困惑與反思：精準(zhǔn)扶貧的基層干部視角

摘 要 基層扶貧干部是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的生力軍，是貧困地區(qū)群眾脫貧的“催化劑”和“助推器”?？梢?，使命神圣、地位特殊、任務(wù)艱巨是當(dāng)前基層扶貧干部扮演角色的真實(shí)寫照。然而，基層扶貧干部對當(dāng)前的扶貧方式、扶貧績效、自身的工作狀態(tài)、與群眾的關(guān)系等問題有著特出的理解和思考。這成為了我們管窺國家精準(zhǔn)扶貧方略的一個值得信賴的視角。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 扶貧干部 扶貧績效

基金項(xiàng)目：2014年河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)研究“三重”重大項(xiàng)目（2014-SZZD-29）；2015年河南省職業(yè)教育教學(xué)改革項(xiàng)目（ZJA15139）階段性成果。

作者簡介：祁中山，信陽師范學(xué)院中國農(nóng)村綜合改革研究中心助理研究員。

中圖分類號：D267 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.099

2016年2月，國務(wù)院副總理汪洋在河北考察基層扶貧干部隊(duì)伍工作狀況時強(qiáng)調(diào)：基層扶貧干部是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的生力軍，是貧困地區(qū)群眾脫貧的“催化劑”和“助推器”。可見，使命神圣、地位特殊、任務(wù)艱巨是當(dāng)前基層扶貧干部扮演角色的真實(shí)寫照。那么，基層扶貧干部如何看待當(dāng)前的扶貧方式、扶貧績效、自身的工作狀態(tài)、與群眾的關(guān)系等理應(yīng)成為了我們管窺國家精準(zhǔn)扶貧方略的一個值得信賴的視角。2016年6月，筆者在參與國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估重大任務(wù)過程中，通過與豫南某縣多位縣、鄉(xiāng)、村扶貧干部的訪談發(fā)現(xiàn)，他們的諸多所見、所思、所感、所惑值得我們注意。

一、任務(wù)高壓帶來的“身心之困”

扶貧攻堅(jiān)三十年來，從“救濟(jì)式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”，從“區(qū)域性扶貧”到“整村推進(jìn)”，基層扶貧干部歷經(jīng)國家扶貧思路的多次轉(zhuǎn)換。然而，面對減貧難度邊際遞增的扶貧規(guī)律，如何在短期內(nèi)完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)成為了基層扶貧干部首先必須破解的難題。

先天的歷史、地理因素造就了一些地區(qū)長期處于貧困落后的狀態(tài)。這些地區(qū)致貧因素復(fù)雜、多元且短期不可能改變，可謂是脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中“最難啃下的硬骨頭”。以調(diào)研縣為例，該縣地理位置特殊，既是豫鄂陜?nèi)∑呖h結(jié)合部，又是丹江口水庫主要淹沒區(qū)、南水北調(diào)中線工程渠首所在地、全國移民安置大縣，同時屬于典型的“七山一水二分田”地區(qū)，集山區(qū)、庫區(qū)、邊緣區(qū)、貧困區(qū)、革命老區(qū)于一體。改革開放后，該縣先后四次被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。至2015年底，該縣仍有貧困村122個，貧困人口73147人，而現(xiàn)有貧困人口主要分布在深山區(qū)、石山區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施條件極其薄弱，發(fā)展脫貧項(xiàng)目的機(jī)會有限，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)十分艱巨。除此之外，這些地區(qū)還存在著貧困面隨時擴(kuò)大的隱性因素。以調(diào)研縣為例，近年來，當(dāng)?shù)貫楸ＷC地方水質(zhì)，關(guān)停并轉(zhuǎn)了300多家的企業(yè)，間接造成了5000個左右農(nóng)民工失去就業(yè)機(jī)會，使其成為了當(dāng)?shù)刎毨丝谠黾拥臐撛谌巳?。與此同時，當(dāng)?shù)剡€存在著一個雖達(dá)不到貧困戶標(biāo)準(zhǔn)、但家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍顯不足的準(zhǔn)貧困人口群體。這個群體多集中貧困山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施改善的進(jìn)度尚不足以滿足實(shí)際需要，一旦出現(xiàn)大的自然災(zāi)害、孩子上大學(xué)、家人患上重大疾病等情況，返貧概率很大。

