社區(qū)社會工作的十年探索

孫 瑩 吳 駿

社區(qū)社會工作的十年探索

孫 瑩 吳 駿

2006年黨的十六屆六中全會作出發(fā)展社會工作、建設宏大社會工作人才隊伍建設的決策部署以來，我國社區(qū)社會工作建設發(fā)展取得了顯著成效，全國各地紛紛開展社會社區(qū)工作服務試點工作，探索出了卓有成效的社區(qū)社會工作發(fā)展模式?；仡櫳鐓^(qū)社會工作十年的發(fā)展歷程，在各方努力下我國社區(qū)社會工作事業(yè)發(fā)展日趨規(guī)范化、職業(yè)化與專業(yè)化，其在圍繞統(tǒng)籌社區(qū)照顧、擴大社區(qū)參與、促進社區(qū)融合、推動社區(qū)發(fā)展、參與社區(qū)矯正和社區(qū)戒毒等方面發(fā)揮著重要作用。隨著我國社會工作的縱深發(fā)展，中國社區(qū)社會工作發(fā)展也將砥礪前行。

首先，一系列重要文件的出臺為發(fā)展社區(qū)社會工作提供了政策保障。2006年國務院出臺了《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》，2010年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》，這都為社區(qū)社會工作的發(fā)展提供了基礎支持。2013年，民政部和財政部為推進社區(qū)社會工作的發(fā)展專門制定了《關于加快推進社區(qū)社會工作服務的意見》，切實加強社區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍建設，積極發(fā)展社區(qū)社會工作服務。2016年2月，《社區(qū)社會工作服務指南（征求意見稿）》正式向社會公開征求意見，該《服務指南》不僅能推廣各地社區(qū)社會工作實務經(jīng)驗，而且還可以進一步科學規(guī)范社區(qū)社會工作服務行為，提升社區(qū)社會工作服務質(zhì)量。同時，各地方也緊密結合實際，開展政策創(chuàng)新，為社區(qū)社會工作的發(fā)展提供各種支持。可以說，以國家大政方針為引領、地方政策為支撐、標準規(guī)范為基礎的社區(qū)社會工作制度框架正在形成。

其次，專業(yè)社會工作者隊伍的不斷壯大為發(fā)展社區(qū)社會工作提供了人才保障。2010年中共中央和國務院頒發(fā)的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》以及2011年中央組織部等18部委聯(lián)合發(fā)布的《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》，不僅明確了社會工作和社會工作專業(yè)人才在整個社會發(fā)展中的地位，更突出強調(diào)了專業(yè)社會工作者在社區(qū)治理和社區(qū)發(fā)展建設中的重要地位，促使各級政府將加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設納入到城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商、農(nóng)村社區(qū)建設試點、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、社區(qū)治理創(chuàng)新等方面中來。在專業(yè)社區(qū)社會工作者隊伍不斷壯大的同時，各地也積極開展對社區(qū)工作者的社會工作知識普及與培訓，在城鄉(xiāng)社區(qū)層面積極開發(fā)與配置社會工作專業(yè)崗位，逐步用社會工作的專業(yè)理念與方法創(chuàng)新社區(qū)管理制度與服務，推進了社區(qū)社會工作與社區(qū)建設的融合發(fā)展。

最后，政府購買社會工作服務為發(fā)展社區(qū)社會工作提供了資金保障。社區(qū)社會工作服務已經(jīng)完全納入政府購買社會服務的范疇，近年來無論在國家層面還是各地方層面都逐步加大了財政投入力度，鼓勵通過項目制的方式推進社區(qū)社會工作的發(fā)展，確保社區(qū)社會工作服務有服務場地、服務人員和資金支持等，并在社區(qū)實踐中探索建立新型社區(qū)社會工作服務機制，將面向社區(qū)居民的服務性工作委托給專業(yè)的社會工作服務機構來承擔，也逐步嘗試將面向社區(qū)困難群體、幫扶人員以及特殊群體的相關服務作為社會工作的服務項目進行運作管理，充分發(fā)揮社會工作人才在城鄉(xiāng)社區(qū)工作服務領域中的作用。

