政府與民辦高校之間權(quán)威關(guān)系的建構(gòu)
——對(duì)一個(gè)民辦高等教育評(píng)估項(xiàng)目中組織關(guān)系的研究

丁秀棠

(北京教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，北京100101)

政府與民辦高校之間權(quán)威關(guān)系的建構(gòu)
——對(duì)一個(gè)民辦高等教育評(píng)估項(xiàng)目中組織關(guān)系的研究

丁秀棠

(北京教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，北京100101)

在缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)的硬性約束下，如何建構(gòu)政府對(duì)民辦高校的權(quán)威關(guān)系，以確保政府對(duì)民辦高校管理的有效性，是值得研究的問(wèn)題。文章借鑒韋伯的權(quán)威模式框架，即“權(quán)威類型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”分析框架，利用訪談等質(zhì)性研究方法，對(duì)一個(gè)民辦高等教育評(píng)估項(xiàng)目中政府與民辦高校之間的組織關(guān)系進(jìn)行分析，試圖探討上述問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，民辦高等教育評(píng)估項(xiàng)目中政府與民辦高校之間的組織關(guān)系在不斷的策略互動(dòng)中發(fā)生變遷，進(jìn)而從各個(gè)角度影響評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)施與評(píng)估制度的變遷。組織之間的權(quán)威關(guān)系，也受評(píng)估項(xiàng)目效力的影響在逐漸改變。在民辦高等教育評(píng)估項(xiàng)目開(kāi)展多年之后，評(píng)估的客體(民辦高校組織)及其外部發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生諸多變化，現(xiàn)存的這種行政性主導(dǎo)的評(píng)估模式已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)評(píng)估客體的發(fā)展需要。因此，無(wú)論是評(píng)估的內(nèi)容還是評(píng)估的形式，都需要進(jìn)行改革。

民辦高等教育；政府；民辦高校；權(quán)威關(guān)系；組織關(guān)系；教育評(píng)估

由于舉辦體制和經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不同，政府與民辦高校之間的關(guān)系，不同于政府與公辦高校之間的關(guān)系。作為公共利益的代理者，政府需要行使對(duì)民辦高校的管理職責(zé)，以確保其教育服務(wù)質(zhì)量，保障受教育者的合法權(quán)益。在缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)的硬性約束下，如何建構(gòu)政府對(duì)民辦高校的權(quán)威關(guān)系，以確保政府對(duì)民辦高校管理的有效性，是值得研究的問(wèn)題。筆者在考察A市一個(gè)民辦高等教育評(píng)估項(xiàng)目中組織關(guān)系的基礎(chǔ)上，試圖圍繞該問(wèn)題進(jìn)行探討。

2005年，在對(duì)兩所民辦高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，A市教育行政部門(mén)在次年發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展A市民辦高等教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)狀況評(píng)估工作的通知》，規(guī)定原則上每年對(duì)所有民辦高等教育機(jī)構(gòu)(之后評(píng)估范圍擴(kuò)展到所有民辦高校)的辦學(xué)狀況進(jìn)行全面評(píng)估。截至2017年3月，評(píng)估工作已連續(xù)開(kāi)展了11輪。教育行政部門(mén)通過(guò)市財(cái)政專項(xiàng)形式，將評(píng)估實(shí)施的具體工作委托給民辦教育協(xié)會(huì)，由此產(chǎn)生了一個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)的教育評(píng)估項(xiàng)目。從組織角度來(lái)看，評(píng)估項(xiàng)目主要涉及政府組織(市教育行政部門(mén)等)、社會(huì)中介組織(協(xié)會(huì))與民辦高校組織三方。其中，政府與學(xué)校之間產(chǎn)生了什么樣的組織關(guān)系，對(duì)評(píng)估項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有什么樣的影響，應(yīng)如何更好地建構(gòu)兩者之間的關(guān)系才能更好地實(shí)現(xiàn)評(píng)估目的？通過(guò)探討這些問(wèn)題，一方面有助于更好地理解評(píng)估項(xiàng)目的作用，另一方面通過(guò)分析評(píng)估項(xiàng)目中兩者之間的組織關(guān)系，對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行反思，有助于更好地實(shí)施評(píng)估項(xiàng)目和提高評(píng)估項(xiàng)目的效益，真正起到促進(jìn)民辦高等教育健康發(fā)展的作用。

