經費結構視角下地方大學治理的困境及對策

陳佳明 費若怡

(南京工業(yè)大學，江蘇 南京 211816)

經費結構視角下地方大學治理的困境及對策

陳佳明 費若怡

(南京工業(yè)大學，江蘇 南京 211816)

當前，我國地方大學治理面臨以計劃為特征和主要手段的傳統(tǒng)體系運行“后勁乏力”、以市場競爭與合作機制為核心的協同創(chuàng)新體系建設不足的困境。文章從經費結構角度，將計劃和市場有機結合，提出建立競爭性與非競爭性相結合的財政撥款機制，給予地方大學更多的財政支持，提高地方大學內部利益相關者的待遇；明確問題導向，加快引導地方大學參與協同創(chuàng)新，提高地方大學科研與市場對接，加速成果轉化等對策。

大學治理；地方大學；公共財政；計劃；市場；協同創(chuàng)新

地方大學是我國高等教育的重要組成部分，其治理成效在很大程度上影響著我國高等教育整體質量的提升。在“雙一流”的建設背景下，地方大學面臨著巨大的機遇和挑戰(zhàn)。如何完善對地方大學的治理，加強地方大學助力“雙一流”建設，成為一個亟待解決的理論和實踐問題。然而，當下以計劃為特征和主要手段的傳統(tǒng)體系運行“后勁乏力”以及以市場競爭與合作機制為核心的協同創(chuàng)新體系建設不足，導致大學因辦學經費不足、經費結構不合理和經費來源有限而難以真正達到政府和社會對其提出的要求；同時，大學內部各利益相關者因職責不明和待遇偏低等客觀因素，不愿意切實履行義務、行使權利。以上問題在地方大學表現得更為突出。此前，眾多學者從不同視角出發(fā)，對現代大學治理結構、治理方式、治理主體和治理機制等問題進行研究，取得了豐碩的理論成果，但較少以經費結構為研究視角。本文通過經費結構分析地方大學治理的困境，剖析影響地方大學治理效果的原因并提出相應策略。

一、當前我國地方大學治理面臨的困境

從經費結構看，我國地方大學治理的困境表現在：計劃層面上，財政撥款機制僵化、經費結構不合理以及大學內部從業(yè)人員待遇偏低等問題亟待解決；協同創(chuàng)新層面上，經費使用困難、體制機制束縛等因素阻礙了地方大學治理水平的提高。

(一)以計劃為特征和主要手段的傳統(tǒng)體系運行“后勁乏力”

以計劃為特征和主要手段的傳統(tǒng)體系，主要是指我國大學的主要出資人——政府，在高等教育辦學體制、辦學資源配置及大學管理體制等方面形成的一套制度規(guī)范和運行體系的總和，它主要說明政府在大學治理這一問題上所扮演的角色和應該發(fā)揮的作用。事實上，由于政府角色扮演不到位，其所發(fā)揮的作用大打折扣，傳統(tǒng)體系運行“后勁乏力”，表現在如下三個方面。

1.現行高等教育財政撥款機制存在缺陷，政府財政性教育經費投入不足。目前，我國高等教育實行的是分級投入的撥款體制和“綜合定額加專項補助”的撥款模式*羅和安：《關于改革高等教育財政撥款機制促進高等教育公平健康發(fā)展的建議》，2012-03-11，http://www.nbd.com.cn/articles/2012-03-11/640180.html。。該撥款機制優(yōu)先保證了“985工程”和“211工程”大學的辦學經費，未惠及地方大學，其制度性缺陷日益顯現，高等教育因地域、層次不同而產生了不公平。李克強總理在2015年《政府工作報告》中指出“全國財政性教育經費支出占國內生產總值比例已經超過4%”，但是十多年來地方大學經費來源中的財政性經費比例在持續(xù)下降，生均教育經費投入也停滯不前?！暗胤秸畬Ω咝５耐度氩⑽锤掀渥陨碡斄υ黾拥牟椒ィ斦С至Χ炔蛔銓е碌胤礁咝５慕涃M收入過度依賴學費?！?宗曉華：《地方高等教育財政投入及其影響因素》，《高等教育研究》2010年第11期，第41頁。高等教育財政撥款機制的制度性缺陷以及增長緩慢的財政性教育支出，對地方大學的可持續(xù)發(fā)展和質量提升造成了一定影響。

