認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)加快推進(jìn)落實(shí)促進(jìn)健康發(fā)展
——《民辦教育促進(jìn)法修正案》學(xué)習(xí)研討會(huì)綜述

徐緒卿

(浙江樹(shù)人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

民 辦 高 等 教 育

※《民辦教育促進(jìn)法修正案》專題

認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)加快推進(jìn)落實(shí)促進(jìn)健康發(fā)展
——《民辦教育促進(jìn)法修正案》學(xué)習(xí)研討會(huì)綜述

徐緒卿

(浙江樹(shù)人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

編者按:2017年2月25日，浙江樹(shù)人大學(xué)民辦高等教育研究院國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“民辦院校辦學(xué)體制及發(fā)展政策研究”課題組在杭州舉行“《民辦教育促進(jìn)法修正案》學(xué)習(xí)研討會(huì)”，課題組組長(zhǎng)、浙江樹(shù)人大學(xué)校長(zhǎng)徐緒卿教授主持會(huì)議。來(lái)自浙江、上海、江蘇、山東、江西和遼寧等省市的民辦教育研究學(xué)者和《教育發(fā)展研究》《復(fù)旦教育論壇》《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》及《浙江教育報(bào)》等報(bào)刊的相關(guān)人士30余人參加研討。與會(huì)代表認(rèn)真學(xué)習(xí)《民辦教育促進(jìn)法修正案》，結(jié)合前段時(shí)間的調(diào)研和各自研究的成果，闡述對(duì)學(xué)習(xí)貫徹《民辦教育促進(jìn)法修正案》的體會(huì)，并就修正案下一步的落實(shí)落地發(fā)表各自的見(jiàn)解和建議。本刊特刊發(fā)此次研討會(huì)的主要內(nèi)容，以饗讀者。

民辦教育；《民辦教育促進(jìn)法修正案》；地方民辦教育制度；實(shí)施細(xì)則；分類管理；黨建工作

2016年11月7日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《民辦教育促進(jìn)法修正案》(下稱“《修正案》”)。之后，圍繞《修正案》的實(shí)施，有關(guān)部門密集下發(fā)了一系列文件：12月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》(中辦發(fā)〔2016〕78號(hào))，對(duì)民辦學(xué)校黨的建設(shè)作出新的部署；同日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)，下稱“《若干意見(jiàn)》”)，對(duì)民辦教育改革發(fā)展作出全面部署；12月30日，教育部、人力資源和社會(huì)保障部、民政部、中央編辦和國(guó)家工商總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則〉的通知》(教發(fā)〔2016〕19號(hào))，教育部、人力資源社會(huì)保障部和工商總局下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則〉的通知》(教發(fā)〔2016〕20號(hào))。這些法律法規(guī)以及相關(guān)政策，是新形勢(shì)下我國(guó)民辦學(xué)校辦學(xué)的基本依據(jù)，構(gòu)成了保障和規(guī)范民辦教育發(fā)展的主要制度體系，是今后一個(gè)時(shí)期民辦學(xué)校和相關(guān)部門學(xué)習(xí)貫徹的重要內(nèi)容。