一、理論框架

由于法律賦予政府管理民辦學(xué)校一定的職責(zé)，政府對(duì)于民辦高校而言屬于“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理者”，享有支配權(quán)力，因此在探討評(píng)估項(xiàng)目中組織之間的關(guān)系時(shí)，可以借鑒韋伯的權(quán)威模式框架，即“權(quán)威類型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”分析框架。韋伯認(rèn)為，權(quán)力是“在一種社會(huì)關(guān)系內(nèi)部某個(gè)行動(dòng)者將會(huì)處在一個(gè)能夠不顧他人的反對(duì)去貫徹自身意志的地位上的概率，不管這種概率的基礎(chǔ)是什么”。任何權(quán)力都不能持久地建立在強(qiáng)制或暴力的基礎(chǔ)之上，而必須具有合法性基礎(chǔ)，即“任何權(quán)力都有通過(guò)訴諸其正當(dāng)性之原則的、最強(qiáng)烈的自我辯護(hù)的必要”*馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第一卷)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第19、147、318、318頁(yè)。。從這個(gè)意義上講，權(quán)威即建立在合法性基礎(chǔ)之上的權(quán)力。遵循這一思路，韋伯提出了權(quán)威的三個(gè)“理想類型”(或稱“純粹類型”)：傳統(tǒng)權(quán)威、超凡魅力型權(quán)威(卡理斯瑪權(quán)威)和法理權(quán)威(合法權(quán)威)。不同的權(quán)威類型有著特定的合法性基礎(chǔ)和相應(yīng)的制度安排，即不同類型的權(quán)威模式隱含了權(quán)威支配者與受權(quán)威支配的民眾之間的不同關(guān)系*周雪光：《國(guó)家治理邏輯與中國(guó)官僚體制：一個(gè)韋伯理論視角》，《文化縱橫》2013年第3期，第14頁(yè)。?？梢?jiàn)，權(quán)威模式的形成最終表現(xiàn)為某種支配關(guān)系。支配就是“某項(xiàng)包含了特定明確內(nèi)容的命令將會(huì)得到某個(gè)特定群體服從的概率”③馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第一卷)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第19、147、318、318頁(yè)。。由于是一種概率，它并不包括對(duì)他人行使“權(quán)力”或發(fā)揮“影響”的一切方式。就這個(gè)意義而言的支配(權(quán)威)可能會(huì)建立在極為不同的順從動(dòng)機(jī)之上：從單純的習(xí)慣直到最純理性的利益計(jì)算。由此，韋伯進(jìn)一步得出結(jié)論，稱“任何名副其實(shí)的支配形式都會(huì)包含一種最低限度的自愿順從，即(基于最隱秘的動(dòng)機(jī)或真正的同意)在服從中獲得利益”④馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第一卷)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第19、147、318、318頁(yè)。。以上論述體現(xiàn)了權(quán)力、權(quán)威、支配、合法性和服從等概念及其相互之間的關(guān)系。在概念之間建立邏輯聯(lián)系，便會(huì)形成富有解釋力的理論。在該理論框架之下，對(duì)評(píng)估項(xiàng)目中政府與學(xué)校的組織關(guān)系進(jìn)行理解并對(duì)其作出解釋，便達(dá)到了研究目的。

