策為今后利用國際金融組織貸款提出了建議。

世行貸款；項目；林業(yè)

我國林業(yè)首次利用世界銀行貸款以來，國際金融組織貸款項目已從單一的木材和林果生產(chǎn)向森林生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、生物多樣性保護、土地退化治理和林農(nóng)增收致富等多目標(biāo)轉(zhuǎn)變[1]。20世紀(jì)90年代至今，浙江省先后實施了三期世界銀行貸款林業(yè)項目。這些外資項目在帶來巨額林業(yè)建設(shè)資金的同時，也引進了先進的管理理念、完善的管理機制和寶貴的技術(shù)經(jīng)驗，在浙江省生態(tài)建設(shè)和林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。黨的十八大以來，隨著我國政治、經(jīng)濟、社會等宏觀體制改革的不斷深入，浙江省林業(yè)在利用世界銀行貸款項目上顯現(xiàn)出復(fù)雜的形勢和局面。在當(dāng)前習(xí)總書記提出“兩山理論”和建設(shè)生態(tài)文明的新形勢下，迫切需要創(chuàng)新林業(yè)外資項目管理，進一步發(fā)揮其作用和效益。

1 浙江省林業(yè)外資項目實施成效

1990年浙江省開始實施“世行貸款國家造林項目”，由此拉開了大規(guī)模利用外資發(fā)展林業(yè)的序幕。20多年來，浙江省林業(yè)外資項目取得了豐碩成果。先后完成了三期世行貸款項目，分別是“世界銀行貸款國家造林項目”（一期）和“世界銀行貸款森林資源保護和發(fā)展項目”（二期）；“世界銀行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項目”（五期）。

1.1 世界銀行貸款國家造林項目

“世界銀行貸款國家造林項目”（簡稱一期項目）于1990—1997年在浙江省慶元縣等12縣（市）實施，主要內(nèi)容為建設(shè)速生豐產(chǎn)林。經(jīng)過8年的實施，項目完成造林面積6.15萬hm2，其中：杉木造林5.587萬hm2，馬尾松造林0.373萬hm2，火炬松造林0.113萬hm2，闊葉樹造林0.073萬hm2。實際完成投資21 287.18萬元，其中世界銀行貸款11 416.85萬元，國內(nèi)配套9 870.33萬元[2]。世行一期項目建立了完善的組織管理機構(gòu)、管理制度和運作機制，為此后外資項目的引進、實施、管理等奠定了良好的技術(shù)和隊伍基礎(chǔ)，積累了寶貴經(jīng)驗。

1.2 世界銀行貸款森林資源保護和發(fā)展項目

“世界銀行貸款森林資源保護和發(fā)展項目”（簡稱二期項目）于1994—2000年在浙江省臨安市等15個縣（市）實施，主要內(nèi)容為發(fā)展速生豐產(chǎn)林。項目共完成造林面積5.18萬hm2，其中杉木造林1.567萬hm2，馬尾松造林0.506 7萬hm2，火炬松造林0.36萬hm2，濕地松 0.587 萬 hm2，闊葉樹造林 0.3 萬 hm2，毛竹造林0.42萬hm2，毛竹墾復(fù)1.44萬hm2。項目實際完成投資19 898.2萬元，其中世界銀行貸款7 492.9萬元，國內(nèi)配套12 405.3萬元。世行二期項目在實施范圍、建設(shè)內(nèi)容等方面都較一期有所擴大。

1.3 世界銀行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項目

“世界銀行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項目”（簡稱五期項目）于2011—2016年在環(huán)杭州灣地區(qū)的臨安、富陽、安吉和德清4個縣（市、區(qū)）實施，建設(shè)內(nèi)容為開展人工純林生態(tài)修復(fù)，主要采用林下補植的方式進行，包括闊松混交林、闊松竹混交林、闊杉混交林、闊杉竹混交林、闊板栗混交林和闊茶葉混交林等6個技術(shù)模型。項目實施6年，完成人工純林生態(tài)修復(fù)2萬hm2。與前兩期世行項目相比，這期項目圍繞生態(tài)建設(shè)，以純林生態(tài)修復(fù)、改善森林生態(tài)功能、構(gòu)建多功能人工林為目的，在項目的實施目標(biāo)和內(nèi)容上都作了較大調(diào)整，更加切合當(dāng)前生態(tài)建設(shè)的需求。

