嵌入和自主
——中國(guó)專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展十年的回顧與展望

郭偉和

嵌入和自主
——中國(guó)專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展十年的回顧與展望

郭偉和

2016年11月7日，民政部在廣州召開了全國(guó)社會(huì)工作推進(jìn)會(huì)，以此紀(jì)念黨的十六屆六中全會(huì)提出的建立一支宏大社會(huì)工作人才隊(duì)伍的社會(huì)建設(shè)方針。從2006年到2016年，十年的發(fā)展歷程，中國(guó)社會(huì)工作在職業(yè)化、專業(yè)化和本土化方面有了巨大的進(jìn)步，不管是從人才隊(duì)伍、服務(wù)領(lǐng)域還是組織體系、制度建設(shè)方面，中國(guó)社會(huì)工作都取得了斐然的成就。本文就中國(guó)社會(huì)工作這十年的發(fā)展模式和路徑給予總結(jié)和反思，展望下一步中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展路徑和方向。

有關(guān)中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展策略，在中國(guó)大陸社會(huì)工作界比較流行的觀點(diǎn)是王思斌教授提出的嵌入式發(fā)展模式，即是專業(yè)社會(huì)工作和現(xiàn)行的社會(huì)管理和服務(wù)體制進(jìn)行互動(dòng)建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)功能上的協(xié)同轉(zhuǎn)變（王思斌，《中國(guó)社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第2期）。嵌入式發(fā)展思路包括兩層含義：一是指在結(jié)構(gòu)和制度上的嵌入，納入到中國(guó)社會(huì)福利體系和社會(huì)服務(wù)體系之中；二是通過(guò)新的專業(yè)制度的引入，實(shí)現(xiàn)對(duì)原來(lái)行政化和準(zhǔn)行政化社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)體系的功能轉(zhuǎn)變。這是個(gè)理想的功能主義的制度演進(jìn)模式，如果能夠照此模式發(fā)展，既能夠推動(dòng)中國(guó)社會(huì)福利制度和社會(huì)服務(wù)體系的改革轉(zhuǎn)變，也能提供中國(guó)社會(huì)工作的專業(yè)發(fā)展空間。然而，這個(gè)理想的發(fā)展模式需要放回中國(guó)最近十年的社會(huì)工作發(fā)展具體經(jīng)驗(yàn)里來(lái)檢驗(yàn)看是否成立，進(jìn)而討論何以造成理想和現(xiàn)實(shí)的差距，以及如何確立新的發(fā)展策略。

如果要總結(jié)中國(guó)社會(huì)工作的十年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我們首先要選擇出制度化推進(jìn)社會(huì)工作體系發(fā)展的地區(qū)，然后就其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行概括。盡管社會(huì)工作概念在中國(guó)逐漸被各級(jí)民政和組織部門所認(rèn)可和接受，但是如果談制度化推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的地區(qū)，可能主要限于北京、上海、深圳、廣州等地區(qū)，成都和重慶也緊隨其后積極發(fā)展，但是其他地區(qū)都只是示范式的零星發(fā)展，不成體系和規(guī)模。就北、上、廣、深四個(gè)地區(qū)來(lái)言，又可以概括為三種模式，分別是北京的社區(qū)管理型的泛社會(huì)工作發(fā)展模式；深圳的購(gòu)買社會(huì)工作崗位模式；上海和廣州的購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)模式。北京的社區(qū)管理型泛社會(huì)工作發(fā)展模式主要是指通過(guò)鼓勵(lì)社區(qū)工作者考取社會(huì)工作專業(yè)證書，成為一種泛專業(yè)化的社區(qū)工作者，依然從事社區(qū)管理工作。當(dāng)然這個(gè)概括忽視了北京幾十家政府購(gòu)買的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，原因是在北京這幾十家社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)不成為一種體系和規(guī)模，所以也就暫且不作為北京社會(huì)工作發(fā)展模式的代表，而且因?yàn)槭悄７律钲诘淖龇?，所以不如直接歸入深圳模式。深圳的政府購(gòu)買崗位發(fā)展社會(huì)工作模式主要是指民政部2007年開始在深圳推行的全國(guó)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，也就是鼓勵(lì)高校老師和社會(huì)人士舉辦社會(huì)工作事務(wù)所，然后政府購(gòu)買社會(huì)工作事務(wù)所的社會(huì)工作者到相關(guān)政府部門或者機(jī)構(gòu)提供社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)。2011年以后盡管也開始推行社區(qū)綜合服務(wù)中心（2016年以來(lái)改為黨群服務(wù)中心），但是政府購(gòu)買崗位模式依然成為全國(guó)學(xué)習(xí)深圳經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的基本模式，所以我們就暫且把政府購(gòu)買社會(huì)工作崗位作為深圳經(jīng)驗(yàn)來(lái)概括。而上海早在2002年就開始試行政府購(gòu)買服務(wù)的方式，來(lái)培育三大社會(huì)組織，分別提供社區(qū)服刑人員的矯正服務(wù)、吸毒人員的戒毒服務(wù)和高危青少年的社區(qū)服務(wù)。廣州則是從2010年開始試點(diǎn)，2011年大規(guī)模地在街道推行政府購(gòu)買的家庭綜合服務(wù)，委托給社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)經(jīng)營(yíng)。所以上海和廣州盡管都是政府購(gòu)買服務(wù)模式，但還是有一定的區(qū)別，上海以購(gòu)買專項(xiàng)服務(wù)為主，廣州以家庭綜合服務(wù)購(gòu)買為主（王杰秀、鄒文開主編，《中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告（2011—2012）》2013年）。