依據(jù)韋伯對(duì)權(quán)威類型的分類，可以將評(píng)估項(xiàng)目中政府與學(xué)校組織關(guān)系的權(quán)威模式初步劃歸為法理權(quán)威模式。在這種模式中，正當(dāng)性要求的效力建立在理性基礎(chǔ)上，基于對(duì)已制定的規(guī)則之合法性的信仰，以及對(duì)享有權(quán)威根據(jù)這些規(guī)則發(fā)號(hào)施令者之權(quán)利的信仰⑤馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第一卷)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第19、147、318、318頁(yè)。。換言之，法理權(quán)威是建立在法律理性之上的，是對(duì)理性制度(例如政治制度、法律制度)之上的權(quán)威的認(rèn)同和承認(rèn)，即其合法性以其規(guī)章制度和程序?yàn)橐罁?jù)，以民眾所認(rèn)可和接受的公正程序而得到合法性基礎(chǔ)。這樣一種權(quán)威是建立在正式的、抽象的和遠(yuǎn)離于個(gè)人利益而存在的法律秩序之上的。合法權(quán)威隱含于“法治”之中。成文規(guī)范是所有行為的依據(jù)，決策行為更多依據(jù)規(guī)則，而非就事論事，任何不合規(guī)則的例外都必須尋求正式的裁決，有時(shí)甚至尋求新的規(guī)則。合法權(quán)威對(duì)應(yīng)的支配方式的理想類型是官僚制。周雪光認(rèn)為，通過(guò)“權(quán)威類型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”的關(guān)系，可以解讀國(guó)家治理邏輯的深層密碼⑥周雪光：《國(guó)家治理邏輯與中國(guó)官僚體制：一個(gè)韋伯理論視角》，《文化縱橫》2013年第3期，第14頁(yè)。。評(píng)估項(xiàng)目由政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式委托給協(xié)會(huì)具體實(shí)施，也可以被看作是政府對(duì)民辦高校的一種治理方式或治理手段。因此，運(yùn)用“權(quán)威類型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”作為基本的分析框架具有一定的解釋力。A市開(kāi)展的民辦高等教育評(píng)估實(shí)際上是一項(xiàng)行政工作，是市教育行政部門(mén)的行政職能之一，因此屬于行政性評(píng)估范疇。對(duì)行政性評(píng)估來(lái)說(shuō)，從評(píng)估主體到評(píng)估客體之間的組織鏈條通常是由政府到學(xué)校，但通過(guò)采取項(xiàng)目制運(yùn)作方式，組織鏈條中增加了協(xié)會(huì)這個(gè)社會(huì)中介組織。由此，在政府與學(xué)校之間產(chǎn)生的不同組織關(guān)系與權(quán)威模式，必會(huì)在韋伯的官僚體制模式基礎(chǔ)上進(jìn)行一定的擴(kuò)展。

二、研究方法

本研究采用質(zhì)性研究方法，主要運(yùn)用深度訪談、收集實(shí)物等方式獲取相關(guān)資料。按照目的性抽樣原則對(duì)訪談對(duì)象進(jìn)行抽樣，抽取具有較高信息密度和強(qiáng)度的相關(guān)利益群體進(jìn)行訪談。由于教育評(píng)估項(xiàng)目主要涉及政府、社會(huì)中介(民辦教育協(xié)會(huì))和民辦高校(受評(píng)對(duì)象)，筆者選擇了上述三類組織中與評(píng)估項(xiàng)目關(guān)系最密切的8位人員進(jìn)行了每人至少1小時(shí)的深度訪談。評(píng)估項(xiàng)目還涉及一大批評(píng)估專家，因此研究中也對(duì)評(píng)估專家進(jìn)行了訪談。此外，筆者還收集了A市民辦教育協(xié)會(huì)受政府委托組織專家對(duì)歷年評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行全面分析與總結(jié)的專著，其中包含關(guān)于評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施情況的大量分析報(bào)告，還有評(píng)估專家的參評(píng)總結(jié)以及受評(píng)學(xué)校代表的總結(jié)材料。這些資料有助于筆者更深入地了解評(píng)估專家與受評(píng)學(xué)校的觀點(diǎn)，從而保證本研究信息來(lái)源的全面性、深入性，作出的判斷有較豐富的數(shù)據(jù)支撐。

