美國(guó)智庫(kù)的游說(shuō)活動(dòng)及其對(duì)中國(guó)智庫(kù)建設(shè)的啟示

徐雷

著名政治學(xué)者托馬斯·岱（Thomas R·Dye）曾指出，“政治即是對(duì)稀缺的政府資源的爭(zhēng)奪：誰(shuí)得到了這些資源，在哪里得到，什么時(shí)間得到，為什么得到和怎樣得到?！庇捎谡窃诜浅?fù)雜的經(jīng)濟(jì)體中制定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則，企業(yè)、個(gè)人、非盈利機(jī)構(gòu)、貿(mào)易集團(tuán)、宗教團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)等等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體都將受到政府制定的規(guī)則的影響。因此，這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體都希望能夠盡可能對(duì)政府施加影響，以使政府所制定的規(guī)則最大程度地對(duì)自身有利。而政府在制定規(guī)則時(shí)也希望能夠聽到不同利益團(tuán)體的聲音，盡可能滿足其利益訴求，這才能使政府政策有效運(yùn)行。

著名政治學(xué)者托馬斯·岱（Thomas R·Dye）曾指出，“政治即是對(duì)稀缺的政府資源的爭(zhēng)奪：誰(shuí)得到了這些資源，在哪里得到，什么時(shí)間得到，為什么得到和怎樣得到?！庇捎谡窃诜浅?fù)雜的經(jīng)濟(jì)體中制定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則，企業(yè)、個(gè)人、非盈利機(jī)構(gòu)、貿(mào)易集團(tuán)、宗教團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)等等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體都將受到政府制定的規(guī)則的影響。因此，這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體都希望能夠盡可能對(duì)政府施加影響，以使政府所制定的規(guī)則最大程度地對(duì)自身有利。而政府在制定規(guī)則時(shí)也希望能夠聽到不同利益團(tuán)體的聲音，盡可能滿足其利益訴求，這才能使政府政策有效運(yùn)行。這種利益團(tuán)體對(duì)政府施加的影響在不同時(shí)代和不同國(guó)家所表現(xiàn)的形式是十分不同的，在美國(guó)這一當(dāng)今世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，智庫(kù)及其對(duì)政府的游說(shuō)活動(dòng)是利益集團(tuán)對(duì)政府施加影響的最主要方式。當(dāng)然，這種游說(shuō)也起到了在政府和利益集團(tuán)間搭建橋梁的作用，使朝野互動(dòng)更加頻繁和有效。美國(guó)公開秘密網(wǎng)站（opensecrets）公布了歷年美國(guó)企業(yè)游說(shuō)政府的花費(fèi)情況，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，美國(guó)企業(yè)的游說(shuō)花費(fèi)逐年增多。

“游說(shuō)（lobbying）”一詞主要指以影響政府官員（包括議會(huì)議員）向某一種游說(shuō)者希望的行動(dòng)傾斜為目的的付費(fèi)活動(dòng)。如果有一種主張正在散布消息，包括勸說(shuō)政府官員和媒體促進(jìn)并支持某項(xiàng)事業(yè)的努力，那么，如果這種行為聚焦于試圖影響或改變某一具體法案，不論是支持還是反對(duì)，這種行為都已經(jīng)超過(guò)了主張的界限而成為游說(shuō)?！罢f(shuō)客（lobbyist）”是利益團(tuán)體和政府官員間的中介，他們都是專業(yè)人士，很多是律師和前政府官員，他們向利益集團(tuán)收取費(fèi)用，代表利益集團(tuán)對(duì)官員進(jìn)行游說(shuō)，以使更有利于利益集團(tuán)的法律和政策得以通過(guò)。多數(shù)說(shuō)客都工作在游說(shuō)公司、政策研究所乃至律師事務(wù)所，這些機(jī)構(gòu)也就是我們常說(shuō)的智庫(kù)。據(jù)相關(guān)調(diào)查報(bào)告顯示，2014年，有超過(guò)12000名注冊(cè)政治說(shuō)客在華盛頓工作，而據(jù)James A. Thurber的估計(jì)，華盛頓游說(shuō)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者接近10萬(wàn)人，其年產(chǎn)值超過(guò)90億美元。

