論生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的法理基礎(chǔ)

劉國利+劉秋玲

摘 要 近些年我國環(huán)境保護(hù)法學(xué)理論研究領(lǐng)域廣泛，成果豐富，但總體上傾向于問題研究和具體制度研究，使之往往成為解決具體問題的主張和對策。其缺點(diǎn)是這些論說和對策雖各有良善之見，卻“莫衷一是”，甚至彼此沖突。進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度缺乏連貫性、統(tǒng)一性和體系性。本文認(rèn)為法理基礎(chǔ)是開展具體問題研究的邏輯起點(diǎn)，對環(huán)境保護(hù)法的價值取向、制度構(gòu)建和權(quán)力的規(guī)制都具有重要的作用。我國環(huán)境保護(hù)的法理基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)從道德基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)等方面進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)境 法律 法理基礎(chǔ)

基金項(xiàng)目：本文是內(nèi)蒙古社會科學(xué)規(guī)劃課題：內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)機(jī)制與法律實(shí)踐研究（2012C007）階段性研究成果。

作者簡介：劉國利，內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院講師，研究方向：憲法與行政法學(xué)、環(huán)境保護(hù)法學(xué)；劉秋玲，福建省長泰縣人民檢察院檢察官，生態(tài)科副科長。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.012

人的生存和發(fā)展離不開一定的自然資源和環(huán)境。近代工業(yè)革命促使社會生產(chǎn)力得到迅速提高，世界各國人口迅速增長，尤其是發(fā)展中國家在戰(zhàn)后人口增長速度空前提高。人口的增長必然增加對自然資源的消耗，人類在獲取更多的自然資源的同時，也加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。雖然我國在改革開放以前就開始關(guān)注環(huán)境保護(hù)問題，但目前環(huán)境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，部分地區(qū)生態(tài)損害嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。環(huán)境矛盾凸顯，壓力繼續(xù)加大，人民群眾環(huán)境訴求不斷提高，環(huán)境問題已成為威脅人體健康、公共安全和社會穩(wěn)定的重要因素之一。

一、問題提出

法律在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上的作用無可替代，但目前我國自然資源和環(huán)境保護(hù)立法基礎(chǔ)薄弱，在立法體系、制度設(shè)計、配套措施、執(zhí)法落實(shí)等諸多方面都存在一些問題，使法律的功能難以全面發(fā)揮。導(dǎo)致這些問題存在的原因是多方面的，法學(xué)理論研究不夠深入是其中之一。

眾所周知，我國的法學(xué)研究是在改革開放以后才逐漸恢復(fù)和發(fā)展，至今不過30多年的時間，而且法學(xué)研究初期主要集中于基本法領(lǐng)域，對自然資源和環(huán)境保護(hù)法研究關(guān)注度不夠，研究力量薄弱、研究成果較少，相應(yīng)立法數(shù)量不多而且制度設(shè)計粗糙。自然資源和環(huán)境保護(hù)法學(xué)及其研究對象都處于邊緣地位。例如1997年國家教育主管部門和高校法學(xué)學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會論證確定的法學(xué)專業(yè)本科教學(xué)14門核心課程和其他必修課程中并無自然資源和環(huán)境保護(hù)法學(xué)，甚至在選修課程里也不見蹤跡。鑒于自然資源和環(huán)境保護(hù)單行法是國家為了經(jīng)營管理作為財富的自然資源而制定，性質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)法范疇，所以僅僅在經(jīng)濟(jì)法學(xué)中作為一章予以介紹。法學(xué)教育的實(shí)踐間接說明了當(dāng)時自然資源和環(huán)境保護(hù)法學(xué)的狀況。直到進(jìn)入21世紀(jì)，隨著法學(xué)教育的迅速發(fā)展，法學(xué)教學(xué)和研究人員的大量增加，為環(huán)保法學(xué)研究提供了研究基礎(chǔ)。法學(xué)核心學(xué)科研究的發(fā)展成熟也分流了一定數(shù)量的研究人員從事非核心領(lǐng)域研究，也在一定程度上增強(qiáng)了環(huán)保法學(xué)研究力量。加上實(shí)踐中環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，接連發(fā)生重大環(huán)境污染問題，環(huán)境矛盾凸顯，國家從上到下越來越重視環(huán)境保護(hù)問題，為環(huán)境法學(xué)提供了事實(shí)基礎(chǔ)。環(huán)境法學(xué)研究從此進(jìn)入了高速發(fā)展時期。