2 取得成效和存在問題

浙江省林業(yè)利用外資項目由于領(lǐng)導(dǎo)重視、財政支持、管理完善，同時加大了科技投入，抓好了關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化了資金使用和監(jiān)督，取得了顯著成效，為林業(yè)建設(shè)積累了寶貴的經(jīng)驗。但是，在面對新常態(tài)、新形勢、新任務(wù)上，林業(yè)利用外資項目還存在著一些急需解決的問題。

2.1 取得成效

2.1.1 拓寬了林業(yè)投融資渠道

浙江省實施的三期世行貸款項目投資分別為2.13億元、1.99億元和2.86億元，分別是全省林業(yè)系統(tǒng)同期單項投資額最大的營造林項目，成為全省營造林的主力軍。因此，國際金融機構(gòu)貸款的投入，大大拓寬了林業(yè)投融資渠道，有效彌補了林業(yè)建設(shè)資金的不足。

2.1.2 促進了林業(yè)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

各期林業(yè)外資項目，均圍繞當(dāng)時的林業(yè)中心工作，在促進林業(yè)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。世行一期、二期項目合計完成造林面積11.333萬hm2，為浙江省增加森林覆蓋率1.1個百分點，大大促進了浙江省速豐林建設(shè)步伐，目前浙江省現(xiàn)存的高質(zhì)量用材林，絕大部分為世行項目林，曾有人稱世行項目建設(shè)了“木材倉庫”和“綠色銀行”，可謂名副其實。2016年底竣工的世行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項目完成純林生態(tài)修復(fù)面積達2.4萬hm2，也將顯著改善項目區(qū)的森林生態(tài)狀況，進而改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

2.1.3 提高了當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)收入

林業(yè)外資項目建設(shè)規(guī)模大、投入水平高，在提高林農(nóng)收入，提供就業(yè)崗位方面產(chǎn)生了巨大的社會效益。一方面，世行項目均具有一定的經(jīng)濟收益，農(nóng)民能從項目中直接增收；另一方面，營造林項目勞務(wù)投入比重大，項目實施和經(jīng)營過程中能為農(nóng)民提供大量的勞務(wù)收入。如世行一期、二期項目建設(shè)期內(nèi)共投入1 814萬工，按每人每年投工250天計算，兩個項目在建設(shè)期內(nèi)分別為當(dāng)?shù)卦黾恿? 373人/年和4 700人/年的就業(yè)機會。2.1.4 提升了林業(yè)經(jīng)營管理水平

國外金融機構(gòu)項目管理規(guī)范，對環(huán)保、勞動安全、管理程序等方面的要求高，從而形成了倒逼機制，促進了浙江省林業(yè)項目管理水平的提高。世行貸款項目建立了組織、計劃、采購、質(zhì)量、資金、科技推廣與培訓(xùn)、環(huán)境保護、監(jiān)測與評價等八大管理支持體系，以及與之相配套的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾磙k法，形成了系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的項目管理體制。實行了資金支付報賬制、造林施工合同制等一整套質(zhì)量控制制度，有力保證了工程建設(shè)質(zhì)量和進度，真正將林業(yè)工程項目管理引入到了正規(guī)化和科學(xué)化的軌道。這些先進的項目管理理念、管理方式和管理技術(shù)滲透到了全省林業(yè)建設(shè)的方方面面，已被越來越多的項目所效仿和采用，產(chǎn)生了巨大的示范和輻射作用。

2.2 存在問題

2.2.1 外資項目管理隊伍十分薄弱

基層管理隊伍薄弱是外資項目管理面臨的重大問題。外資項目的階段性特征明顯，因此，各項目縣成立的項目管理辦公室大多是臨時性的，多數(shù)只是掛靠在營林或科技推廣部門的“兼職機構(gòu)”。項目辦的技術(shù)人員不但人數(shù)少，而且多為兼職，加上崗位變動頻繁，嚴(yán)重影響了項目實施和管理。近幾年各級政府對機構(gòu)和人員數(shù)量的控制十分嚴(yán)格，有的甚至在壓縮人員編制，因此一些項目縣林業(yè)部門雖有心增加管理人員，但也往往得不到機構(gòu)管理部門的支持。