這三種社會(huì)工作發(fā)展模式可以按照兩個(gè)維度進(jìn)行分類，一個(gè)是按照王思斌教授提出的嵌入性維度進(jìn)行分類，即北京的社區(qū)管理型泛社會(huì)工作發(fā)展模式嵌入性最深，其次是深圳的購(gòu)買崗位式發(fā)展模式，再次是上海和廣州的購(gòu)買服務(wù)式發(fā)展模式。但是如果按照社會(huì)工作的專業(yè)性進(jìn)行分類，上海和廣州購(gòu)買服務(wù)式發(fā)展模式的專業(yè)自主性最高，其次是深圳的購(gòu)買崗位式發(fā)展模式，再次是北京的社區(qū)管理型泛社會(huì)工作模式（如下表）。

之所以形成上述二維分類模式，是因?yàn)楸本┑纳鐓^(qū)工作者主要是街道聘任的從事社區(qū)公共管理服務(wù)為主的人員，他們和現(xiàn)行的政府管理結(jié)構(gòu)和體制結(jié)合最緊，但是他們的自主空間最小。一份研究表明，他們主要是通過(guò)非專業(yè)化的地方性實(shí)踐知識(shí)來(lái)突破行政限制的。而深圳通過(guò)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作人才進(jìn)入相關(guān)部門的崗位提供服務(wù)，雖然能夠給社會(huì)工作者提供了統(tǒng)一的專業(yè)機(jī)構(gòu)歸屬身份，但是其日常管理卻受制于各個(gè)政府部門的崗位職責(zé)以及所在部門的行政任務(wù)，并無(wú)多少專業(yè)自主空間可以發(fā)揮。而上海和廣州的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，不管是專項(xiàng)服務(wù)還是綜合服務(wù)，盡管也都會(huì)受制于當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)管理體制，做一些維穩(wěn)控制和行政程序工作，但是畢竟有了專門組織和專業(yè)服務(wù)體系，相對(duì)來(lái)說(shuō)專業(yè)自主性要強(qiáng)一些。由此，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展策略并不能單純通過(guò)嵌入性這一個(gè)維度進(jìn)行衡量，而是需要平衡好體制嵌入和專業(yè)自主的關(guān)系。如果要發(fā)展專業(yè)自主性就必須有自己的專業(yè)組織和專業(yè)服務(wù)體系，進(jìn)而獲得多元彈性的資源動(dòng)員能力，然后才能逐步發(fā)展專業(yè)自由裁量權(quán)。如果要想嵌入體制內(nèi)部，來(lái)獲得體制內(nèi)的授權(quán)和資源，嵌入得越深，可能就會(huì)形成對(duì)體制的依附和丟失專業(yè)自主性。

專業(yè)性嵌入性低中高上海和廣州購(gòu)買服務(wù)式社會(huì)工作發(fā)展策略中低深圳購(gòu)買崗位式社會(huì)工作發(fā)展模式高北京社區(qū)管理型泛社會(huì)工作模式