一、社區(qū)社會工作的理論發(fā)展

中國社區(qū)社會工作理論深受社區(qū)社會學理論的發(fā)展影響。中國的社區(qū)研究是從小城鎮(zhèn)研究和城鄉(xiāng)社區(qū)調(diào)查開始，其試圖探索中國社會城鄉(xiāng)關系與農(nóng)村社區(qū)城市化發(fā)展道路，這一時期主要有小城鎮(zhèn)理論、二元社會結構理論與二元城市體系理論研究等。90年代初，伴隨單位制的衰落和社區(qū)制的興起，社區(qū)研究重心由宏觀取向的社會議題轉(zhuǎn)向中觀的社區(qū)議題，由社區(qū)的外部環(huán)境轉(zhuǎn)向社區(qū)的內(nèi)部結構，城鄉(xiāng)一體化、社區(qū)概念、社區(qū)組織、社區(qū)結構問題成為社區(qū)研究的主要方向。21世紀初，隨著社會結構轉(zhuǎn)型速度不斷加快以及社會發(fā)展議題日趨重要，社會結構與制度性創(chuàng)新研究處于中心地位，社區(qū)研究的主要議題轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會、國家與社區(qū)、社區(qū)與市場等結構性的問題探討，并深刻影響著中國社會理論以及社會工作理論的發(fā)展。加之這一時期，中國社會工作的發(fā)展迎來了“春天”，社區(qū)社會工作的實踐理論模式也不斷深化發(fā)展，地區(qū)發(fā)展模式、社會策劃模式、社會行動模式和社區(qū)照顧模式在社區(qū)社會工作專業(yè)服務中得以有效運用與完善，在社區(qū)社會工作“本土化”的進程中彰顯出強大的理論發(fā)展生命力。

近十年來，隨著我國加強社會治理創(chuàng)新及社會工作事業(yè)的蓬勃發(fā)展，中國社區(qū)社會工作理論發(fā)展更是與時俱進，呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢。首先，“資產(chǎn)為本”的社區(qū)發(fā)展理論研究不斷深入。其通過研究城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)社會資本的存量與狀況有針對性、有目的地發(fā)揮社區(qū)社會工作的功能，解決傳統(tǒng)社區(qū)工作行政化的困境，豐富城鄉(xiāng)社區(qū)的精神文化生活，整合社區(qū)資源以有效地滿足社區(qū)居民專業(yè)化、個性化的服務需求，同時完善了政府引導、市場運作和社會資本實踐的服務模式。其次，社區(qū)治理理論指引社區(qū)社會工作的發(fā)展。社區(qū)治理理論更注重在社區(qū)范圍內(nèi)的不同行為主體的互動合作關系，其將社會工作服務機構與政府、社區(qū)居委會、公益慈善類組織和社區(qū)社會組織等其他組織視為平等合作的“伙伴關系”，強調(diào)專業(yè)社會工作者在社區(qū)治理層面地有效介入，通過各主體之間的協(xié)調(diào)互動、協(xié)商合作和資源整合，共同對社區(qū)公共事務進行有效治理，從而增進社區(qū)居民福祉，促進社區(qū)進步和發(fā)展。最后，發(fā)展性社區(qū)社會工作理論為貧困社區(qū)的發(fā)展提供有益借鑒。其通過發(fā)展性社區(qū)社會工作的介入，強調(diào)“社區(qū)為本”的社會工作實踐，突出社會工作“扶危濟困”的重要功能，促進個人發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、社區(qū)發(fā)展與社會發(fā)展等多個層面相互融合，使傳統(tǒng)社會工作對服務對象的保護方式從被動消費型、事后補救型向積極干預型、投資促進型轉(zhuǎn)變，不僅滿足貧困社區(qū)的物質(zhì)需求，還能夠有效促進社區(qū)居民能力和意識的提升，滿足社區(qū)的精神文化需求，最終為落實好貧困落后社區(qū)的精準扶貧工作，實現(xiàn)全面建成小康社會的目標提供理論依據(jù)與實踐模式。

二、社區(qū)社會工作的實踐發(fā)展

從2007年開始，國家民政部先后在165個市（縣、區(qū)）進行以社區(qū)社會工作為主要內(nèi)容的試點探索，2014年又確定了103個社區(qū)開展社會工作服務標準化示范建設，各試點、示范地區(qū)在實踐中創(chuàng)造了各具特色、百花齊放的社區(qū)社會工作推進經(jīng)驗。從全國各地的實踐發(fā)展來看，社會工作服務的方式方法、價值理念等已逐漸被廣大人民群眾所接受，專業(yè)的社會工作者與傳統(tǒng)的社區(qū)工作者構成了“合作伙伴”的關系，共同推進與開展社區(qū)服務活動，形成了具有中國“本土化”特色的社區(qū)社會工作實踐發(fā)展趨勢。