一、《民辦教育促進(jìn)法》修訂的重大意義

2017年2月25日，“《民辦教育促進(jìn)法修正案》學(xué)習(xí)研討會(huì)”在杭州召開(kāi)。與會(huì)代表認(rèn)真學(xué)習(xí)了《修正案》、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門的文件，并交流心得，認(rèn)為《修正案》是在我國(guó)民辦教育新一輪發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻頒布的，對(duì)加強(qiáng)民辦教育國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)、從法律層面破解民辦教育發(fā)展中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題、繼續(xù)營(yíng)造民辦教育發(fā)展的軟環(huán)境、深化民辦教育治理、提高民辦學(xué)校品質(zhì)和指導(dǎo)民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展等，均具有重大意義。浙江樹(shù)人大學(xué)校長(zhǎng)徐緒卿教授認(rèn)為，法律是國(guó)家意志的表現(xiàn)，要不要舉辦民辦教育，舉辦什么樣的民辦教育，通過(guò)什么樣的路徑發(fā)展民辦教育，這些重大問(wèn)題需要根據(jù)基本國(guó)情和國(guó)家發(fā)展目標(biāo)由國(guó)家法律來(lái)確定。與會(huì)代表認(rèn)為，本次修法意義重大：一是進(jìn)一步加強(qiáng)了民辦學(xué)校黨的建設(shè)?！缎拚浮窂姆筛叨却_立民辦學(xué)校黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性，強(qiáng)調(diào)民辦學(xué)校黨的建設(shè)的重要性，要求積極發(fā)揮黨組織的政治核心作用，確保民辦學(xué)校始終堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向。二是確立分類管理的法律依據(jù)?！缎拚浮吠黄圃蟹煽蚣?，允許社會(huì)力量舉辦學(xué)前教育、高中階段教育、高等教育以及非學(xué)歷教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校，實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理的差異性政策。三是進(jìn)一步保障舉辦者權(quán)益。《修正案》規(guī)定舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校，根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)及管理?，F(xiàn)有民辦學(xué)校繼續(xù)實(shí)施非營(yíng)利性辦學(xué)的，在辦學(xué)終止時(shí)給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。四是進(jìn)一步完善師生權(quán)益保障機(jī)制?！缎拚浮诽岢?，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權(quán)益，并為教職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照國(guó)家規(guī)定為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金等措施保障民辦學(xué)校學(xué)生的權(quán)益。五是進(jìn)一步完善國(guó)家扶持政策?！缎拚浮窂?qiáng)調(diào)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，規(guī)定非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校在財(cái)政、稅收優(yōu)惠、用地和收費(fèi)等方面的差別化扶持政策，明確了國(guó)家鼓勵(lì)方向。六是進(jìn)一步健全民辦學(xué)校治理機(jī)制?！缎拚浮芬?guī)定民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。教育行政部門及有關(guān)部門建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度。

二、加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)是主題之一

與會(huì)代表認(rèn)為，加強(qiáng)民辦高校黨的領(lǐng)導(dǎo)是本次民辦教育政策的主題之一，也是最重要的要求。我國(guó)民辦學(xué)校是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)組織，應(yīng)該接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義的辦學(xué)方向，培養(yǎng)可靠的社會(huì)主義事業(yè)接班人和現(xiàn)代化建設(shè)的合格建設(shè)者，牢牢掌握意識(shí)形態(tài)的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)?！陡叩冉逃ā诽岢觯骸皣?guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作。”“社會(huì)力量舉辦的高等學(xué)校的內(nèi)部管理體制按照國(guó)家有關(guān)社會(huì)力量辦學(xué)的規(guī)定確定?！笔軞v史的限制，《民辦教育促進(jìn)法》整個(gè)文本中沒(méi)有黨的建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，由此在實(shí)踐中造成了某些誤解。

徐緒卿認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)存在一些問(wèn)題，表現(xiàn)在：黨組織不健全，隸屬關(guān)系不落實(shí)，黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨組織法定地位不落實(shí)、職權(quán)不明確、作用難發(fā)揮；黨的建設(shè)工作淡化，在節(jié)省人力、節(jié)約經(jīng)費(fèi)的幌子下，黨的機(jī)構(gòu)被“精簡(jiǎn)”，人員很少甚至沒(méi)有安排，黨組織生活不健全，黨組織經(jīng)費(fèi)沒(méi)預(yù)算，存在有組織沒(méi)機(jī)構(gòu)、有組織沒(méi)經(jīng)費(fèi)和有組織沒(méi)活動(dòng)的情況；黨組織的主體責(zé)任虛化，從嚴(yán)治黨力度小、不見(jiàn)效，學(xué)校內(nèi)部治理混亂，事故苗頭頻出，影響教育教學(xué)質(zhì)量，甚至給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)影響；黨的作用邊緣化，有的民辦學(xué)校黨組織渙散，作用發(fā)揮不明顯，成為擺設(shè)。盡管總體上民辦學(xué)校黨的建設(shè)有所加強(qiáng)，但是由于先天不足，缺乏法律依據(jù)，并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視?！缎拚浮沸薷牡牡谝粋€(gè)方面，就是明確“民辦學(xué)校中的中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定開(kāi)展黨的活動(dòng)，加強(qiáng)黨的建設(shè)?！眹?guó)務(wù)院印發(fā)的《若干意見(jiàn)》也提出了“切實(shí)加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)”的要求，“全面加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)，增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)。完善民辦學(xué)校黨組織設(shè)置，理順民辦學(xué)校黨組織隸屬關(guān)系，健全各級(jí)黨組織工作保障機(jī)制，選好配強(qiáng)民辦學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人。民辦學(xué)校黨組織要發(fā)揮政治核心作用，強(qiáng)化思想引領(lǐng)，牢牢把握社會(huì)主義辦學(xué)方向，牢牢把握黨對(duì)民辦學(xué)校意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，切實(shí)維護(hù)民辦學(xué)校和諧穩(wěn)定?！蔽募选凹訌?qiáng)和改進(jìn)民辦學(xué)校思想政治教育工作”納入民辦學(xué)校黨的建設(shè)，也凸顯了民辦學(xué)校思想政治工作的重要性和緊迫性。不僅如此，作為一個(gè)專項(xiàng)文件，中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》不僅強(qiáng)調(diào)了民辦學(xué)校黨建工作的重要性，而且對(duì)民辦高校黨的建設(shè)的地位、職能、內(nèi)容以及工作機(jī)制等作出了全面規(guī)劃和布置。幾個(gè)文件密集下發(fā)，從而在法律高度確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法地位，為民辦學(xué)校加強(qiáng)黨的建設(shè)提供了法律依據(jù)。與會(huì)代表認(rèn)為，當(dāng)前這一系列文件尚未引起應(yīng)有的重視，許多單位和部門把過(guò)多的精力集中于“分類管理”上，許多會(huì)議討論的主題僅談“分類管理”，而對(duì)民辦學(xué)校黨建問(wèn)題關(guān)注不多，值得有關(guān)部門加以重視。