在美國(guó)，游說(shuō)是一種合法行為，它與行賄是有區(qū)別的。行賄的目的是使受賄者不惜違反法律為行賄者個(gè)人利益行事，而游說(shuō)則是游說(shuō)者對(duì)官員的勸諫，目的是促使官員改變規(guī)則，其影響范圍是規(guī)則下的所有行為者。盡管游說(shuō)的目的是使規(guī)則更有利于游說(shuō)者，但游說(shuō)仍是一種合法行為，它的根本目的是反映利益訴求而不是破壞規(guī)則謀取私利。同時(shí)，利益團(tuán)體的游說(shuō)活動(dòng)具有較高的透明度，它是在公眾和媒體的廣泛監(jiān)督下進(jìn)行的。然而，盡管游說(shuō)與腐敗在法理層面有著本質(zhì)區(qū)別，但利益集團(tuán)的游說(shuō)活動(dòng)又很難與行賄撇清關(guān)系，不時(shí)披露出的政治獻(xiàn)金與腐敗丑聞?dòng)∽C了這一點(diǎn)。但可以肯定的是，如果能夠有效避免游說(shuō)中的腐敗行為，使其成為一種“純凈”的游說(shuō)活動(dòng)，那么它將能夠在社會(huì)不同利益團(tuán)體和政府間建立起有效的溝通，是一種值得研究甚或借鑒的制度形式。

一、游說(shuō)活動(dòng)的主要參與者

（一）說(shuō)客

在華盛頓，注冊(cè)說(shuō)客數(shù)量龐大，但活動(dòng)頻繁的說(shuō)客則相對(duì)較少，而全職說(shuō)客的數(shù)量就更少。說(shuō)客經(jīng)常工作在智庫(kù)和公關(guān)公司等組織，這些組織大多位于華盛頓K街，這是一條位于美國(guó)國(guó)會(huì)山和白宮之間，由西向東，橫貫華盛頓北部的著名的“游說(shuō)一條街”。這條街上集中了大批智庫(kù)、游說(shuō)集團(tuán)、公關(guān)公司和民間組織，國(guó)際總部、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織也在此落戶。K街說(shuō)客的游說(shuō)對(duì)象包括美國(guó)聯(lián)邦政府和國(guó)會(huì)，尤其是國(guó)會(huì)議員。因?yàn)樽h員五百多人誰(shuí)都不聽命于誰(shuí)，各自關(guān)切不同，下手的機(jī)會(huì)很多，得手的機(jī)會(huì)也很大。對(duì)美國(guó)的政治生活發(fā)揮著巨大的影響力。這些游說(shuō)組織大多由政府和議會(huì)中的前任官員創(chuàng)辦，如K街著名的LLP公司，它是由卡特政府時(shí)期的美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·斯特勞斯創(chuàng)辦的，2005年受聘中海油，為收購(gòu)尤尼科石油公司一案游說(shuō)。中海油支付了316萬(wàn)美元，高居當(dāng)年單項(xiàng)游說(shuō)活動(dòng)傭金排行榜次席。

（二）公司

經(jīng)常進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)的公司數(shù)量并不多，且都是規(guī)模龐大并有政府采購(gòu)項(xiàng)目的企業(yè)，大多數(shù)公司也并不聘用職業(yè)說(shuō)客。一項(xiàng)研究表明，經(jīng)常進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)的企業(yè)數(shù)量少于300家，在1998-2006年間，僅有10%的企業(yè)參與了游說(shuō)活動(dòng)。如波音（Boeing）和洛克希德·馬?。↙ockheed Martin）等軍火企業(yè)與政府簽訂了大量的政府采購(gòu)合同，因此他們需要對(duì)政府進(jìn)行游說(shuō)以加大政府的國(guó)防預(yù)算以獲取更多訂單。在表2中可以看到，在1998-2011年間的美國(guó)游說(shuō)花費(fèi)排行中，通用電氣（General Electric）、埃克森美孚（Exxon Mobil）、波音公司（Boeing Co）、洛克希德.馬?。↙ockheed Martin）、美國(guó)電話電報(bào)公司（AT&T Inc）、通用汽車（General Motors）等著名企業(yè)都榜上有名，顯然，這些企業(yè)都擁有巨額的政府采購(gòu)合同。另外，其他類型的企業(yè)也不同程度地卷入到游說(shuō)活動(dòng)中，如JPMorgan在2010年用于游說(shuō)的花費(fèi)達(dá)到330萬(wàn)美元。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì)與社會(huì)組織