三、研究發(fā)現(xiàn)

(一)政府與民辦高校的組織關(guān)系：以合法權(quán)威為基礎(chǔ)

通過(guò)強(qiáng)調(diào)評(píng)估的必要性和重要性來(lái)體現(xiàn)政府組織開(kāi)展評(píng)估項(xiàng)目的正當(dāng)性與合法性，在政府與民辦高校兩種組織間構(gòu)建起合法權(quán)威的關(guān)系模式。一方面，政府有必要采取一定手段來(lái)加強(qiáng)對(duì)民辦高校的管理。2004—2005年A市民辦高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)生了一些群體性事件，引起政府和社會(huì)對(duì)民辦高校辦學(xué)行為的關(guān)注。訪談中，財(cái)務(wù)專家C強(qiáng)調(diào)：“2004年評(píng)估時(shí)發(fā)現(xiàn)民辦高校財(cái)務(wù)較亂，不少舉辦者缺少法律意識(shí)，認(rèn)為錢(qián)是自己的，可以隨意支配，因此必須依法進(jìn)行辦學(xué)狀況評(píng)估?！笔薪涛腍和民辦教育協(xié)會(huì)的L也表示，政府對(duì)民辦高校的辦學(xué)狀況不夠了解，管理、監(jiān)管不到位。這些都促使政府必須采取一些管理手段來(lái)規(guī)范、監(jiān)督民辦高校的辦學(xué)行為。另一方面，強(qiáng)調(diào)對(duì)民辦高校辦學(xué)狀況進(jìn)行評(píng)估具有法律依據(jù)?！睹褶k教育促進(jìn)法》(2002年)第四十條規(guī)定：“教育行政部門(mén)及有關(guān)部門(mén)依法對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行督導(dǎo)，促進(jìn)提高辦學(xué)質(zhì)量；組織或者委托社會(huì)中介組織評(píng)估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布?！睆恼畞?lái)看，對(duì)民辦高校開(kāi)展評(píng)估工作，從某種程度上講就是在顯示對(duì)學(xué)校的權(quán)力，體現(xiàn)自己的合法權(quán)威，獲得對(duì)學(xué)校一定的控制權(quán)。評(píng)估專家C從評(píng)估項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)便參與財(cái)務(wù)指標(biāo)體系的制定，強(qiáng)調(diào)“財(cái)務(wù)評(píng)估指標(biāo)全部按照法律法規(guī)，有出處和法律依據(jù)”。政府希望通過(guò)這些來(lái)保證評(píng)估項(xiàng)目的合法性、正當(dāng)性與權(quán)威性。從學(xué)校層面來(lái)看，之所以認(rèn)可評(píng)估對(duì)民辦高校具有合法性，也主要由于韋伯所說(shuō)的“實(shí)在的成文法規(guī)”*馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第一卷)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第128頁(yè)。，即《民辦教育促進(jìn)法》(2002年)規(guī)定的合法性是民辦教育機(jī)構(gòu)理應(yīng)服從的權(quán)威所強(qiáng)加的。可見(jiàn)，在評(píng)估項(xiàng)目中，政府與民辦高校之間是一種控制與服從的組織關(guān)系，體現(xiàn)的是一種建立在合法權(quán)威模式基礎(chǔ)上的垂直權(quán)威關(guān)系。