三、實(shí)施分類管理是重大突破

溫州市教育局副局長(zhǎng)戚德忠認(rèn)為：“分類管理”問(wèn)題是伴隨民辦教育發(fā)展產(chǎn)生的重大問(wèn)題，也是本次修法的重點(diǎn)工作之一。由于此條款承認(rèn)了營(yíng)利性民辦學(xué)校存在和發(fā)展的法律地位，與以往教育法律對(duì)于“辦學(xué)營(yíng)利”的排斥條款相抵觸，因而一直廣受社會(huì)的關(guān)注和爭(zhēng)議?，F(xiàn)在，多個(gè)相關(guān)法律條款作出修訂，從國(guó)家層面允許營(yíng)利性民辦學(xué)校的存在，并實(shí)施分類管理，實(shí)行差異性優(yōu)惠和扶持政策。與會(huì)代表認(rèn)為，實(shí)施分類管理有諸多好處：一是有利于破解長(zhǎng)期以來(lái)民辦教育發(fā)展的瓶頸，使民辦學(xué)校發(fā)展中存在的許多問(wèn)題和矛盾在法律層面得以澄清與解決。二是有利于貫徹國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)的導(dǎo)向，分類落實(shí)財(cái)政、稅收和土地等方面的扶持政策。三是有利于拓展民辦教育發(fā)展的空間。非營(yíng)利性民辦學(xué)?？梢垣@得政府更多的扶持，提高辦學(xué)質(zhì)量；營(yíng)利性民辦學(xué)?？梢岳檬袌?chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新教育產(chǎn)品，增加教育供給，滿足社會(huì)接受多樣化教育的需求。徐緒卿認(rèn)為，《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，充分考慮到我國(guó)的國(guó)情，顧及民辦教育發(fā)展的現(xiàn)狀，也充分考慮到民辦學(xué)校舉辦者的利益。無(wú)論實(shí)行哪種形式的民辦教育(營(yíng)利、非營(yíng)利)，都要有利于國(guó)家教育事業(yè)的健康發(fā)展，有利于教育資源和教育品種的增加，滿足社會(huì)接受個(gè)性化、多樣化教育的需求。有代表對(duì)當(dāng)下一些民辦學(xué)校舉辦者在實(shí)施《修正案》之前的關(guān)聯(lián)交易行為表示擔(dān)憂，對(duì)此，上海市教育科學(xué)研究院方建鋒博士認(rèn)為，這些行為總體來(lái)說(shuō)沒(méi)有違背已有法律，因此不必要過(guò)分關(guān)注。徐緒卿認(rèn)為，鑒于目前《修正案》的具體實(shí)施意見(jiàn)尚未出臺(tái)，總體來(lái)說(shuō)宣傳和理解都還不到位，現(xiàn)有規(guī)定與一些舉辦者的期待又有巨大差距，部分舉辦者采取一些“過(guò)當(dāng)”措施保全資產(chǎn)的想法和措施是可以理解的，關(guān)鍵是要盡快出臺(tái)實(shí)施《修正案》的具體意見(jiàn)，做好教育引導(dǎo)工作，穩(wěn)定舉辦者的思想。