2.2.2 基層林業(yè)部門利用外資的積極性有所降低

由于外資項目管理嚴(yán)格、程序嚴(yán)密、手續(xù)繁多、本息收繳不易，項目實施需滿足國內(nèi)、國外兩個方面的審批和建設(shè)要求，而且檢查、驗收、審計等制約性管理手段多，使一些縣級林業(yè)部門產(chǎn)生了消極心理。 加之近年來各級財政對林業(yè)的投入逐步加大，一部分基層林業(yè)部門認(rèn)為外資項目不如內(nèi)資項目容易實施，因此爭取和實施外資項目的積極性有所降低[3]。

2.2.3 外資項目還貸機制不夠健全

營造林項目點多、線長、面廣，參加項目實施的造林主體數(shù)量十分龐大，而且面對的多是經(jīng)濟實力不強、契約意識相對淡薄的山區(qū)農(nóng)民，由此帶來的項目還貸資金收繳任務(wù)十分繁重。同時，由于林業(yè)項目產(chǎn)生經(jīng)濟效益的周期長，在建設(shè)期和運營前期，項目往往還未產(chǎn)生經(jīng)濟收益，更加重了還貸資金收繳的難度。

3 建議

隨著1985年我國第一個世行貸款林業(yè)項目的啟動，國際金融組織使用的先進的項目管理模式和項目管理方法開始引入林業(yè)，開啟了我國林業(yè)對外合作的全新發(fā)展歷程，有力地推進了林業(yè)項目管理體制機制的創(chuàng)新[4]。利用世界銀行貸款發(fā)展林業(yè)，對于解決林業(yè)建設(shè)資金不足，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，改善生態(tài)環(huán)境，促進林業(yè)經(jīng)營管理水平的提高都有積極的意義。今后，浙江省還可能利用歐洲投資銀行貸款、亞洲銀行貸款等其他國際金融組織的貸款或贈款，從浙江省林業(yè)利用外資現(xiàn)狀看，還存在著一些不利于外資項目規(guī)模擴大和質(zhì)量提升的制約因素。為進一步做好浙江林業(yè)利用外資工作，需要從以下幾方面抓好落實。

3.1 緊緊圍繞林業(yè)中心工作做好外資項目管理

浙江省林業(yè)中心工作是實施林業(yè)外資項目出發(fā)點和落腳點。只有緊緊圍繞林業(yè)中心工作進行謀劃、實施和管理，外資項目才能顯現(xiàn)強大的生命力。浙江省實施的每一期外資項目從醞釀構(gòu)思、謀劃籌備到建設(shè)實施、竣工運營，始終堅持圍繞浙江省林業(yè)發(fā)展長遠規(guī)劃，堅持以各個歷史時期林業(yè)中心任務(wù)為導(dǎo)向，堅持服從和服務(wù)于林業(yè)工作大局。自實施“世行貸款國家造林項目”以來，浙江省經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的根本轉(zhuǎn)型，林業(yè)經(jīng)歷了從以木材生產(chǎn)為主到以生態(tài)建設(shè)為主的歷史轉(zhuǎn)變。伴隨林業(yè)功能地位的變化，外資項目的目標(biāo)任務(wù)和建設(shè)內(nèi)容也悄然發(fā)生變化，但任務(wù)和內(nèi)容的每一次變化都契合林業(yè)工作大局。因此，今后林業(yè)引進外資工作要繼續(xù)堅持這一原則，在充分分析研究浙江林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，把握中心點，找準(zhǔn)切入口，積極參與到林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中，這樣才能更好地發(fā)揮外資項目的效益。

3.2 充分調(diào)動縣級林業(yè)部門實施項目的積極性

縣級林業(yè)部門是實施好外資項目的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，承擔(dān)著項目資金管理、技術(shù)管理等具體工作，任務(wù)重、責(zé)任大。由于各方面的原因，近年來，外資項目的吸引力和縣級林業(yè)部門利用外資的積極性有所降低。為了進一步做好利用外資工作，提高項目實施的質(zhì)量和成效，迫切需要調(diào)動縣級林業(yè)部門的積極性。首先，要加大宣傳，充分展現(xiàn)外資項目在彌補林業(yè)建設(shè)資金不足、帶動建設(shè)理念與管理手段升級、推廣林業(yè)先進技術(shù)等方面的優(yōu)勢，倡導(dǎo)基層林業(yè)部門樹立長遠眼光和事業(yè)意識，積極參與到利用外資工作中去；其次，要針對基層林業(yè)需求設(shè)置項目，既要圍繞林業(yè)中心工作，又要貼近基層工作實際，確保項目的可操作性；第三，要建立獎優(yōu)機制，對利用外資工作成績顯著的單位和個人進行獎勵，并優(yōu)先安排其他建設(shè)項目。