當(dāng)前，鼓勵多方力量參與精準(zhǔn)扶貧的理念已經(jīng)被廣泛接受，但以行政主導(dǎo)為主要特征的壓力型扶貧攻堅(jiān)模式依舊存在強(qiáng)大的運(yùn)作慣性。這種模式因其對扶貧工作“政治性”的強(qiáng)調(diào)，使其具備了集中、高效的特點(diǎn)。但其同樣強(qiáng)調(diào)自上而下的計(jì)劃層層分解、壓力層層傳導(dǎo)，隨之引起的是任務(wù)層層加碼，而作為壓力承擔(dān)末梢的基層扶貧干部往往需要完成“超常規(guī)”的任務(wù)。以調(diào)研縣為例，該縣2016年政府工作報(bào)告中提出，堅(jiān)決完成年度脫貧任務(wù)，實(shí)施三年脫貧行動計(jì)劃，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保3個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)摘帽，45個貧困村出列，2.6萬貧困人口脫貧。面對這樣的脫貧壓力，當(dāng)?shù)氐姆鲐毟刹刻寡裕荒懿扇　俺Ｒ?guī)”的付出，甚至開啟“白+黑”、“5+2”無休模式，用時間和汗水“堆積”扶貧進(jìn)度。但“超常規(guī)”的任務(wù)一旦遇到不可控因素，脫貧任務(wù)目標(biāo)完不成，很容易導(dǎo)致形式主義的弊端，搞“數(shù)字脫貧”、“材料脫貧”，影響脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際效果。

為保證脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)有壓力型的扶貧攻堅(jiān)模式還特別強(qiáng)調(diào)對各種行政評價工具的運(yùn)用。比如，成立不同層次的專項(xiàng)督查組，由不同級別的領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，定期、不定期的開展督查、通報(bào)；強(qiáng)化考核獎懲，將脫貧攻堅(jiān)納入地方年度考核，實(shí)行“一票否決”。這種責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制在推動扶貧攻堅(jiān)難題有效解決、保證了政府責(zé)任基本實(shí)現(xiàn)的同時，如果運(yùn)用不當(dāng)，同樣容易產(chǎn)出一些不良后果。一方面，過多的考核、評比容易導(dǎo)致基層扶貧干部疲于應(yīng)對，扶貧工作“失焦”。問題很簡單，應(yīng)付上級檢查的時間多了，走基層、謀發(fā)展的時間自然就少了。另外一方面，過分強(qiáng)調(diào)問責(zé)，不健全扶貧效果正面激勵機(jī)制同樣容易導(dǎo)致基層扶貧干部“勞無所獲”、甚至動輒得咎。以調(diào)研縣為例，2015年5月，該縣從縣內(nèi)黨政企事業(yè)單位選拔了100名左右村第一書記開展為期一年的駐村幫扶工作，駐村期間組織關(guān)系與原派出單位脫鉤，幫扶期結(jié)束后擇優(yōu)提拔任用。而直到如今，這些已經(jīng)“超期”服務(wù)的第一書記仍然工作在扶貧攻堅(jiān)的第一線，上級部門對于他們的去留還沒有一個明確的說法。許多干部坦言，現(xiàn)在搞工作很大程度上依靠的是個人情懷，扶貧工作缺乏必要的政治保障、組織保障。

二、資源聚集帶來的“整合之困”

伴隨著精準(zhǔn)扶貧工作的深入推進(jìn)，來自于國家、社會、企業(yè)、個人的人力、項(xiàng)目、資金等資源要素開始向貧困地區(qū)快速集聚。在考慮貧困地區(qū)差異、貧困群體差異的前提下，如何兼顧脫貧效率與公平，實(shí)現(xiàn)扶貧資源要素的“帕累托最優(yōu)”，同樣是基層扶貧干部經(jīng)常需要面對的一個問題。