2.辦學經費不足，資金來源與結構不合理。在高等教育辦學體制上，政府是大學的主要舉辦者；在辦學資源配置上，很大程度上仍以政府直接投入為主，尚未建立以績效為基準的競爭性投入機制；在管理體制上，以政府集權為主，政府是大學的監(jiān)管者，大學的辦學自主權沒有真正落實。這些客觀原因導致地方大學辦學經費不足，且來源渠道有限、資金結構不合理，主要表現為校辦產業(yè)經營收入、捐贈收入以及其他收入占辦學經費總額的比重過小。這方面可參考香港地區(qū)一些公立大學的案例?！跋愀鄹叩冉逃幌盗谐煽兊娜〉门c其辦學經費充足、資金結構合理有著緊密的聯系?！?于春梅：《香港高校財務管理的經驗及對我們的啟迪》，《科技與管理》2011年第5期，第131頁。由表1可見，香港中文大學2014年度可支配經費為79億多港元(約63億元人民幣)，香港浸會大學作為香港內部的“地方性大學”，可支配經費也有29億元港幣(約23億元人民幣)。而內地地方大學的辦學經費與之相差較大，如江蘇省屬地方大學的年度辦學經費通常僅幾億元人民幣。此外，香港公立大學的辦學資金來源多樣、結構也較合理，其中政府撥款占40%～50%。

表1 2014年香港2所公辦大學辦學資金總額與來源/百萬港元*根據香港中文大學2014年《概覽及統(tǒng)計資料》整理。根據香港浸會大學《資料及統(tǒng)計數字(2013—2014年)》整理。

3.大學內部各利益相關者職責、權限不清，待遇水平偏低。大學內部各利益相關者主要指校長、教師和學生，而政府對這些利益相關者的職責、權限往往界定不清；同時用公共財政支付給校長和教師的待遇標準偏低。校長能否切實履行職責直接關乎大學的未來。首先，從校長的職責來說，美國大學校長的第一責任就是籌資，他需要擁有企業(yè)家的精神，不僅懂教育、會管理，更需善于經營學校。我國政府尚未建立科學、統(tǒng)一的大學校長遴選機制，根據“黨管干部”原則，政府特別關注校長的政治方向和政治素質，而對其職責和權限沒有作出詳細的規(guī)定。其次，從校長的待遇看，“越來越多的美國大學校長的年收入達到或超過50萬美元，為數不少的校長年薪更是超過了百萬美元?！?孫薇：《美國大學校長高收入現象研究》，《時代教育》2012年第21期，第97頁。我國大學校長待遇并不高，以江蘇省為例，多數純管理的校長年薪約15萬元人民幣。大學教師的收入也在客觀上反映了一個國家對知識和人才的尊重程度。美國大學教師的收入一般在7萬～13萬美元，優(yōu)厚的待遇足以保證他們過上相對體面的生活，能全身心地投入到日常教學和科研活動中。相反，我國大學教師的整體收入水平偏低，據2013年的調查顯示，“年工資收入在10萬元以下的人數占到了總人數的47.7%?！?《調查：高校教師薪酬年收入10萬元以下的占47.7%》，2014-06-10，http://news.xinhuanet.com/edu/2014-06/10/c_126598426.htm。學生學費在一定程度上反映了大學所能提供的教育服務質量的高低。以美國加利福尼亞州為例，“州立大學本州學生本科學費為6 802美元，州外學生的學費標準一般在三倍于本州學生的水平?！?③教育部中外大學校長論壇領導小組：《中外大學校長論壇文集(第三輯)》，北京高等教育出版社2006年版，第229頁;第69頁。香港公立大學的學費標準更高，每人每年80 000港幣(約10 000美元)③。我國地方公辦大學的學費標準則整體偏低。除少數大學和專業(yè)外，本科生的學費標準普遍不超過每生每年6 000元人民幣。