(二)民辦高校組織的策略行為：上有政策、下有對(duì)策

由于評(píng)估項(xiàng)目中不同組織的目標(biāo)不同，處于被動(dòng)、受控制地位的民辦高校會(huì)出于自身利益考量采取一些應(yīng)對(duì)策略，如“材料造假、應(yīng)付檢查”等，從而削弱評(píng)估項(xiàng)目的效力與權(quán)威性?；诜傻认嚓P(guān)規(guī)定，民辦高校在有些領(lǐng)域必須遵循政府的規(guī)定，受政府的控制、支配，表現(xiàn)出一定的服從關(guān)系。但是，由于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要是自籌，民辦高校擁有較大的辦學(xué)自主權(quán)，因此它與政府之間的關(guān)系不同于公辦高校與政府之間的關(guān)系，民辦高校對(duì)政府的服從更多的是出于對(duì)“政府權(quán)力”的認(rèn)可，而非對(duì)“政府權(quán)威”的肯定。民辦高校的發(fā)展受市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)作用更明顯，相較遵循政府邏輯而言，遵循市場(chǎng)邏輯對(duì)其生存與發(fā)展更為實(shí)際、也更為重要。在市場(chǎng)邏輯與政府邏輯發(fā)生沖突的情況下，民辦高校容易對(duì)政府邏輯采取策略性反應(yīng)，即出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象。這是民辦高校在處理自身發(fā)展與外部制度環(huán)境要求相沖突時(shí)常常會(huì)采取的應(yīng)對(duì)策略，即奧利弗關(guān)注的被組織使用的“自利的、策略性的方案”*Oliver C，Strategic Responses to Institutional Processes，Academy of Management Review，1991，No.16，pp.145-179.。從十年多的評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)不可避免的困境就是：由于信息不對(duì)稱，外部評(píng)估人員很難真正獲得民辦高校內(nèi)部全面、真實(shí)的信息，這為民辦高校的“造假”提供了空間。H談及一些民辦高校的反應(yīng)：“他們對(duì)評(píng)估的認(rèn)識(shí)或意識(shí)是有變化的。一開(kāi)始就是被動(dòng)接受檢查，存有戒備心理，個(gè)別民辦高校甚至?xí)敕皆O(shè)法掩蓋問(wèn)題、造假材料。評(píng)估指標(biāo)至少會(huì)提前一個(gè)月下發(fā)，就是希望引導(dǎo)民辦高校先自我檢查、自我監(jiān)督和自我評(píng)估，但收效一般，許多高校還是應(yīng)付檢查。而到了現(xiàn)在，凡是真心想辦學(xué)的民辦高校，做得都是不錯(cuò)的。”不少評(píng)估專家在總結(jié)中也提到，一些民辦高校存在消極抵觸情緒，應(yīng)付心理較為普遍。由此，盡管評(píng)估項(xiàng)目具有法律賦予的合法性，但不同的民辦高校會(huì)采取各種組織策略來(lái)最大化地實(shí)現(xiàn)“私利”。如H提到的那些“真心想辦學(xué)的”民辦高校，會(huì)更好地對(duì)待評(píng)估項(xiàng)目，因?yàn)楸M管評(píng)估項(xiàng)目中還存在不少問(wèn)題，但畢竟由政府出錢(qián)聘請(qǐng)各領(lǐng)域的評(píng)估專家到校評(píng)估指導(dǎo)，對(duì)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富的民辦高校而言，會(huì)起到一定的指導(dǎo)作用。由這些判斷來(lái)看，組織采取何種策略更多源于組織目標(biāo)的一致程度，因?yàn)椤罢嫘南朕k學(xué)”的民辦高校的辦學(xué)目標(biāo)與評(píng)估目標(biāo)是一致的，所以很少弄虛作假。