向貧困地區(qū)選派干部駐村幫扶，實(shí)施干部資源“注入”，是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的一項(xiàng)重要舉措。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所調(diào)研縣目前共有省、市、縣三級派駐的第一書記163人，國家、省、市三級對口幫扶單位22個。此外，該縣還組織了全縣149個黨政企事業(yè)單位到所幫扶貧困村開展工作，明確要求幫扶單位1名班子成員牽頭，至少2名幫扶隊(duì)員具體負(fù)責(zé)，每月深入幫扶村3次以上。實(shí)踐證明，通過優(yōu)秀干部資源的有效嵌入，充分發(fā)揮駐村干部的政策優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，有助于解決貧困村村級組織管理能力不強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向不清、服務(wù)群眾缺乏抓手等問題，為推動貧困村脫貧致富注入了新動力，扶貧效果明顯。然而，對于存在班子軟弱渙散、村務(wù)管理不民主、干群關(guān)系緊張等問題的大多數(shù)被派駐村，作為“外部力量”的駐村干部如何去調(diào)配、重整現(xiàn)有“本土資源”同樣是個巨大考驗(yàn)。比如，該縣某村在村“兩委”換屆時，老村主任直接撂下狠話——“我要選不上，誰也干不成”。面對這種情況，該村第一書記只能軟磨硬泡，采取迂回戰(zhàn)術(shù)，才勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)該村換屆工作的平穩(wěn)進(jìn)行。

精準(zhǔn)扶貧離不開對工作進(jìn)度的統(tǒng)一把握和對扶貧項(xiàng)目資金、資源的整合使用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣為有效地開展農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作，成立了由縣委書記任組長的縣扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組成了專門的縣精準(zhǔn)扶貧工作指揮中心，對全縣農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行統(tǒng)一指揮。這樣的制度設(shè)計(jì)有助于把全縣各級機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的扶貧資源凝聚到扶貧攻堅(jiān)上來，有計(jì)劃、有步驟的開展扶貧工作。然而，現(xiàn)有條塊分割的管理方式導(dǎo)致財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金實(shí)行分部門管理，有限的資金不能形成合力。部門之間、部門內(nèi)部之間又有多個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分配和管理資金，客觀上很難把資金集中投向一個產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目。另外，基層扶貧干部由于所屬單位不同、個人與社會交往關(guān)系不同，其調(diào)動的扶貧資源能力、采取的具體扶貧方式都存在較大差別。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了這樣的現(xiàn)象：衛(wèi)生部門送醫(yī)送藥，林業(yè)部門送樹送草，教育部門送書送教……有的部門實(shí)在沒什么可送的，就送米送面。更有甚者，個別地方的氣象部門甚至給貧困村送去增雨火箭。這種零散的、缺乏整合的扶貧方式與貧困戶的實(shí)際需求錯位，難以發(fā)揮聚合效應(yīng)，也很容易導(dǎo)致貧困村之間減貧脫貧效果的差異化。

三、項(xiàng)目落地帶來的“選擇之困”

項(xiàng)目安排精準(zhǔn)是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的題中應(yīng)有之義。選擇什么樣的項(xiàng)目、項(xiàng)目選擇何處投放、項(xiàng)目安排如何與群眾需求對接也是基層扶貧干部在開展精準(zhǔn)扶貧工作中必須考慮的問題。