3.3 切實加強外資項目管理隊伍常態(tài)化

隊伍建設(shè)特別是縣級管理隊伍建設(shè)是實施好外資項目的重中之重。由于外資項目不是經(jīng)常性項目的階段性特征，縣級林業(yè)部門一般不會設(shè)立專門的外資項目機構(gòu)或部門，而僅僅在承擔(dān)外資項目時成立臨時的外資項目管理部門。針對縣級林業(yè)部門外資項目管理機構(gòu)缺失、人員不整等問題，盡快把隊伍建設(shè)提上議事日程。在外資項目前期準(zhǔn)備中，要把縣級管理隊伍建設(shè)作為縣級申報外資項目的基本條件，一是凡實施外資項目的縣級林業(yè)部門，必須成立專門的常態(tài)化管理機構(gòu)；二是要充實專職人員，配備林業(yè)、財務(wù)等方面有經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人員。鑒于目前人員編制管理嚴(yán)格的現(xiàn)狀，在增加人員編制的同時，可采用聘任制的方式，向各社會聘請項目經(jīng)理、財務(wù)經(jīng)理等技術(shù)人員參與項目管理，彌補技術(shù)人員不足。

3.4 積極開展還貸保障機制的研究與探索

按時還貸是事關(guān)國家信譽和政府形象，能否按時償還貸款是外資項目實施成效的重要評價指標(biāo)和金融機構(gòu)重點關(guān)注的內(nèi)容。要確保貸款及時、足額償還，關(guān)鍵是要建立完善的還貸保障機制。對于沒有經(jīng)濟收益或收益不足以支付貸款本息的生態(tài)項目，要落實縣級財政全額還款的還貸機制，確保貸款借得來、還得上。對于有經(jīng)濟收益、由實施主體承擔(dān)本息償還責(zé)任的項目，縣級政府與實施主體之間要明確轉(zhuǎn)貸權(quán)益，積極探索抵押、擔(dān)保等保障方式，一旦發(fā)生實施主體無法足額還款的情況，政府有一定的還款資金來源。由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場化起步晚、進展慢，金融工具在林業(yè)上的應(yīng)用還不夠成熟，采用抵押、擔(dān)保等方式來保障還款來源還需要進一步探索。此外，林業(yè)項目同時具有經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，政府須建立風(fēng)險基金，一旦實施主體還款不足時，政府可利用風(fēng)險基金支付貸款本息。

參考資料：

[1]許傳德,萬杰.林業(yè)利用國際金融組織貸款項目特點分析[J].林業(yè)經(jīng)濟，2012(2):37-38.

[2]鄢振武,汪傳佳,秦國峰,等.生態(tài)經(jīng)濟型林業(yè)經(jīng)營技術(shù)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2001.

[3]王宏,王國勝,王周緒,等.國際金融組織貸款營林項目的績效評價———以世行貸款中國林業(yè)綜合發(fā)展項目為例[J].林業(yè)資源管理,2016,8(4):19-23.

[4]董暉.我國林業(yè)利用外資項目發(fā)展歷程研究[J].林業(yè)經(jīng)濟，2011(4):50-52.

Practice of and Reflections on Developing Forestry with World Bank Loans in Zhejiang

LIUGang1，HEYing2，DUQun1
(1.Zhejiang Forestry Fund Management Service Center,Hangzhou 310026,China;2.Anji County Forestry Bureau,AnjiZhejiang313300,China)

The article sums up the practice and achievements of Zhejiang Province in developing its forestry with World Bank loans.Efforts are also made to analyze the problems and challenges encountered in launching IFC loan projects under the new normal.Then,based on relevant policies in China,suggestions are made regarding how to utilize IFC loans in the future.

world bank loan;project;forestry

F326.2

A

1673-5919（2017）06-0018-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.06.004

2017-09-12

劉剛（1980-），男，山東濰坊人，工程師。研究方向：林業(yè)外資項目管理和森林保護。

鄭德勝］