(三)政府組織的策略行為：保障與制約、互動(dòng)與修正

為確保評(píng)估項(xiàng)目的正當(dāng)性與權(quán)威性，政府會(huì)采取一些保障策略，也會(huì)關(guān)注民辦高校的利益與訴求，組織之間的互動(dòng)關(guān)系推動(dòng)評(píng)估項(xiàng)目制度的變遷。評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)際上維持了一種秩序的存在。通常而言，一種秩序的正當(dāng)性可以通過(guò)兩種主要途徑得到保障*馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第一卷)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第124、322頁(yè)。：一種保障可能是純粹主觀的，即情緒的、價(jià)值理性的和宗教的；而另一種也可能(或者僅僅)通過(guò)對(duì)特定外部影響的預(yù)期，即通過(guò)利益格局而得到保障，包括慣例和法律。政府為確保評(píng)估項(xiàng)目秩序的正當(dāng)性，選擇第二種途徑，即通過(guò)對(duì)特定外部影響的預(yù)期(利益格局)而得到保障，采取其他一些組織策略，包括保障與制約。如H強(qiáng)調(diào)：“評(píng)估不合格的肯定就沒(méi)有招生資質(zhì)，也無(wú)法獲得引導(dǎo)性項(xiàng)目資助?！闭畬⒃u(píng)估結(jié)論與是否具有招生資格、能否獲得政府獎(jiǎng)勵(lì)與資助等這些對(duì)民辦高校發(fā)展具有重要甚至關(guān)鍵作用的資源結(jié)合起來(lái)，從而在某種程度上通過(guò)其他行政措施或行政權(quán)力“迫使”民辦高校為了這些外部影響或獲得相關(guān)利益不得不服從評(píng)估項(xiàng)目。

就合法權(quán)威而言，其服從的對(duì)象是法定的非人格秩序。這種服從的對(duì)象會(huì)擴(kuò)大到行使職務(wù)權(quán)威的人們那里，因?yàn)樗麄兊拿钍菓{借職務(wù)權(quán)威，而且只是在其職務(wù)權(quán)威的范圍內(nèi)才具有了形式上的合法性②馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第一卷)》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第124、322頁(yè)。。因此，只有那些經(jīng)過(guò)專業(yè)性訓(xùn)練、具有一定技術(shù)性素養(yǎng)的人員，才有資格發(fā)揮權(quán)威作用，即需要專業(yè)權(quán)威。專業(yè)權(quán)威是另一種法理權(quán)威，但需要更高程度的技術(shù)能力。民辦高校對(duì)評(píng)估項(xiàng)目權(quán)威性的態(tài)度會(huì)隨著評(píng)估項(xiàng)目的正當(dāng)性與效力而改變。在評(píng)估實(shí)踐中，常有一些民辦高校抱怨部分評(píng)估指標(biāo)不夠科學(xué)與合理，不符合民辦高校的運(yùn)作特點(diǎn)，如P認(rèn)為有些評(píng)估專家“根本就不懂民辦教育，總是拿公辦高校的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估民辦高校”，H也承認(rèn)“以前的專家組基本是公辦高校退休人員，雖然是‘211高?！虒W(xué)的專家，但他們的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)還是不太適合民辦高校的情況?！盠也提到：“專家主要來(lái)自公辦高校，局限了眼界和水平?！庇捎谠u(píng)估專家都是由市教委聘請(qǐng)的，他們作為政府組織的“代理人”，其專業(yè)權(quán)威直接代表著政府評(píng)估的權(quán)威性，民辦高校對(duì)專家權(quán)威的不認(rèn)可會(huì)直接降低對(duì)評(píng)估項(xiàng)目權(quán)威性的認(rèn)可。政府要想維持評(píng)估項(xiàng)目的權(quán)威性，只有不斷努力改進(jìn)評(píng)估指標(biāo)，以更加符合民辦高校的辦學(xué)特點(diǎn)，同時(shí)對(duì)評(píng)估專家的專業(yè)素質(zhì)提出更高的要求。在這個(gè)過(guò)程中，產(chǎn)生了政府與學(xué)校之間的組織互動(dòng)，這種互動(dòng)會(huì)使評(píng)估項(xiàng)目不斷得以修正，從而在一定程度上保持其權(quán)威性與正當(dāng)性。從近幾年評(píng)估項(xiàng)目指標(biāo)體系的調(diào)整、評(píng)估方式的變動(dòng)以及評(píng)估專家的變化情況來(lái)看，能夠發(fā)現(xiàn)評(píng)估過(guò)程中學(xué)校與政府的互動(dòng)對(duì)評(píng)估項(xiàng)目變遷所帶來(lái)的影響。H表示：“每次評(píng)估后都會(huì)開(kāi)會(huì)征求學(xué)校對(duì)評(píng)估的意見(jiàn)，吸納合理的建議。指標(biāo)體系至少修訂過(guò)兩次，從一開(kāi)始的一套指標(biāo)體系發(fā)展到2014年的三套指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)了分類評(píng)估。近幾年對(duì)評(píng)估專家隊(duì)伍也進(jìn)行了調(diào)整，不再依賴公辦高校的退休人員，而是吸收了一些確實(shí)懂民辦教育的年輕專家。”