(二)以市場競爭與合作機制為核心的協同創(chuàng)新體系建設不足

以市場機制為核心的協同創(chuàng)新體系主要以人才、學科和科研“三位一體”的創(chuàng)新能力提升為核心，充分利用大學已有的基礎，匯聚社會多方資源，大力推進大學之間以及與科研院所、行業(yè)企業(yè)、地方政府、國際社會的深度融合。2013年，首批14個國家協同創(chuàng)新中心通過“2011計劃”認定，率先走上創(chuàng)新能力提升的道路。該計劃面向所有大學，不問出身、公平競爭，為地方大學調整辦學結構、提升辦學實力提供了一個良好的平臺。南京工業(yè)大學、浙江工業(yè)大學等一批地方大學成為首批“國字號”協同創(chuàng)新中心的牽頭大學，構建以市場競爭與合作機制為核心的協同創(chuàng)新體系，探索地方大學治理的新道路。“2011計劃”不僅在提升大學創(chuàng)新能力、支撐創(chuàng)新型國家和人力資源強國建設方面發(fā)揮著重要作用，而且將對完善地方大學治理、加快構建具有中國特色的現代大學制度、促進高等教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展產生深遠的影響。經過一段時間的建設，協同創(chuàng)新體系仍存在一些問題。

1.經費使用困難。經費使用存在結構性矛盾：一方面，經費總量與協同創(chuàng)新中心的實際需求存在差距；另一方面，由于現行體制機制的束縛，中心建設經費的使用較為復雜，經費結構不能支持中心的良性發(fā)展，經費整體使用效率較低，且對中央財政資金使用的規(guī)章制度不夠明確、操作程序不夠清晰?！翱蒲薪涃M應以高效率發(fā)揮支持中心建設的作用，但是這種高效使用未體現在高校協同創(chuàng)新中心的建設過程中?！?謝蕾蕾：《高校協同創(chuàng)新中心發(fā)展的若干問題及對策》，《中國高?？萍肌?014年第10期，第28頁。效率的缺乏，導致產學研結合率較低、實際產出結果有限。

2.體制機制阻礙。體制機制創(chuàng)新是協同創(chuàng)新體系運行的關鍵點，協同創(chuàng)新中心理應成為體制機制創(chuàng)新的試驗田。由于中心的各協同單位在組織管理、人事制度、人員考評、科研模式、資源配置方式、國際合作以及創(chuàng)新文化建設等方面存在較大差異，影響了中心交流機制、運行機制、評價機制和激勵機制的構建，進而阻礙了各協同單位之間的合作。協同單位內部與外部的體制機制壁壘，在很大程度上造成了“分散、封閉、低效”的孤島現狀，導致人才流通困難，各要素的積極性和創(chuàng)造性得不到充分釋放。

3.協同創(chuàng)新實際效果不佳。協同創(chuàng)新體系運行的評價標準是協同創(chuàng)新的實質效果，核心任務是提升人才、學科和科研“三位一體”的創(chuàng)新能力。在實際運行過程中，由于協同單位之間缺少必要的利益平衡機制，容易因利益分割產生一系列矛盾。大學在協同創(chuàng)新過程中追求的是科研轉化率，企業(yè)的直接目的是追求經濟利益，地方政府則希望通過協同創(chuàng)新體系來發(fā)展當地經濟。目標和指導思想的不同，極易導致各合作方行動不一，影響協同創(chuàng)新實際效果。

二、地方大學治理困境產生的原因

(一)制度政策帶來的負面效應

制度政策的負面效應主要體現在兩個方面：其一，我國現行高等教育財政撥款機制表現為分級投入和“綜合定額加專項補助”，地方大學在分級投入和專項補助兩方面均處于劣勢。分級投入方面，地方大學所能獲得的中央財政投入有限，使其發(fā)展過度依賴于地方政府的財政投入，而近年來地方政府的財政投入又難以滿足地方大學的資金需求。專項補助方面，“985工程”和“211工程”等資金優(yōu)先支持中央直屬和部屬大學，地方大學難以從中受益。其二，地方大學對“擴招”消化不良。地方大學雖然在“擴招”過程中爭取到了更多的辦學資金，但也增加了開支。同時，一些地方大學定位不準確，盲目追求大而全，隨之而來的新校區(qū)建設、教學設備采購以及師資引進等建設需求，進一步加劇了地方大學的經費壓力。