四、營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校有明顯差異

就理論而言，既然營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校都是國(guó)家允許舉辦的，那么這兩類學(xué)校都是合法的，不存在法律上的障礙和道德上的缺失，都應(yīng)該得到鼓勵(lì)和支持。實(shí)施分類管理，有利于民辦學(xué)校根據(jù)學(xué)校性質(zhì)(營(yíng)利或非營(yíng)利)獲得相應(yīng)的政策優(yōu)惠和扶持。營(yíng)利性學(xué)校有望通過(guò)股權(quán)激勵(lì)等方式改變教師報(bào)酬結(jié)構(gòu)、吸引更多優(yōu)秀教師加入，而非營(yíng)利性學(xué)校也有望獲準(zhǔn)登記為民辦事業(yè)單位，從而獲得土地、稅收和貸款等方面的優(yōu)惠。

根據(jù)與會(huì)代表的發(fā)言，目前營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展政策具有七方面的差異。

第一，結(jié)余分配。《修正案》規(guī)定：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。”舉辦者是否可以分配辦學(xué)結(jié)余資金，構(gòu)成營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的核心區(qū)別。區(qū)分兩者的關(guān)鍵是看舉辦者是否分紅，分紅就是營(yíng)利，不分紅把經(jīng)費(fèi)用于教育發(fā)展就是非營(yíng)利*《民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)十多萬(wàn)也是非營(yíng)利？教育部釋疑》，2016-11-02，http://news.qq.com/a/20161102/032900.htm?t=1478085623057。。

第二，資產(chǎn)歸屬。非營(yíng)利性民辦學(xué)校在學(xué)校存續(xù)期間資產(chǎn)歸學(xué)校法人所有，辦學(xué)結(jié)余全部用于學(xué)校發(fā)展。而“營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！?/p>

第三，終止清算?！缎拚浮芬?guī)定，現(xiàn)有民辦學(xué)?！斑x擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的……終止時(shí)，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依照本法規(guī)定進(jìn)行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請(qǐng)，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)。營(yíng)利性民辦學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)，清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，依照公司法的有關(guān)規(guī)定處理。”可見(jiàn)，本次修法充分考慮到了舉辦者的利益。當(dāng)然這里的理解仍有些歧義，即補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)可否兼得還不清晰。

第四，校園用地。非營(yíng)利性民辦學(xué)校按照公辦學(xué)校的要求獲得土地，營(yíng)利性民辦學(xué)校是“可以供給土地”，在政策上具有明顯的差異。根據(jù)現(xiàn)有的政策，政府供地是可能的，關(guān)鍵是供地的方式和土地的價(jià)格。

第五，稅收優(yōu)惠。非營(yíng)利性民辦學(xué)校按照公辦學(xué)校的稅收政策，營(yíng)利性民辦學(xué)校按照公司法的規(guī)定繳納稅收。目前各地對(duì)于舉辦學(xué)歷教育的民辦學(xué)校都是免稅的，如湖南某民辦學(xué)校盡管在章程中明確標(biāo)明是營(yíng)利性辦學(xué)，但因其舉辦的是高等學(xué)歷教育，因此也不曾被要求納稅。估計(jì)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，各地為了穩(wěn)定民辦學(xué)校辦學(xué)和營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，會(huì)創(chuàng)設(shè)政策洼地，還會(huì)對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校尤其是營(yíng)利性學(xué)歷教育學(xué)校給予稅收優(yōu)惠政策。

第六，財(cái)政補(bǔ)貼。政府將對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)貼，這是政府的承諾，也是分類管理的必要性所在。但是補(bǔ)貼多少，如何補(bǔ)貼，法律沒(méi)有提及，需要地方政策落實(shí)。另外，是否對(duì)營(yíng)利性學(xué)校予以補(bǔ)貼，法律也不明確?，F(xiàn)有部分省市對(duì)營(yíng)利性學(xué)校還是有補(bǔ)貼政策的，一般是在補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)上減半，如上海、重慶等地。