1．不斷推進“三社聯(lián)動”，推動社區(qū)治理創(chuàng)新。“三社聯(lián)動”已然成為十年來社區(qū)社會工作發(fā)展最重要的成果之一，也是創(chuàng)新社會治理方式和提升社區(qū)治理能力的重要手段，更是創(chuàng)新社區(qū)服務模式的具體實踐。北京、上海、廣東和江蘇等地積極進行“三社聯(lián)動”機制創(chuàng)新，紛紛開展“三社聯(lián)動”試點工作，通過專業(yè)社工機構支持，社工專業(yè)引領帶動，建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、專業(yè)社會工作者為支撐的“三社聯(lián)動”運行機制。與傳統(tǒng)街道辦事處下設社區(qū)居委會的街居二元互動模式相比，“三社聯(lián)動”機制突破了舊有的“管理”模式，逐漸向現(xiàn)代“社會治理”結構轉(zhuǎn)變，形成社區(qū)建設、社會組織和社會工作專業(yè)人才的優(yōu)勢互補、互聯(lián)互動和創(chuàng)新發(fā)展的新格局。通過引入社區(qū)社會工作作為專業(yè)資源和社會力量，提供專業(yè)化、有針對性的服務，把矛盾化解在社區(qū)，實現(xiàn)多元服務供給，促進社區(qū)和社會組織建設，構建起了多元協(xié)同的參與式社區(qū)治理體系。

2．加強社區(qū)志愿者動員，形成“社工+義工”聯(lián)動機制。通過不斷的實踐探索，在發(fā)展專業(yè)社區(qū)社會工作者隊伍、拓展專業(yè)化社區(qū)服務的同時，還積極組織和動員社區(qū)志愿者參與社區(qū)服務。并逐步搭建起了社區(qū)志愿服務支持網(wǎng)絡，形成“社工引領義工服務、義工協(xié)助社工服務”的聯(lián)動機制，積極發(fā)揮了志愿服務力量，踐行“助人自助”的價值理念，從而達到專業(yè)示范、實踐引領的效果。社區(qū)社會工作者在培育和動員社區(qū)志愿者的過程中主要經(jīng)歷了三個階段：一是通過動員的方式將普通社區(qū)居民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)志愿者；二是通過挖掘的方式促進社區(qū)志愿者成為社區(qū)居民骨干；三是通過培養(yǎng)的方式逐步將從社區(qū)居民骨干發(fā)展成為社區(qū)居民帶頭人。正是經(jīng)由社會工作者與社區(qū)志愿者的良性互動的過程，才不斷壯大社區(qū)志愿服務力量和隊伍，社區(qū)居民從普通的“參與層面”逐漸向“貢獻社區(qū)”的層面轉(zhuǎn)變，從而營造良好的社區(qū)自助和互助氛圍，積極地培育與踐行社會主義核心價值觀，促進社區(qū)的和諧發(fā)展。

3．培育發(fā)展社區(qū)社會組織，促進社區(qū)居民參與。近十年來，社區(qū)社會工作發(fā)展的主要貢獻就是培育了大量的社區(qū)社會組織，完善了基層群眾自治，擴大了社區(qū)居民的有序參與，逐步將社區(qū)社會組織發(fā)展成為參與社會治理的重要主體力量。社會工作者所培育的社區(qū)社會組織主要集中在社區(qū)服務福利類、社區(qū)治安民調(diào)類、社區(qū)醫(yī)療計生類、社區(qū)文體科教類、社區(qū)環(huán)境物業(yè)類和社區(qū)共建發(fā)展類等六個方面，很大程度上滿足了社區(qū)居民的多元化服務需求。其在培育過程中不僅提升社會服務資源的使用效果，使社區(qū)居民們不出社區(qū)就能參與服務和接受服務，滿足自身精神層面和物質(zhì)層面的需要，更能夠通過協(xié)助社區(qū)社會組織成立并促進其可持續(xù)發(fā)展，與社區(qū)社會組織乃至社區(qū)建立普遍的信任關系，達成社區(qū)發(fā)展共識，形成參與協(xié)同治理的社會力量。