一些行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織在游說(shuō)活動(dòng)中的花費(fèi)巨大。如表2所示，美國(guó)商會(huì)（US Chamber of Commerce）的游說(shuō)花費(fèi)達(dá)到了8億美元高居首位，位居第二位的是美國(guó)醫(yī)療協(xié)會(huì)（American Medical Assn），第四位的是美國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)（American Hospital Assn）等等。

（四）其他參與者

游說(shuō)活動(dòng)中的其他參與者是那些能夠?qū)α⒎óa(chǎn)生影響的人，如政府和議會(huì)的官員，公共輿論和媒體從業(yè)者，白宮官員，政黨領(lǐng)袖等。利益集團(tuán)以無(wú)黨派組織的形象示人，他們雇傭說(shuō)客向這些能夠影響立法的人進(jìn)行游說(shuō)，從而影響法律和政策的制定，達(dá)到對(duì)己有利的目的。

二、美國(guó)智庫(kù)的主要游說(shuō)方式及對(duì)游說(shuō)活動(dòng)的披露與管制

（一）主要游說(shuō)方式

利益集團(tuán)游說(shuō)活動(dòng)方式主要有四類，分別是影響在位政府的政策選擇、影響政治候選人的政綱、影響選舉結(jié)果以及獲得參與決策的通路。其中前三類方式意味著利益集團(tuán)可以直接參與到公共政策的制定中來(lái)，其游說(shuō)活動(dòng)直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的福祉；而后一種方式意味著利益集團(tuán)的政治捐資和政治信息都不能直接購(gòu)買或交換到有利于本集團(tuán)的公共政策，而只是為利益集團(tuán)提供了同議員交往的機(jī)會(huì)，間接地影響議員的決策行為（高樂(lè)詠、王孝松，2009）。

一些經(jīng)驗(yàn)研究證實(shí)了游說(shuō)活動(dòng)的實(shí)際效果。如Baldwin和Magee（2000）的研究表明，國(guó)會(huì)議員對(duì)貿(mào)易自由化議案的投票結(jié)果受到利益集團(tuán)政治捐資的強(qiáng)烈影響，支持北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）議案和烏拉圭回合議案的可能性與商業(yè)集團(tuán)的捐資成正相關(guān)關(guān)系，與勞工集團(tuán)的捐資成負(fù)相關(guān)關(guān)系。李坤望和王孝松（2009）對(duì)2000年美國(guó)眾議院投票表決是否給予中國(guó)永久性正常貿(mào)易關(guān)系（Permanent Normal Trade Relationship， PNTR）地位這一事件進(jìn)行檢驗(yàn)，以此來(lái)分析國(guó)會(huì)議員的投票行為受哪些因素影響。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，支持PNTR議案的可能性同商業(yè)集團(tuán)的捐資正相關(guān)，同勞工集團(tuán)的捐資負(fù)相關(guān)，而與意識(shí)形態(tài)組織的捐資沒(méi)有顯著關(guān)系。

（二）對(duì)游說(shuō)活動(dòng)的披露與管制

一般地說(shuō)，美國(guó)對(duì)游說(shuō)活動(dòng)有制度性的披露要求。從某種意義上看，對(duì)游說(shuō)的披露是允許說(shuō)客和官員能夠在公開和守法的旗幟下證明其活動(dòng)的正當(dāng)性。對(duì)游說(shuō)活動(dòng)進(jìn)行披露的要求是在20世紀(jì)開始加強(qiáng)的。在1946年，《陽(yáng)光法案（Sunshine Law）》要求說(shuō)客披露他們的活動(dòng)及方式，以及他們的報(bào)酬。同年，《聯(lián)邦游說(shuō)管制法案（Federal Regulation of Lobbying Act of 1946）》得以通過(guò)，它對(duì)游說(shuō)活動(dòng)的管制作用一直持續(xù)到1995年，之后被《游說(shuō)披露法案（Lobbying Disclosure Act）》所替代。1995年，美國(guó)第104屆國(guó)會(huì)通過(guò)了《游說(shuō)披露法案》，并以此對(duì)游說(shuō)活動(dòng)進(jìn)行改革，這項(xiàng)法案要求職業(yè)說(shuō)客需要向國(guó)會(huì)注冊(cè)。隨后，1998年通過(guò)的《游說(shuō)披露技術(shù)修正案（Lobbying Disclosure Technical Amendments Act）》對(duì)其進(jìn)行了修訂。