實(shí)際上，當(dāng)下中國(guó)民間市場(chǎng)化資本運(yùn)作的慈善公益事業(yè)的基礎(chǔ)微弱具有對(duì)專業(yè)社會(huì)工作體系的隔閡，專業(yè)社會(huì)工作必然對(duì)現(xiàn)有的體制內(nèi)授權(quán)和資源產(chǎn)生很大的依附。然而，社會(huì)工作作為一個(gè)專業(yè)，既不可能改變體制現(xiàn)狀，也不可能放棄專業(yè)自主性完全依附體制。如何在這個(gè)組織體系和資源結(jié)構(gòu)雙重約束下理解中國(guó)專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展？我們或許需要建立一個(gè)三元結(jié)構(gòu)，來(lái)思考專業(yè)社會(huì)工作如何在政府體制和市場(chǎng)社會(huì)中間開辟出一個(gè)空間，發(fā)揮專業(yè)功能。在這個(gè)三元結(jié)構(gòu)里，政府行政體制有其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)和機(jī)制，雖然20世紀(jì)90年代以來(lái)新公共管理運(yùn)動(dòng)也開始在政府體制中引入了競(jìng)爭(zhēng)和外包等市場(chǎng)化的策略，也引入了任務(wù)目標(biāo)管理等商業(yè)化管理手段，但是行政體制的核心特征是不會(huì)改變其匿名化、程式化、制度化特征的，我們根本不能指望專業(yè)社會(huì)工作來(lái)改變公共管理，更不用說(shuō)要取代其功能。相反，如果我們一味地追求對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)和分包任務(wù)，那必然會(huì)逐漸丟失專業(yè)化組織體系的自主性和專業(yè)化服務(wù)的價(jià)值倫理。同樣，對(duì)于市場(chǎng)社會(huì)也要有清醒的認(rèn)識(shí)，根據(jù)西方古典理論（比如洛克和孟德斯鳩等人的理論），市場(chǎng)社會(huì)是一個(gè)理性人的契約社會(huì)，它的核心精神是所謂的自然法狀態(tài)，也就是每個(gè)人獨(dú)立自由地追求自己的福利和需求滿足。在自由獨(dú)立的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)社會(huì)留出了兩個(gè)空間給他者以干預(yù)權(quán)力，一個(gè)是對(duì)于非理性的未成年人和弱智者，留給父權(quán)（洛克提出包括母權(quán)）或者擬親權(quán)人進(jìn)行監(jiān)管和保護(hù)；另一個(gè)是對(duì)于公民自我權(quán)利的保護(hù)不方便或者說(shuō)公共物品的供應(yīng)失靈，才委托授權(quán)給公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法管理和保護(hù)。所以古典市場(chǎng)社會(huì)理論是沒(méi)有留給專業(yè)服務(wù)給社會(huì)工作的。專業(yè)社會(huì)工作是通過(guò)發(fā)現(xiàn)父權(quán)保護(hù)的不足，才在慈善事業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展出科學(xué)慈善服務(wù)，進(jìn)而發(fā)展出專業(yè)的人類成長(zhǎng)理論和制度化的社會(huì)福利服務(wù)模式的。所以，專業(yè)社會(huì)工作一開始就要和自由市場(chǎng)社會(huì)以及利維坦式的政府行政體制進(jìn)行左右互搏，建立自己的專業(yè)合法性和現(xiàn)實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)。照此分析的話，專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展策略既不是嵌入政府的新公共管理方式里邊，也不是融入自由市場(chǎng)社會(huì)里邊，而是不斷地在政府管理體制和自由市場(chǎng)社會(huì)中間左右互搏，通過(guò)權(quán)宜性策略，爭(zhēng)取自治空間和多元資源。

綜上，我們發(fā)現(xiàn)北京、上海、深圳和廣州的幾種發(fā)展模式只是不同程度地依附于政府資源和任務(wù)，都缺乏一種對(duì)市場(chǎng)社會(huì)汲取資源和建立專業(yè)威望的能力。未來(lái)中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展成就一方面取決于如何繼續(xù)爭(zhēng)取政府的任務(wù)授權(quán)和資源投入，另一方面取決于如何在市場(chǎng)社會(huì)里邊建立資源汲取能力和專業(yè)信任能力。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任、教授）