(二)地方大學自身調整不足

地方大學自身調整不足主要體現在兩個方面：一是憂患意識不足。21世紀高等教育產業(yè)化趨勢明顯，市場競爭與合作成為大學必須面對和解決的問題。然而一些地方大學仍存“等靠要”思想，過分依賴地方政府教育財政資金的支持，自謀發(fā)展意識不足，未能充分運用社會資金優(yōu)化辦學經費結構。二是辦學經費籌集和使用有待優(yōu)化。多數地方大學在辦學經費籌集方面沒有充分發(fā)揮產學研用的作用，科研和產業(yè)收入能力不高。資源存量小、整合能力弱和發(fā)展外圍窄等問題，一直困擾著地方大學的治理。

三、完善我國地方大學治理的對策

(一)糾正計劃“后勁乏力”，發(fā)揮傳統(tǒng)體系的內在優(yōu)勢

糾正計劃“后勁乏力”，需要明確政府在大學治理這一問題上的角色定位，切實發(fā)揮其作為我國高等教育主辦者的作用。以計劃為特征和主要手段的傳統(tǒng)體系的內在優(yōu)勢在于，以強制性的計劃方式，保證高等教育財政撥款的穩(wěn)定性和連續(xù)性，滿足大學辦學的剛性需求。

1.建立健全非競爭性和競爭性相結合的高等教育財政撥款機制，加大財政性教育經費投入。非競爭性財政撥款面向全國所有普通大學，目的在于保障大學的基本辦學條件和教育質量，保證高等教育的公益性和公平性，構成高等教育財政撥款的主要途徑。非競爭性財政撥款數額以大學在校生數為基準，綜合考慮區(qū)域經濟發(fā)展水平、學校類型和層次差異，由中央政府確定并統(tǒng)籌支付。同時，中央政府要切實保證非競爭性財政撥款在高等教育財政撥款總額中所占的比重，在確保穩(wěn)定的前提下，逐步提高非競爭性教育財政撥款標準。競爭性財政撥款主要體現的是市場經濟環(huán)境下的市場導向原則，政府鼓勵大學面向經濟社會發(fā)展、科技發(fā)展和高等教育發(fā)展的重點領域，集中體現國家戰(zhàn)略目標，促進大學的良性競爭和特色發(fā)展。政府要保證競爭性財政撥款的清晰和透明，加強對競爭性撥款的績效評估。在完善高等教育財政撥款機制的基礎上，中央政府要繼續(xù)穩(wěn)步加大教育財政投入，進一步加大對地方大學和中西部地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的轉移支付力度。同時，地方政府也要進一步調整和優(yōu)化財政支出結構，切實提高公共財政支出中教育支出所占的比重。

2.拓寬大學辦學經費來源渠道，優(yōu)化辦學經費結構，保障辦學經費。其一，政府要在加大財政投入的基礎上，鼓勵大學在合理的范圍內采取向商業(yè)銀行借貸的方式籌集辦學資金。在這一過程中政府需要幫助大學分擔貸款的還本付息壓力，給予其一定的財政補貼。其二，中央政府可通過適度發(fā)行教育債券的方式，向社會籌集資金。在大學辦學經費結構上，既要堅持以政府財政撥款為主、學生學費收入為輔，改革校辦產業(yè)、提高經營效益，也要提高科研項目經費、捐贈及其他收入等經費占大學辦學總經費的比重。

3.明確大學內部各利益相關者的職責與權限，逐步提高大學校長和教師的待遇。這里以明確大學校長的職權、提高其待遇最為關鍵。其一，政府要堅持完善黨委領導下的校長負責制，建立統(tǒng)一的大學校長遴選機制，規(guī)定校長在就職前公布其“施政綱要”。其二，政府要充分尊重校長的“組閣權”，由校長選拔副手，做到上下同心。同時，提高校長的基本待遇，確保其全身心專注于大學的經營與管理。其三，政府要建立科學的約束機制。通過信息披露，及時了解地方大學的財政支出情況和資產健康狀況；聘請第三方機構，以產學研結合率、科研轉化率、畢業(yè)生就業(yè)質量和師生滿意度為指標，評估校長的履職水平。此外，政府要大幅提高大學教師的工資待遇水平，通過擴大薪酬外延，增加教師的非貨幣薪酬。