精準(zhǔn)扶貧既要重視眼前的“脫貧”，還要重視長期的“致富”，在扶貧項(xiàng)目選擇上需要兼顧扶貧過程中的短期效益和長期效益問題。這是因?yàn)?，從國家宏觀戰(zhàn)略上來說，確保8000多萬貧困人口到2020年全部脫貧是為如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)服務(wù)的。從微觀的致貧因素上來說，貧困不僅局限于經(jīng)濟(jì)層面，還包括疾病、教育和發(fā)展能力等非經(jīng)濟(jì)層面。經(jīng)濟(jì)層面的貧困通過提高貧困群體的收入水平容易在短期內(nèi)取得成效，而非經(jīng)濟(jì)層面的貧困往往需要長期且持續(xù)的幫扶才能取得成效。因此，精準(zhǔn)扶貧的政策設(shè)計(jì)在幫扶、管理和考核等環(huán)節(jié)不僅要考慮經(jīng)濟(jì)層面的短期幫扶措施，更需要統(tǒng)籌考慮健康、教育、技能等層面的長期幫扶措施，最終阻隔和打破貧困的代際傳遞。就調(diào)研縣而言，截至2015年年底，該縣累計(jì)投入扶持資金288萬元，分別在16個貧困村全面開展扶貧到戶增收試點(diǎn)項(xiàng)目，鼓勵貧困農(nóng)戶利用當(dāng)?shù)刭Y源和自身優(yōu)勢發(fā)展短平快項(xiàng)目280個，取得了良好效果。然而，許多基層扶貧干部也普遍擔(dān)心地方扶貧項(xiàng)目選擇的短期化傾向，一旦政府扶貧力度減弱，當(dāng)?shù)厝罕娪捎谧陨戆l(fā)展能力的問題很快又會陷入貧困境地。比如，有許多貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鼓勵在人多地少的貧困山區(qū)發(fā)展袋料香菇、中藥種植等特色產(chǎn)業(yè)。地方政府希望通過這種“短平快”項(xiàng)目的引入，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)乩щy群眾的快速脫貧。但是，這種“短平快”項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)也存在困難。一是因?yàn)樨毨羝毡槿狈ο鄳?yīng)的種植經(jīng)驗(yàn)，短期內(nèi)難以形成成熟的經(jīng)驗(yàn)；二是政府只鼓勵種植，不管市場銷售和后續(xù)深加工。貧困戶原本抗風(fēng)險能力就弱，一旦遭遇病蟲害或者市場波動，其只能是“竹籃打水一場空”。

資源匱乏、條件惡劣、地處偏遠(yuǎn)是許多貧困村的共同特點(diǎn)。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧就是要將有限的扶貧資金投入到最需要的地方，既不能搞撒胡椒面，也不能搞錦上添花，要真正做到雪中送炭。資料顯示，近幾年來，所調(diào)研縣先后對62個貧困村實(shí)施整村推進(jìn)，拓寬硬化干線公路78.6公里，改建公路220公里，建高泉引水、機(jī)井等人畜飲水工程216座（處），易地搬遷扶貧農(nóng)戶1781戶7756人，有效地解決了5.6萬人行路難、2.7萬人飲水難、1.3萬余名學(xué)生上學(xué)難的問題，貧困村的人居環(huán)境得到顯著改善，群眾對扶貧工作的滿意度有了很大提升。與此同時，也有基層扶貧干部反映，當(dāng)?shù)亍板\上添花式的扶貧”并未根絕。2016年5月縣里剛剛出臺的《關(guān)于創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地示范村的通知》決定在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取兩個“產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動明顯”、“位于主干道沿線”的“示范村”重點(diǎn)培育，并給與10-20萬元的財(cái)政專項(xiàng)資金。這種“典型引路”的做法看似有其存在的理由，但從深處看，弊端卻不少。把扶貧資金、項(xiàng)目等過度投向交通條件好、發(fā)展環(huán)境優(yōu)的村莊，無形中就制造了村與村之間發(fā)展的不平衡，扶貧資源要素得不到有效配置和利用，其結(jié)果只會是貧困村繼續(xù)貧困。

精準(zhǔn)扶貧要堅(jiān)持以群眾期盼為依歸，切實(shí)考慮群眾需求，做到以人為本，對癥下藥。要根據(jù)不同貧困群眾的不同情況分別實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶持、易地搬遷、土地流轉(zhuǎn)等精準(zhǔn)措施，不搞盲目隨從，更不能搞“強(qiáng)壓式”扶貧和“照搬式”扶貧，盡可能的按照群眾的意愿和期盼實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，爭取得到群眾的支持和理解，讓扶貧項(xiàng)目落地生根，利民惠民。以調(diào)研縣為例，2016年當(dāng)?shù)匕凑铡胺e極穩(wěn)妥、群眾自愿、注重就業(yè)、保障基本”的原則，出臺專項(xiàng)政策，計(jì)劃將生活在缺乏生存條件的1525戶6100人安置到縣城、產(chǎn)業(yè)聚居區(qū)或集鎮(zhèn)?；鶎臃鲐毟刹吭谛麄鞔隧?xiàng)政策時，普遍感受到了貧困群眾對搬遷后生產(chǎn)生活問題的擔(dān)憂。如果相關(guān)的配套措施不完善，通過易地搬遷實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富只能是一句空話，甚至還會產(chǎn)生新的社會矛盾風(fēng)險點(diǎn)。