盡管當(dāng)前環(huán)保法學(xué)理論研究取得了較多成果，但環(huán)境保護(hù)法學(xué)基礎(chǔ)理論研究仍然薄弱，學(xué)者們習(xí)慣上側(cè)重于問題研究和具體制度研究，也就是研究者常常將自己的論域限定在環(huán)境保護(hù)的某個具體問題或制度中，而問題的來源往往是環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中發(fā)生的具體問題，如環(huán)境保護(hù)制度方法、法律依據(jù)缺乏、操作性不強(qiáng)、執(zhí)法不力等問題。由于問題的研究進(jìn)路是從個別問題出發(fā)并以解決個別問題為目標(biāo)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究往往成為解決具體問題的主張和對策。而具體問題是千差萬別的，解決問題的思路和方法相應(yīng)有所不同，加之研究視角和分析問題的視野等因素，導(dǎo)致不同的理論論說呈現(xiàn)一片繁榮景象。這些論說主張和對策雖各有良善之見，誠可謂“眾說紛紜”，但“莫衷一是”，甚至彼此沖突。

例如，生態(tài)環(huán)境保護(hù)往往要借助于地方政府具體實(shí)施行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)，那么地方政府通過何種制度、以何種方式、在多大權(quán)力范圍上實(shí)施保護(hù)？同樣從行政法學(xué)視角研究，依據(jù)不同的原理，就可能得出不同的研究結(jié)論。堅(jiān)持“控權(quán)論”的學(xué)者要從限制政府權(quán)力角度研究政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用，而接受“管理論”的學(xué)者從管理過程的角度論證政府應(yīng)如何進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)。那么兩種理論指導(dǎo)下的解決問題的思路和方法就會有一定的差異，就會導(dǎo)致依賴法學(xué)理論而進(jìn)行制度設(shè)計的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律缺乏連貫性、統(tǒng)一性和體系性。因此，鑒于這類問題的廣泛存在，對生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的研究必須從最為基礎(chǔ)的問題開始，即使對一個微觀問題的研究也要從其內(nèi)在的邏輯前提出發(fā)，對生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的法理基礎(chǔ)研究正是環(huán)境保護(hù)法學(xué)在新的時期下提出的基礎(chǔ)性命題。

二、研究生態(tài)保護(hù)法理基礎(chǔ)的價值

（一）明確和體現(xiàn)環(huán)保法的價值取向

法律作為一種由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的規(guī)則，總是反應(yīng)立法者的意志，而立法者的意志最核心的方面就是法律的價值取向問題，它決定著法律的創(chuàng)制和實(shí)施，從而成為影響法治大環(huán)境的深層原因。這也是為什么在不同時期針對同一問題會產(chǎn)生不同的法律制度的原因。從自然資源與環(huán)境保護(hù)立法的發(fā)展過程看，上個世紀(jì)八十年代我國開始制定森林法、草原法、水法、土地管理法、漁業(yè)法等立法，主要是從經(jīng)濟(jì)法角度考慮作為財富的自然資源如何更好地利用，是解決利用自然資源的基本法律秩序和效率問題。因此，當(dāng)時的自然資源與環(huán)境保護(hù)立法的價值取向可以說是秩序與效率。隨著法治建設(shè)的逐漸成熟和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是環(huán)境公害問題越來越被人們所關(guān)注，進(jìn)入21世紀(jì)制定和修改的自然資源與環(huán)境保護(hù)立法制度設(shè)計上更加具體而且多樣化，這些立法動向明顯地反映出立法價值取向的變化，即立法上開始注重對公民生存健康的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展等方面。可以說是秩序、效率、公平、人權(quán)等多種價值的統(tǒng)一。