三、當前社區(qū)社會工作面臨的主要問題

1．社區(qū)社會工作服務機制有待完善。社區(qū)社會工作服務機制的完善是實現(xiàn)社區(qū)社會工作制度化發(fā)展的必要條件和重要前提。近年來，我國社區(qū)社會工作事業(yè)發(fā)展在專業(yè)崗位、人才隊伍建設和政府購買服務等方面作出了積極嘗試，但仍有待于繼續(xù)完善。首先，在社區(qū)社會工作的法規(guī)制度方面，由于國內(nèi)目前還沒有一部專門的社會工作法律法規(guī)，加之當前社區(qū)治理過程中仍存在行政化傾向的問題，往往造成社區(qū)治理主體之間產(chǎn)生矛盾。其次，在保障激勵機制建設方面，社區(qū)社會工作者的待遇水平與其他行業(yè)相比仍較低且地區(qū)差異性較大，從而難以確保社區(qū)社會工作隊伍的穩(wěn)定性；最后，在評價評估機制方面，社區(qū)社會工作管理體系、社區(qū)社會工作人才評價體系和社區(qū)服務質(zhì)量評估體系等方面仍需要進一步完善。

2．社區(qū)社會工作服務平臺有待拓寬。社區(qū)社會工作服務平臺建設是推進社區(qū)社會工作職業(yè)化發(fā)展的重要基礎。近年來，雖然各級政府加快了社區(qū)社會工作服務站的建設步伐，積極培育社區(qū)社會工作服務組織，引導社區(qū)社會工作開展專業(yè)服務活動，但是仍然存在社區(qū)社會工作專業(yè)崗位設置不合理，民辦社會工作服務機構指導力度不夠、社區(qū)社會工作服務資源整合不到位、社區(qū)社會工作信息化服務能力較弱以及城鄉(xiāng)社區(qū)社會工作發(fā)展不平衡等問題，這嚴重制約著社區(qū)社會工作的發(fā)展進程。因而，需通過不斷拓展社區(qū)社會工作服務平臺有效地調(diào)節(jié)各種利益關系，化解社會矛盾，推動居民自治，促進社區(qū)和諧。

3．社區(qū)社會工作專業(yè)人才建設有待加強。社區(qū)社會工作人才隊伍建設是支撐社會工作專業(yè)化發(fā)展的中堅力量。近年來隨著社會工作專業(yè)教育、實務和職業(yè)水平考試制度的發(fā)展，我國培養(yǎng)了一大批社區(qū)社會工作人才，但專業(yè)的社區(qū)社會工作人才流失問題比較嚴重，加之社區(qū)社會工作本身的復雜性，在專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)能力和實踐經(jīng)驗等方面要求更為嚴格，同時具備社會工作專業(yè)知識和社區(qū)服務經(jīng)驗的人才更是少之又少，無法有效滿足社區(qū)居民多元化的服務需求。這使得加強社區(qū)社會工作人才隊伍建設是推進社區(qū)社會工作的當務之急，需要不斷加強專業(yè)人才培養(yǎng)體系建設，努力造就一支高素質(zhì)的社區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍。

四、社區(qū)社會工作未來發(fā)展思路與建議

我國社區(qū)社會工作需要以更積極主動的姿態(tài)迎接新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)，始終堅持本土化、職業(yè)化和專業(yè)化的社區(qū)社會工作發(fā)展道路，使社區(qū)社會工作的服務方式更多元化，服務內(nèi)容更加豐富化，服務過程更加人性化，努力實現(xiàn)新常態(tài)下城鄉(xiāng)社區(qū)的融合發(fā)展，為社區(qū)建設和社會治理創(chuàng)新做出更大的貢獻。

1．進一步創(chuàng)新社區(qū)社會工作體制機制，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。社區(qū)社會工作服務體制機制的創(chuàng)新是實現(xiàn)我國社區(qū)社會工作事業(yè)不斷向前發(fā)展的重要保證。要始終堅持“以社區(qū)為本”和“以居民為本”的服務理念，將加強和創(chuàng)新社區(qū)社會工作服務體系建設作為工作主線，把握社區(qū)社會工作事業(yè)發(fā)展趨勢，理順社區(qū)社會工作事業(yè)管理體制機制。一是完善法規(guī)制度體系，按照“全面依法治國”的要求，在法律法規(guī)的框架中進一步明確社區(qū)社會工作服務組織和專業(yè)從業(yè)人員的地位、身份和功能，進一步健全社區(qū)公共服務體系，不斷提升社區(qū)服務管理水平。二是完善專業(yè)職級體系，將取得職業(yè)水平證書的社會工作專業(yè)人才納入專業(yè)技術人員管理范圍并實行統(tǒng)一管理，實施社區(qū)社會工作服務從業(yè)人員持證上崗制度，實現(xiàn)社區(qū)社會工作服務的專業(yè)與職業(yè)化。三是加大資金投入力度，進一步擴大政府購買服務和彩票公益金購買社區(qū)社會工作服務的規(guī)模，鼓勵運用政府和社會資本合作模式，采取公建民營、民辦公助等方式，支持社區(qū)社會工作服務組織的建設，落實各項財政補貼、稅收優(yōu)惠和收費減免等政策，為推動社區(qū)社會工作創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