第七，登記方式。教育部等五部門《關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則〉的通知》”中專門列有“分類登記”一章，其中第七條規(guī)定：“正式批準(zhǔn)設(shè)立的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等民辦非企業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等事業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位”；第九條規(guī)定：“正式批準(zhǔn)設(shè)立的營(yíng)利性民辦學(xué)校，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的管轄權(quán)限到工商行政管理部門辦理登記?！?/p>

綜上可以看出，《修正案》對(duì)一些原則性的問(wèn)題考慮周全、內(nèi)涵清晰，為舉辦者提供了明確的選擇方向，也為法律的實(shí)施創(chuàng)造了良好的條件。溫州市教育局民辦教育處處長(zhǎng)王永其認(rèn)為，實(shí)施《修正案》以后，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的違法風(fēng)險(xiǎn)大幅加大，營(yíng)利性民辦學(xué)校的成本大大增加，對(duì)此必須引起高度重視。上海市教育科學(xué)研究院民辦教育研究所董圣足教授提出，要建立民辦學(xué)校最低風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，沒(méi)有這個(gè)制度，對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校是很危險(xiǎn)的事情。山東英才學(xué)院民辦高等教育研究院石猛博士認(rèn)為，民辦高校的治理應(yīng)該更加規(guī)范一些，它更多的是內(nèi)部治理。一體兩翼，解決民辦高校內(nèi)部治理的問(wèn)題，關(guān)鍵是董事會(huì)、校長(zhǎng)和黨委書記。

未來(lái)是一個(gè)日趨多元、紛繁復(fù)雜的社會(huì)，個(gè)人需要不斷地閱讀和成長(zhǎng)，才能適應(yīng)飛速發(fā)展的信息社會(huì)。在這樣的背景下，單純的紙質(zhì)閱讀方式和純文本閱讀已無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代的學(xué)習(xí)需求，信息的搜集、整合、應(yīng)用與創(chuàng)新的能力已成為青少年不可或缺的重要能力，而這種能力的培養(yǎng)首先要從閱讀開(kāi)始。

五、落實(shí)法律須消除六個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

《修正案》頒布以后，由于修改的兩個(gè)內(nèi)容都突破了以往的法律框架，引發(fā)社會(huì)廣泛議論是必然的。尤其是分類管理被寫入法律以后，各界對(duì)此理解不一，出現(xiàn)了一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。徐緒卿認(rèn)為，在貫徹落實(shí)《修正案》的過(guò)程中，有必要澄清認(rèn)識(shí)、消除誤區(qū)。

誤區(qū)一：非營(yíng)利性等于公辦。這方面的說(shuō)法較多，并且依據(jù)不同學(xué)校的訴求(選擇)具有不同的理解。有的認(rèn)為，非營(yíng)利性學(xué)校既然享受與公辦學(xué)校同等的政策，就“距離”公辦學(xué)校不遠(yuǎn)了。也有舉辦者擔(dān)心非營(yíng)利性學(xué)校如果等同于公辦學(xué)校，是否意味著舉辦者現(xiàn)有的舉辦權(quán)將喪失殆盡。這一觀點(diǎn)的誤區(qū)在于混淆了非營(yíng)利與民辦的概念：非營(yíng)利只說(shuō)明辦學(xué)的類別，而民辦體現(xiàn)辦學(xué)的性質(zhì)，兩者不是一個(gè)層面的概念。民辦可以辦成非營(yíng)利性，也可以辦成營(yíng)利性。從政策來(lái)看，民辦學(xué)校永遠(yuǎn)都不可能享受到與公辦學(xué)校相同的政策。

誤區(qū)二：非營(yíng)利性等于低收費(fèi)。這一觀點(diǎn)也是不準(zhǔn)確的。舉辦者選擇非營(yíng)利性辦學(xué)以后，其民辦的性質(zhì)不變，從實(shí)際情況來(lái)看，絕大多數(shù)民辦學(xué)校的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源還是學(xué)費(fèi)收入。學(xué)校要走向市場(chǎng)、辦出質(zhì)量及留住優(yōu)質(zhì)師資，勢(shì)必會(huì)增加辦學(xué)成本，收費(fèi)也較高。教育部發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)謝煥忠曾指出：“目前社會(huì)上有人認(rèn)為高價(jià)學(xué)校或者貴族學(xué)校等同營(yíng)利性學(xué)校，這種認(rèn)識(shí)并不準(zhǔn)確。收費(fèi)高不一定就是營(yíng)利性。收費(fèi)比較高的學(xué)校，會(huì)高薪聘請(qǐng)很好的老師，學(xué)費(fèi)收得高，但是支出也會(huì)很高。這些學(xué)校的開(kāi)支和耗費(fèi)都比較大。非營(yíng)利性不等于不收費(fèi)或者低收費(fèi)。”*《非營(yíng)利性學(xué)校不等于低收費(fèi)》，《成都商報(bào)》2016年11月2日，第03版。