(二)加快市場機制建設，激發(fā)協同創(chuàng)新體系的后發(fā)動力

加快市場機制建設，掃清現有的體制機制障礙，充分運用市場這一優(yōu)化資源配置的關鍵性力量。以市場競爭與合作機制為核心的協同創(chuàng)新體系的后發(fā)動力，在于以市場導向為原則，保證資源配置的效率。

1.加快推進學科、人才和科研的“三位一體”建設。中央政府要完善頂層制度設計，通過體制機制創(chuàng)新和政策項目引導，在國家級協同創(chuàng)新中心培育和認定上加強遴選，給予地方大學一定的支持。地方大學要明確自身定位，立足于學科、人才和科研的相對優(yōu)勢，以行業(yè)企業(yè)和區(qū)域發(fā)展協同創(chuàng)新中心為重點，構建“國家級—省級—校級”三級協同創(chuàng)新體系，以創(chuàng)新出成果，以創(chuàng)新求發(fā)展。

2.完善機制建設，加速成果轉化。確立以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體制，加速科技成果轉化。通過大力調整科技產業(yè)政策，鼓勵教師創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。首先，地方大學要引導教師以企業(yè)需求為導向選擇科研課題，這樣既能解決教師的選題問題，也能提高科研成果的轉化率。其次，鼓勵教師以科技成果入股企業(yè)，建立穩(wěn)定的合作關系，這樣既能激發(fā)教師科研的積極性、間接提高其收入水平，也能為大學發(fā)展開拓新的籌資渠道。再次，允許教師領銜創(chuàng)辦科技企業(yè)，實現科學研究與科技產業(yè)的互動。最后，加大對校辦企業(yè)的改制力度，支持區(qū)域經濟的發(fā)展。

3.加快市場化改革。大學市場化改革主要體現在老校區(qū)置換和后勤的社會化運作上。目前許多大學都建立了新校區(qū)，這就不可避免地出現了老校區(qū)閑置的問題。政府要幫助大學進行老校區(qū)置換。大學后勤社會化改革不僅可以吸引社會資金，而且可以盤活后勤的運行效率、提高服務質量和減輕管理壓力，還可以為大學籌集部分辦學資金。

經費結構視角下，完善我國地方大學治理需要以計劃為特征和主要手段的傳統(tǒng)體系、以市場競爭與合作機制為核心的協同創(chuàng)新體系的雙向配合。傳統(tǒng)體系要建立非競爭性與競爭性相結合的高等教育財政撥款機制，滿足地方大學對辦學資金的剛性需求，效率優(yōu)先同時兼顧公平；中央政府和地方政府要完善分級投入機制，給予地方大學更多的財政支持；要相應提高地方大學內部利益相關者的待遇和權限。協同創(chuàng)新體系則要充分尊重市場規(guī)律，加快引導地方大學參與協同創(chuàng)新；明確問題導向和市場需求，提高地方大學科研與市場對接，加速成果轉化。在“雙一流”建設背景下，地方大學治理必能實現質的變化。

(責任編輯 毛紅霞)

Difficulties and Countermeasures of Local University Governance under the Perspective of Fund Structure

CHEN Jiaming & FEI Ruoyi

(NanjingTechUniversity,Nanjing,Jiangsu, 211816,China)

Local university governance in China is facing the dilemma of weak endurance of the traditional operating system with planning as its main characteristic and tool, and inadequate new system construction with market competition and cooperation mechanism as its core. This paper starts from the public finance perspective and combines planning and market. It proposes to establish the financial allocation mechanism combining competition and non-competition, give more financial support to local universities, improve local university internal stakeholders’ benefit, clarify problem orientation, accelerate and guide local universities’ participation in collaborative innovation, improve the integration of local university research and market, and accelerate the transformation of achievements.

university governance; local university; public finance; planning; market; collaborative innovation

2016-06-23

陳佳明，男，浙江磐安人，在讀碩士研究生，研究方向為高等教育管理和科技創(chuàng)新。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.017