法理基礎(chǔ)是在有關(guān)法的理論和精神下形成的指向一定問題的理論依據(jù)，是形成法律或某種制度或法律關(guān)系主體在行使某項(xiàng)權(quán)利（權(quán)力）時所依據(jù)的法律理論。法理基礎(chǔ)既可以在法律創(chuàng)制時成為立法的理論基礎(chǔ)，也可以在法律實(shí)施過程中用于解釋法律的含義。并且在一定條件下，還可以彌補(bǔ)法律規(guī)范的漏洞，因?yàn)榉蔁o論如何也不可能把錯綜復(fù)雜、千變?nèi)f化的社會現(xiàn)象都毫無遺漏地加以規(guī)定。此時法理則可以補(bǔ)充法律的不足，作為某一案件判決的參照。

因此，法理基礎(chǔ)對法律制度的形成和實(shí)施全過程都具有重要作用。

法的價值取向與法理基礎(chǔ)聯(lián)系緊密。法的價值取向決定法的內(nèi)容和發(fā)展方向，但也要靠法律制度加以體現(xiàn)。法律制度要建立在一定的法理基礎(chǔ)上，因此，法理基礎(chǔ)必然是在法的價值的指引之下形成和發(fā)展，反應(yīng)法的價值。

可以說，法律基礎(chǔ)在法的價值與具體法律制度之間起到承上啟下作用。

（二）對國家生態(tài)保護(hù)權(quán)力行使進(jìn)行法律規(guī)制

在履行生態(tài)保護(hù)的責(zé)任上，國家是第一責(zé)任主體，承擔(dān)著道德責(zé)任、制度設(shè)計責(zé)任、財政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、實(shí)施責(zé)任等。國家在履行其責(zé)任的同時，也意味著在行使國家權(quán)力。從法治政府和有限政府原則出發(fā)，國家行使保護(hù)生態(tài)環(huán)境的權(quán)力也要實(shí)行法律化，即通過立法確認(rèn)生態(tài)保護(hù)權(quán)，權(quán)力行使的范圍、方式、程序等方面都要法律化。法治的精神一方面在于使政府得到授權(quán)，使權(quán)力行使具有合法性；另一方面通過程序和范圍等方面的規(guī)定，也實(shí)現(xiàn)了對權(quán)力的約束和規(guī)制，避免權(quán)力的濫用導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。例如對林木砍伐、礦山開采的許可，嚴(yán)格規(guī)定許可條件，便是對生態(tài)保護(hù)中的權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的表現(xiàn)。為何要規(guī)制國家權(quán)力就是法理基礎(chǔ)所要解決的問題。

（三）有利于生態(tài)保護(hù)理論模式的建構(gòu)

生態(tài)保護(hù)理論模式是生態(tài)保護(hù)基本理論及其解釋方法的總稱。一方面包括人們在闡釋生態(tài)保護(hù)時所必須的基本理論，如生態(tài)保護(hù)的概念、法律屬性、保護(hù)方式等。另一方面還包括生態(tài)保護(hù)相關(guān)制度的解釋方法，也就是要運(yùn)用法理學(xué)或其他方法論解釋生態(tài)保護(hù)現(xiàn)象。

一般來說，生態(tài)保護(hù)理論模式中的兩個方面是有機(jī)聯(lián)系在一起的，一定的基本理論通常有一定的解釋方法作為支撐，一定的解釋方法造就一定的基本理論。例如經(jīng)濟(jì)法經(jīng)營管理視角下的作為財富的自然資源與環(huán)保法視角下作為環(huán)境要素的自然資源如何保護(hù)會有不同的邏輯。生態(tài)保護(hù)的理論模型是從生態(tài)保護(hù)法理基礎(chǔ)推演出來的，為此，在生態(tài)保護(hù)理論研究中應(yīng)將生態(tài)保護(hù)法理基礎(chǔ)與生態(tài)保護(hù)理論模型的選擇予以很好結(jié)合，當(dāng)我們選擇生態(tài)保護(hù)理論模型時，應(yīng)首先從根基上厘清生態(tài)保護(hù)的法理基礎(chǔ)，進(jìn)而使生態(tài)保護(hù)獲得真正意義上的社會根基。