2．進一步拓寬社區(qū)社會工作專業(yè)服務平臺，增強服務效能。推進社區(qū)社會工作的發(fā)展必須制定社區(qū)社會工作發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)社會工作標準，不斷拓寬與優(yōu)化社區(qū)社會工作服務平臺，拓展社區(qū)社會工作者的職業(yè)發(fā)展空間，以促進社區(qū)社會工作服務體系的建設，從而增強服務效能，保證專業(yè)服務的可持續(xù)性。一是分類推進崗位設置，建立健全社區(qū)社會工作專業(yè)崗位開發(fā)、設置政策及配套措施，堅持“成熟一批、設置一批”的原則，逐步在街道社區(qū)服務中心、社區(qū)服務站、社區(qū)矯正機構等社區(qū)公共服務平臺設置社會工作專業(yè)崗位，廣泛吸納和使用專業(yè)社會工作人才。二是培育發(fā)展社區(qū)社會組織，加大對社區(qū)社會工作服務機構的培育扶持力度，鼓勵支持符合條件的組織、企業(yè)和個人興辦公益慈善類社區(qū)社會服務組織，完善培育扶持政策并加強相應的管理監(jiān)督，促進其健康有序發(fā)展。三是拓展人才發(fā)展空間，完善健全社區(qū)社會工作者的培養(yǎng)、評價、使用和激勵機制，形成優(yōu)秀社區(qū)服務人才能夠脫穎而出的用人環(huán)境，并且推動建立社區(qū)社會工作專業(yè)人才和志愿者相互協(xié)作、共同開展服務的聯(lián)動機制，使得社區(qū)社會工作者能夠真正投身社區(qū)服務，參與社區(qū)建設。

3．進一步分類推進社區(qū)社會工作服務，提高精細化服務水平。分類推進社區(qū)社會工作服務是提高社區(qū)社會工作服務精細化與個性化水平的重要體現(xiàn)。需要根據(jù)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展特點和社區(qū)居民多樣化需求，明確社區(qū)社會工作的服務重點。在城市社區(qū)領域，繼續(xù)重點開展針對青少年、老年人、殘障人士、外來務工人員和低收入家庭的社區(qū)融入、社區(qū)照顧、社區(qū)康復、社區(qū)矯正、就業(yè)輔導、精神減壓與心理疏導等服務。在農(nóng)村社區(qū)領域，繼續(xù)以空心村落、空巢家庭、留守人群為重點，為留守兒童提供學習、生活、心理和安全等方面服務，為留守婦女提供技能培訓、能力提升和關系調(diào)適等服務，為留守老人提供生活照料、精神慰藉、代際溝通和文化娛樂等服務。在少數(shù)民族聚居和信教群眾較多的社區(qū)領域，繼續(xù)深化“邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)社會工作專業(yè)人才支持計劃”，加強城鄉(xiāng)社會工作專業(yè)人才對口支持和援建，引導和鼓勵城市社會工作專業(yè)人才到“三區(qū)”開展專業(yè)服務。

回顧社區(qū)社會工作發(fā)展的十年歷程，在各方的積極努力與協(xié)同配合下，社區(qū)社工作事業(yè)發(fā)展取得了一定的成績，但未來發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)?？偟膩碚f，在今后的一個時期內(nèi)，社區(qū)社會工作的發(fā)展必須嚴格按照“四個全面”戰(zhàn)略布局的總體要求，堅持頂層設計與基層實踐深化相結合，科學制定社區(qū)社會工作發(fā)展規(guī)劃，始終以廣大人民群眾的根本利益為中心，以創(chuàng)新機制、完善平臺、強化保障為重點，以社區(qū)、社會組織、專業(yè)社會工作協(xié)同發(fā)展為基礎，不斷加快社區(qū)社會工作發(fā)展步伐，真正構建起“以社區(qū)為平臺、政府扶持監(jiān)督、社會組織承接、專業(yè)社工引領、項目化運作、志愿者參與”的社區(qū)社會工作服務發(fā)展新格局，為完善社區(qū)服務體系、創(chuàng)新基層社會治理和鞏固黨的執(zhí)政基礎提供有力支撐。

（作者孫瑩系中國青年政治學院社會工作學院教授，吳駿系廣西科技大學教師）