誤區(qū)三：非營(yíng)利性等于低酬金。這一觀點(diǎn)也是錯(cuò)誤的，會(huì)影響到非營(yíng)利性民辦學(xué)校師資隊(duì)伍的穩(wěn)定性。其實(shí)選擇舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校，不涉及內(nèi)部分配。無(wú)論是營(yíng)利性民辦學(xué)校還是非營(yíng)利性民辦學(xué)校，若要辦出特色和水平，就必須引進(jìn)和留住優(yōu)秀人才，就需要下大力氣和本錢建好隊(duì)伍，當(dāng)然也包括提高教職員工的待遇等。因此，非營(yíng)利性學(xué)校也需要高酬金招攬人才，應(yīng)得到政府的鼓勵(lì)。如上海目前出臺(tái)的政策是鼓勵(lì)民辦學(xué)校提高教師待遇，民辦高校教師工資發(fā)得多，政府提供的配套扶持就越多?！度舾梢庖?jiàn)》也提出：“國(guó)家鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照國(guó)家規(guī)定為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)?！边@里當(dāng)然也包括非營(yíng)利性民辦學(xué)校。

誤區(qū)四：非營(yíng)利性等于更嚴(yán)格的政府管理。實(shí)施分類管理后，政府會(huì)加大對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的支持力度，當(dāng)然也會(huì)加大監(jiān)管力度。但這不意味著讓政府接管非營(yíng)利性民辦學(xué)校，否則改革就沒(méi)有意義了。對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校，政府毫無(wú)疑問(wèn)也會(huì)加大監(jiān)管力度，已經(jīng)出臺(tái)的《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》監(jiān)管力度就不小。目前的制度安排既缺乏非營(yíng)利性的制度框架，也缺乏營(yíng)利性的制度框架，至少?gòu)默F(xiàn)有政策文本上還看不出兩者的區(qū)別。從國(guó)際高等教育管理的主流來(lái)看，隨著國(guó)家治理和治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府會(huì)逐漸放松對(duì)教育的管制，充分尊重民辦學(xué)校的自治權(quán)。浙江大學(xué)民辦教育研究中心吳華教授提出，在制定政策、規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為時(shí)，應(yīng)放松規(guī)制，不要把它管得死死的，現(xiàn)在全球的基本態(tài)勢(shì)就是放松。如果從這個(gè)出發(fā)點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)政策，管理成本會(huì)大大降低，民辦學(xué)校的政策空間會(huì)大大拓展。

誤區(qū)五：營(yíng)利性民辦學(xué)校得不到政府資助。這也是一個(gè)極端的誤區(qū)。吳華提到，據(jù)研究，美國(guó)對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校也是有優(yōu)惠的。從我國(guó)目前的制度安排來(lái)看，政府對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校都持鼓勵(lì)態(tài)度。當(dāng)然，從政府的導(dǎo)向來(lái)看是大力鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校選擇非營(yíng)利性學(xué)校，這個(gè)傾向是公開(kāi)、透明的，但法律并不排除對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的支持。在國(guó)家層面，《修正案》和《若干意見(jiàn)》都有這方面的條款；在地方層面，若要?jiǎng)?chuàng)設(shè)政策洼地，吸引更多的投資進(jìn)入民辦教育，地方政府也不可能采取單邊的支持政策。