（四）有利于生態(tài)保護(hù)具體制度的構(gòu)建和完善

法律制度的形成總是社會現(xiàn)實(shí)和人的主觀能動性的結(jié)合，每一種制度的設(shè)立都有其理論上的基礎(chǔ)，在生態(tài)保護(hù)法律制度的形成和發(fā)展過程中，法理基礎(chǔ)的形成和成熟是其前提。當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法確立的基本制度，如環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境監(jiān)測制度、許可證制度等，都有其法理上的依據(jù)。這些制度的建立和不斷完善是法理依據(jù)不斷成熟發(fā)展的結(jié)果。

三、生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的法理基礎(chǔ)

（一）環(huán)境正義是道德基礎(chǔ)

上個世紀(jì)六七十年代，在全球性經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，也伴隨著大量的全球性問題，尤其是能源危機(jī)的影響，在世界范圍內(nèi)開始了聲勢浩大的各種環(huán)保運(yùn)動。1972年6月，聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開的第一次“人類與環(huán)境會議”，揭開了全人類共同保護(hù)環(huán)境的序幕，這也意味著環(huán)保運(yùn)動由群眾性活動上升成為政府行為。相應(yīng)的提高了人們對公平的認(rèn)識，在環(huán)境保護(hù)問題上提出了代際公平與代內(nèi)公平觀念，進(jìn)而形成可持續(xù)發(fā)展思想。最終成為環(huán)境正義的三個核心原則。為紀(jì)念1972年第一次人類環(huán)境會議及加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，聯(lián)合國于1992年召開的環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀(jì)議程》，更是高度凝結(jié)了當(dāng)代人對可持續(xù)發(fā)展理論的認(rèn)識。使得環(huán)境正義、環(huán)境公平、可持續(xù)發(fā)展理論逐漸成為各國環(huán)保法制度建設(shè)的指導(dǎo)思想或原則，對環(huán)保法的發(fā)展起到了重要作用。

盡管各國對環(huán)境正義的認(rèn)識不同，但受西方當(dāng)代自然法思想影響，對其認(rèn)識的出發(fā)點(diǎn)是一致的，都是從羅爾斯式的社會結(jié)構(gòu)和社會制度的正義性來認(rèn)識環(huán)境問題。認(rèn)為環(huán)境正義從總體上是指在環(huán)境資源的使用和保護(hù)上所有主體一律平等，享有同等的權(quán)利，負(fù)有同等的義務(wù)。 也就是說，對于同時代的人不論種族、民族、階級、地域、財產(chǎn)多少等情況，都應(yīng)當(dāng)平等地使用和保護(hù)資源和環(huán)境。對于不同時代的人，當(dāng)代人要與未來的人平等地使用和保護(hù)資源和環(huán)境。并且更重要的是要求人類只能在生態(tài)系統(tǒng)可承受的范圍內(nèi)來滿足其所有的需求，包括現(xiàn)存的和將來的，從這個意義來說，可持續(xù)發(fā)展原則包含且高于其他兩個原則，并對當(dāng)今世界各國環(huán)境保護(hù)立法起到最基礎(chǔ)性的理論支撐作用。

（二）環(huán)境權(quán)是法律基礎(chǔ)

環(huán)境權(quán)的具體主張?jiān)?0世紀(jì)60年代被提出后，就迅速被廣泛接受。1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境會議宣言》明確提出：“人人有在尊嚴(yán)和幸福的優(yōu)良環(huán)境里享受自由、平等和適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利?！笔弓h(huán)境權(quán)成為國際社會公認(rèn)的人權(quán)，也有學(xué)者將其視為最典型的“第三代人權(quán)”，甚至有的國家已將其作為公民享有的一種基本權(quán)利寫入了憲法。

通常認(rèn)為，環(huán)境權(quán)的內(nèi)容主要包括環(huán)境資源的利用權(quán)、環(huán)境狀況的知情權(quán)、環(huán)境決策的參與權(quán)和環(huán)境侵害的請求權(quán)等方面。相對于公民的基本權(quán)利，國家的責(zé)任就是資源與環(huán)境的保護(hù)權(quán)或管理權(quán)，也就是國家作為自然資源的所有者和環(huán)境的保護(hù)者，為了社會的公共利益和公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而利用各種行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段對自然資源與環(huán)境進(jìn)行管理和保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)對自然環(huán)境的改善。