四、結(jié)論與討論

通過(guò)對(duì)評(píng)估項(xiàng)目中政府與學(xué)校之間的組織關(guān)系進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)兩者之間存在的權(quán)威關(guān)系與行動(dòng)策略。同時(shí)，兩者的組織關(guān)系也在不斷的策略互動(dòng)中發(fā)生變遷，進(jìn)而從各個(gè)角度影響評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)施與評(píng)估制度的調(diào)整。組織之間的權(quán)威關(guān)系，也隨著評(píng)估項(xiàng)目的效力在逐漸改變。在評(píng)估進(jìn)行10年之后，評(píng)估的客體及其外部發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生諸多變化，現(xiàn)存的這種行政性主導(dǎo)的評(píng)估模式已越來(lái)越難以適應(yīng)評(píng)估客體的發(fā)展需要。因此，無(wú)論是評(píng)估的內(nèi)容還是評(píng)估的形式，都需要進(jìn)行改革。

評(píng)估本身可以成為政府和民辦高校雙贏的事情。從政府角度看，政府需要了解、掌握民辦高校的辦學(xué)狀況，有不斷推動(dòng)民辦高校規(guī)范辦學(xué)、提高辦學(xué)質(zhì)量的組織目標(biāo)，以獲得社會(huì)對(duì)其管理者身份的認(rèn)可與管理水平的信任。從民辦高校角度看，由政府提供經(jīng)費(fèi)并組織評(píng)估專家為學(xué)校診斷問(wèn)題、分析狀況和提供建議，應(yīng)被看作是政府為民辦高校提供的一種專業(yè)支持。關(guān)鍵在于確保評(píng)估項(xiàng)目的合法權(quán)威和專業(yè)權(quán)威。評(píng)估項(xiàng)目對(duì)民辦高校來(lái)說(shuō)具有一定的合法權(quán)威，但這種權(quán)威如果不與評(píng)估效力的發(fā)揮或?qū)I(yè)權(quán)威相結(jié)合，就容易被學(xué)校選擇性地應(yīng)對(duì)，最終致使評(píng)估難以發(fā)揮促建、促改的作用，產(chǎn)生韋伯所說(shuō)的“形式主義”。而要確保這種合法權(quán)威，就要不斷提高評(píng)估的專業(yè)權(quán)威和評(píng)估效力，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)、合理，評(píng)估專家的專業(yè)知識(shí)能夠真正獲得受評(píng)學(xué)校的認(rèn)可，切實(shí)保證通過(guò)評(píng)估提升民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量。相比教育評(píng)估中行政權(quán)威、法律權(quán)威的權(quán)力性，專業(yè)權(quán)威更是一種非權(quán)力性，是評(píng)估客體基于對(duì)主體專業(yè)知識(shí)或技能、專業(yè)精神或價(jià)值觀的服從*尤莉：《理性的呼喚：教育督導(dǎo)中專業(yè)權(quán)威的來(lái)源與構(gòu)建》，《現(xiàn)代教育管理》2011年第10期，第68-70頁(yè)。。專業(yè)權(quán)威雖然不能要求客體強(qiáng)制履行，但是一旦在主客體間形成，評(píng)估專家和學(xué)校便能自覺(jué)、積極和主動(dòng)從內(nèi)心服從并遵守評(píng)估規(guī)則。由于評(píng)估項(xiàng)目是政府行使其行政權(quán)威的載體，這個(gè)載體的要素便應(yīng)當(dāng)由專業(yè)權(quán)威來(lái)充當(dāng)。因此，要更好地開(kāi)展評(píng)估項(xiàng)目，就必須使評(píng)估項(xiàng)目由行政權(quán)威(合法權(quán)威)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)權(quán)威，將行政權(quán)威柔性地介入到評(píng)估項(xiàng)目之中*馮丕紅：《行政權(quán)威理論的歷史嬗變》，《法制與社會(huì)》2008年第8期，第389-390頁(yè)。。