誤區(qū)六：非營(yíng)利性辦學(xué)等于放棄管理權(quán)。這一觀點(diǎn)確實(shí)引發(fā)不少舉辦者的擔(dān)心。有人認(rèn)為，非營(yíng)利性辦學(xué)就是捐資辦學(xué)，而捐資辦學(xué)是不能參加管理的，由此得出“非營(yíng)利性辦學(xué)=捐資辦學(xué)=放棄管理權(quán)”的結(jié)論。還有人甚至認(rèn)為《修正案》實(shí)施以后，捐資辦學(xué)的管理者就要卷鋪蓋走人了，這一觀點(diǎn)是不準(zhǔn)確的。誠(chéng)然，捐資辦學(xué)是非營(yíng)利辦學(xué)，但是法律并無(wú)規(guī)定非營(yíng)利性辦學(xué)就得放棄學(xué)校管理權(quán)。從私立大學(xué)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的私立大學(xué)都是非營(yíng)利性辦學(xué)，且大多是由舉辦者自行管理的，甚至家族式管理的私立大學(xué)也不在少數(shù)。法律規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)與管理?！泵褶k學(xué)校舉辦者是否參與管理應(yīng)由學(xué)校章程約定，與營(yíng)利、非營(yíng)利的辦學(xué)類別無(wú)關(guān)。

六、吸引社會(huì)力量投入辦好現(xiàn)有的民辦學(xué)校

關(guān)于《修正案》實(shí)施的重點(diǎn)對(duì)象，吳華有一個(gè)判斷：經(jīng)過(guò)10多年的快速發(fā)展，無(wú)論在學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育還是在高等學(xué)歷教育，資源已經(jīng)基本飽和，今后增長(zhǎng)的空間很小，要吸引社會(huì)力量繼續(xù)投入，可能量不會(huì)多。因此，《修正案》的實(shí)施應(yīng)把吸引社會(huì)力量投入辦好現(xiàn)有民辦學(xué)校作為重點(diǎn)。而現(xiàn)有民辦學(xué)校絕大多數(shù)是投資辦學(xué)，故落實(shí)好相關(guān)政策、調(diào)動(dòng)現(xiàn)有學(xué)校投資者的積極性，應(yīng)該成為地方政策的重點(diǎn)。

我國(guó)幅員遼闊，各地民辦學(xué)校發(fā)展的環(huán)境和條件差異性大，因此，《修正案》秉承了以往立法的經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)，給地方政府留有政策創(chuàng)新的空間。無(wú)錫太湖學(xué)院高等教育研究所闕明坤博士認(rèn)為，《修正案》的實(shí)施既要有國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，也要有地方政府的中層擔(dān)當(dāng)?，F(xiàn)在，距離法律實(shí)施的時(shí)間非常緊迫，許多省市都在緊鑼密鼓地制定地方政策，壓力很大。戚德忠認(rèn)為，地方政府普遍存在著急、焦急和焦慮的狀態(tài)。地方政策的配套力度決定了國(guó)家文件的貫徹程度。浙江師范大學(xué)章露紅博士提出，在同樣的法律框架下，地方比中央表現(xiàn)出更多的動(dòng)力。民辦教育的發(fā)展差異更多來(lái)自地方政策的差異，法律本身的政策創(chuàng)新空間更影響地方民辦教育的發(fā)展。她指出，地方在以下三個(gè)層面有大量的政策創(chuàng)新空間：第一，法律明確授權(quán)地方制定的民辦教育政策層面。第二，在國(guó)家新政出臺(tái)后地方要做好政策的銜接，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)分類管理。第三，地方政府要進(jìn)一步深化改革，找尋同一個(gè)法律框架下不同的實(shí)施路徑和制度變革的政策空間，尋求地方政策的新突破。已有的地方民辦教育政策創(chuàng)新實(shí)踐就體現(xiàn)為一些“策略行為”，比如在國(guó)家民辦教育法律體系的盲點(diǎn)、模糊點(diǎn)或者存在政策沖突的地方進(jìn)行政策“首創(chuàng)”，或就已有的政策理念和制度安排進(jìn)行重新組合。

與會(huì)代表也交流了各地政府政策制定的情況，由于時(shí)間緊迫、事務(wù)繁多，在觀望的背后，地方政府普遍感覺(jué)壓力巨大。據(jù)了解，云南、安徽、江蘇、上海、湖南、湖北和浙江等地都在積極準(zhǔn)備，云南出臺(tái)了相關(guān)文件初稿，安徽被確定為試點(diǎn)省推進(jìn)速度加快，江蘇下?lián)芰?0萬(wàn)元專項(xiàng)基金用于相關(guān)研究。闕明坤提出，制定地方政策必須做到四個(gè)結(jié)合：一是國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定與地方特色相結(jié)合；二是現(xiàn)有的民辦學(xué)校與新設(shè)的民辦學(xué)校相結(jié)合；三是扶持、鼓勵(lì)與規(guī)范管理相結(jié)合；四是非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦學(xué)校相結(jié)合。