（三）外部性理論是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

外部性理論本身是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，最早由馬歇爾和庇古在20世紀(jì)初提出，主要是指經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動對他人和社會造成的非市場化的影響，其成本與后果不完全由該行為人承擔(dān)。分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費(fèi)代價，負(fù)外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受損，而造成負(fù)外部性的人卻沒有為此承擔(dān)成本。 表現(xiàn)在環(huán)保法領(lǐng)域，正外部性主要表現(xiàn)為人在資源環(huán)境的具體利用活動給他人和社會產(chǎn)生有益的影響，如草原建設(shè)和合理利用使環(huán)境得以改善，處在該生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的所有人都從中獲益。而負(fù)外部性表現(xiàn)正相反。因此，生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)制度的設(shè)計必須考慮外部性問題，怎樣激勵人們促進(jìn)正外部性的效果。

（四）民族平等發(fā)展是政治基礎(chǔ)

我國是多民族國家，民族平等、共同發(fā)展對我國的民族團(tuán)結(jié)、政治穩(wěn)定具有重要意義。少數(shù)民族大多地處西部，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后，同時少數(shù)民族地區(qū)擁有大量的自然資源，在發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在較大的矛盾。一方面，在資金、技術(shù)、人才等方面都短缺的情況下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)實(shí)可行的方法只能是開發(fā)利用自然資源；另一方面，在現(xiàn)有的資金技術(shù)水平下開發(fā)利用自然資源又會極大地破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。尤其是西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境本身就極為脆弱。而且在開發(fā)利用自然資源的過程中，所獲得的收益不平衡，當(dāng)?shù)卣途用袷找孑^少，投資者收益較多，更是會加深開發(fā)者與當(dāng)?shù)鼐用竦拿?。進(jìn)而引發(fā)民族矛盾和社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。可以說，代內(nèi)公平對我國來說主要表現(xiàn)為民族平等。怎樣在環(huán)保法的制度設(shè)計和實(shí)施上平衡不同主體的利益，體現(xiàn)民族經(jīng)濟(jì)上的平等，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，社會穩(wěn)定，將成為環(huán)保法的政治基礎(chǔ)。

（五）和諧社會是社會基礎(chǔ)

和諧社會是人們對美好社會的理想描繪，黨的十六大報告第一次將“社會更加和諧”作為重要目標(biāo)提出。并在十六屆四中全會上進(jìn)一步提出構(gòu)建社會主義和諧社會的任務(wù)。指出和諧社會的基本特征是民主法治，公平正義，誠信友愛，充滿活力，安定有序，人與自然和諧相處。其中“人與自然和諧相處”的要求與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)息息相關(guān)。中央提出的構(gòu)建社會主義和諧社會的措施之一是建設(shè)節(jié)約型社會，要逐步扭轉(zhuǎn)中國人均資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化的狀況，生產(chǎn)和生活都要節(jié)約使用資源，提高資源的使用效率，大力減少空氣、水源、土壤等方面的環(huán)境污染，爭取達(dá)到資源、能源消耗速率和生態(tài)環(huán)境退化速率的“零增長”。這與環(huán)境保護(hù)的要求完全一致，因此，和諧社會建設(shè)當(dāng)然可以成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會基礎(chǔ)。

（六）生態(tài)文明是文化基礎(chǔ)

黨的十七大報告提出：生態(tài)文明是人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和，是人類文明發(fā)展的一個新的階段。可以說生態(tài)文明是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的社會形態(tài)和文化倫理形態(tài)。它以尊重和維護(hù)自然為前提，以引導(dǎo)人們走上持續(xù)、和諧的發(fā)展道路為著眼點(diǎn)。是人類對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明進(jìn)行深刻反思的成果，是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進(jìn)步。

傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)，一直以如何利用自然資源給人類帶來利益為目的。其基本理念源于人類中心主義的價值觀，這種理念指導(dǎo)下的環(huán)境立法對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是不可能具有可持續(xù)性的。樹立生態(tài)文明觀視域下的生態(tài)中心主義價值觀才是環(huán)境法的發(fā)展趨向。

注釋：

國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃.

關(guān)保英.社會變遷中行政授權(quán)的法理基礎(chǔ).中國社會科學(xué).2013（10）.

潘昊.生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的法理基礎(chǔ)分析.湖南科技學(xué)院學(xué)報.2012（1）.