當(dāng)評(píng)估由行政權(quán)威轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)權(quán)威，政府與民辦高校之間的組織關(guān)系將得以重塑，其合法性基礎(chǔ)也就隨之改變。評(píng)估項(xiàng)目的目標(biāo)需要重新界定，雙方應(yīng)該更明確這是一個(gè)雙贏的項(xiàng)目，而非單向的政府行政項(xiàng)目，其目標(biāo)是為了提升民辦高校的辦學(xué)能力，為社會(huì)提供更好的教育服務(wù)。當(dāng)這樣的組織目標(biāo)得到確立之后，政府與民辦高校之間的組織關(guān)系將從之前一定程度上的“對(duì)立”走向“合作”，彼此間的互動(dòng)與配合將會(huì)加強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)盡量保持信息的開(kāi)放，減少信息不對(duì)稱情況的發(fā)生。隨著教育評(píng)估職能重心的轉(zhuǎn)移，原先以控制、檢查為主的評(píng)估觀，將逐步轉(zhuǎn)向以專業(yè)權(quán)威為主的服務(wù)觀，更重視評(píng)估的服務(wù)意識(shí)和指導(dǎo)功能，如此，評(píng)估主客體之間便不再是控制與被控制的關(guān)系。專業(yè)權(quán)威的參與更符合“質(zhì)量提高型”教育發(fā)展方式，更加適應(yīng)當(dāng)前民辦高等教育發(fā)展的需要。從評(píng)估的組織形式來(lái)看，政府官員和評(píng)估專家都認(rèn)為應(yīng)該考慮“管、辦、評(píng)分離”的問(wèn)題，即由第三方來(lái)組織開(kāi)展評(píng)估，政府應(yīng)逐漸從評(píng)估中抽離出來(lái)，更多地讓中介組織和研究機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還有一個(gè)重要前提，即民辦高校舉辦者是“真心想辦學(xué)”的，只有這樣，評(píng)估項(xiàng)目才能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

Construction of Authoritative Relationship between Government andNon-governmental Institutions of Higher Learning:Research on the Organizational Relation in a Non-governmentHigher Education Evaluation Project

DING Xiutang

(InstituteforResearchonNon-governmentEducation，BeijingAcademyofEducationalSciences，Beijing， 100101，China)

In the absence of financial support， how to construct the authoritative relationship between government and non-governmental institutions of higher learning to ensure government’s effective management is worthy of research. This paper analyzes the organizational relations between government and non-governmental institutions of higher learning in a non-governmental higher education evaluation project through interviewing methods under the Weber’s authority theory of “Authority type-Control method-Legitimacy foundation” framework. It is found that the organizational relations between the government and the non-governmental institutions of higher learning have had constant changes in policy interaction and thus influenced the implementation and change of the evaluation project. The authoritative relationship between the organizations have also changed alone the effectiveness of the evaluation project. Non-governmental institutions of higher learning and the developing environment have changed over the past years and therefore， it is necessary to change the evaluation project in its contents and patterns.

non-governmental higher education; government; non-governmental institutions of higher learning; authoritative relationship; organizational relation; educational evaluation

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.05.003

(責(zé)任編輯毛紅霞)

2017-07-13

全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題(DGA150224)

丁秀棠，女，山東青島人，副研究員，北京大學(xué)教育學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)槊褶k教育政策與管理。