四、干部下派帶來的“信任之困”

精準(zhǔn)扶貧工作既要發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)作用，又要充分調(diào)動群眾主動參與的積極性，尊重群眾的主體地位、發(fā)揮群眾主體作用。通過扶貧干部下派，在黨委政府與困難群眾之間搭建溝通的橋梁，不僅有利于提升黨員干部做好精準(zhǔn)扶貧工作的能力，還能從根本上密切黨群干群關(guān)系，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。在精準(zhǔn)扶貧的具體環(huán)節(jié)，如何建立干群之間的雙向互信和良性互動也是基層扶貧干部遇到的常態(tài)化問題。

相信群眾、依靠群眾、為了群眾是基層扶貧干部開展精準(zhǔn)扶貧工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧過程，要充分貫徹群眾路線，做到精準(zhǔn)識別要讓群眾參與，項(xiàng)目選擇要讓群眾認(rèn)定，項(xiàng)目實(shí)施要讓群眾主導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)使用要讓群眾監(jiān)督，脫貧摘帽要讓群眾評議。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，所調(diào)研縣在2014年6月貧困人口建檔立卡時，普遍能夠做到貧苦戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序公開，并嚴(yán)格按照村級組織“四議兩公開”的工作程序確定貧苦戶識別名單。群眾在精準(zhǔn)識別階段能夠充分表達(dá)意見，因“錯評”、“漏評”引起的群眾上訪數(shù)量微乎其微，群眾滿意度較高。但也有基層扶貧干部反映，有些地方在項(xiàng)目安排上仍然存在“越俎代庖”的思維習(xí)慣，習(xí)慣于包辦代辦，不考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際，不征求群眾意見，不考慮群眾需求，片面追求數(shù)字效果和形式花樣。這種做法一方面容易導(dǎo)致扶貧資源浪費(fèi)，另一方面也容易滋生“等、靠、要”思想，不利于群眾內(nèi)生動力的激發(fā)。

農(nóng)村富不富，關(guān)鍵靠干部。貧困村脫貧速度的快慢，與基層扶貧干部關(guān)系密切。其實(shí)，貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)脫貧致富需要資金、技術(shù)，更需要基層扶貧干部的思想引領(lǐng)、行為帶動。因此，基層扶貧干部在扶貧攻堅(jiān)中大有可為。但是，扶貧干部要想真正發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”的作用首先需要做的就是駐村入戶，贏得群眾信任。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)扶貧干部下派入村后在宣傳黨和國家政策、加強(qiáng)基層組織建設(shè)、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)上切實(shí)發(fā)揮了很好的作用，贏得了群眾信賴，群眾滿意度較高。不過，也有干部反映，個別群體對扶貧干部也有著幾種不良情緒：一是不看好。認(rèn)為扶貧干部是“流水的兵”，下來派駐，就是鍍鍍金，走過場；二是過于依賴。一旦扶貧干部引來的項(xiàng)目資金不能滿足他們的全部需要或者無法在短期內(nèi)給貧困村帶來具體的變化，他們就會給出一個大大的“差評”；三是以偏概全地給扶貧干部定性。一些地方出現(xiàn)的扶貧領(lǐng)域腐敗個案，確實(shí)對扶貧干部群體造成了負(fù)面評價，需要引起重視。

參考文獻(xiàn)：

[1]葛志軍、邢成舉.精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調(diào)查.貴州社會科學(xué).2015（5）.

[2]馬尚云.精準(zhǔn)扶貧的困難與對策.學(xué)習(xí)月刊.2014，10（上）.

[3]張一鳴.精準(zhǔn)扶貧為新時期中國扶貧格局帶來新變化——訪北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院教授張琦.中國經(jīng)濟(jì)時報(bào).2014年10月9日，第1版.

[4]顧仲陽.精準(zhǔn)扶貧，不撒胡椒面.人民日報(bào).2014年3月12日，第2版.