與會(huì)代表還對(duì)地方立法的一些問(wèn)題進(jìn)行了研討。

1.政策實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)問(wèn)題。按照全國(guó)人大常委會(huì)決議，《修正案》將于2017年9月1日起實(shí)施。根據(jù)這個(gè)時(shí)間安排，時(shí)間緊、任務(wù)重，各地教育部門資源缺失、壓力較大。盡管如此，與會(huì)代表還是認(rèn)為必須嚴(yán)格按照這個(gè)時(shí)間去落實(shí)。否則，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生誠(chéng)信問(wèn)題，實(shí)踐中也可能留有執(zhí)法的空白地帶，給法律實(shí)施帶來(lái)更多問(wèn)題。

2.獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償問(wèn)題。《修正案》規(guī)定，“本決定公布前設(shè)立的民辦學(xué)校，選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，依照本決定修改后的學(xué)校章程繼續(xù)辦學(xué)，終止時(shí)，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依照本法規(guī)定進(jìn)行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請(qǐng)，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)?！毙枰鞔_的問(wèn)題是：補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)由誰(shuí)出錢，可否兼得？

3.政策制定協(xié)調(diào)問(wèn)題。由于《修正案》的實(shí)施涉及政府各部門，除教育部門以外，人力資源保障、工商、物價(jià)、土地、民政和編制等部門都有涉及。即使在教育部門內(nèi)部，也有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各部門間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，協(xié)調(diào)工作量大面廣。為爭(zhēng)取時(shí)間、加快進(jìn)度，應(yīng)該建立由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)具體工作，及時(shí)消除工作障礙，保證工作順利進(jìn)行。另外，我國(guó)民辦學(xué)校與國(guó)外私立學(xué)校有很大不同，絕大多數(shù)是依賴學(xué)費(fèi)結(jié)余滾動(dòng)發(fā)展起來(lái)的，因此在制定政策時(shí)要考慮到其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。

4.國(guó)家層面的具體政策協(xié)調(diào)問(wèn)題?！缎拚浮放c現(xiàn)有的一些相關(guān)法律會(huì)發(fā)生沖突，例如轉(zhuǎn)設(shè)營(yíng)利性民辦學(xué)校，其資產(chǎn)轉(zhuǎn)移中的稅費(fèi)問(wèn)題、運(yùn)行過(guò)程中的稅費(fèi)問(wèn)題以及土地供給問(wèn)題等，地方政府沒(méi)有權(quán)限，政策創(chuàng)新具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，建議由國(guó)家稅務(wù)部門統(tǒng)一明確相關(guān)要求，保持政策適度平衡。還有諸如學(xué)校選擇以后可否悔選、重選等問(wèn)題，法律也不明確。

5.貫徹落實(shí)問(wèn)題。貫徹落實(shí)《修正案》既需要政策創(chuàng)新，也需要智慧?！稄?fù)旦教育論壇》熊慶年教授表示，《修正案》不可能解決所有問(wèn)題，民辦學(xué)校之間也不是千篇一律的，實(shí)施《修正案》既要嚴(yán)格執(zhí)法，解決實(shí)施中的問(wèn)題，也需要集中智慧，善于解決重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題?！墩憬逃龍?bào)》言宏編輯提出如何加強(qiáng)監(jiān)管和信息透明化問(wèn)題。戚德忠認(rèn)為，在《修正案》實(shí)施過(guò)程中，教育部門應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，以確保政策的連續(xù)性。徐緒卿提出，對(duì)《修正案》實(shí)施中產(chǎn)生的問(wèn)題，要分輕重緩急，有的甚至可以暫時(shí)擱置，待條件成熟時(shí)再實(shí)施，以保證《修正案》順利、有序地推進(jìn)。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

2017-03-01

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(AFA150012)

徐緒卿，男，浙江江山人，教授，教育學(xué)博士，浙江樹(shù)人大學(xué)校長(zhǎng)，中國(guó)民辦高等教育研究院院長(zhǎng)。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.001