關(guān)于游說(shuō)的立法一直在不斷進(jìn)化，美國(guó)律師協(xié)會(huì)（American Bar Association）在2009年出版了一本超過(guò)800頁(yè)的指導(dǎo)手冊(cè)，匯集了相關(guān)法條。從該指導(dǎo)手冊(cè)可以看出，美國(guó)法律對(duì)于游說(shuō)方面的違法行為的處罰是較為嚴(yán)厲的，例如，如果沒(méi)有按要求進(jìn)行季度報(bào)告或進(jìn)行虛假報(bào)告，或沒(méi)有改正錯(cuò)誤的報(bào)告，可處以最高20萬(wàn)美元的罰款和最高5年期的監(jiān)禁，而對(duì)那些無(wú)法提供禮品清單的說(shuō)客的處罰則更為嚴(yán)厲。

三、我國(guó)企業(yè)的游說(shuō)方式

依據(jù)田志龍，高海濤（2006）的研究，我國(guó)企業(yè)的主要游說(shuō)方式概括如表2所示。

直接游說(shuō)是最為傳統(tǒng)和古老的政治游說(shuō)手段，但至今仍是最為有效和常用的政治策略。企業(yè)員工代表本企業(yè)或委托專業(yè)游說(shuō)人員通過(guò)面對(duì)面的方式與決策者進(jìn)行接觸，傳遞信息、表達(dá)觀點(diǎn)、施加影響。同其他形式的游說(shuō)活動(dòng)相比，直接游說(shuō)具有簡(jiǎn)單、保密、廉價(jià)等特點(diǎn)，而且這種面對(duì)面的溝通避免了信息在傳遞過(guò)程中可能發(fā)生的耗散、扭曲和誤讀，保證了游說(shuō)的質(zhì)量。在直接游說(shuō)活動(dòng)中采用的主要方式有登門拜訪政府官員、在政策聽證會(huì)上發(fā)言、向決策部門遞送材料，等等。

間接游說(shuō)有時(shí)也被稱為“草根游說(shuō)”。間接游說(shuō)在更大程度上是一個(gè)公開的信息傳遞的過(guò)程，這些信息不僅針對(duì)決策者，而且也面向公眾，并試圖通過(guò)吸引群眾的注意來(lái)強(qiáng)化對(duì)決策者的影響。工商聯(lián)是由各類工商業(yè)者、主要是非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士參加的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，通過(guò)工商聯(lián)來(lái)參政議政是企業(yè)表達(dá)自身意愿的一條重要途徑。

四、啟示

利益團(tuán)體的游說(shuō)行為在本質(zhì)上不是邪惡的，而是一種對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的行為。從中美兩國(guó)游說(shuō)活動(dòng)的區(qū)別上看，最根本的區(qū)別在于美國(guó)有大量的智庫(kù)和職業(yè)說(shuō)客，且對(duì)游說(shuō)活動(dòng)有較為系統(tǒng)和完善的法律約束。這使游說(shuō)活動(dòng)更加規(guī)范化和更加有效，使政府決策和議會(huì)立法能夠更廣泛地聽取不同利益集團(tuán)的聲音，促進(jìn)了社會(huì)和諧。然而，大多數(shù)游說(shuō)活動(dòng)仍是在利益驅(qū)使下進(jìn)行的，因此在游說(shuō)活動(dòng)中不可避免的存在賄賂、腐敗和一些灰色地帶，盡管美國(guó)對(duì)游說(shuō)活動(dòng)有較為嚴(yán)格的立法，但仍不能根治利益集團(tuán)和說(shuō)客的投機(jī)行為。在我國(guó)，由于沒(méi)有對(duì)游說(shuō)活動(dòng)的專門立法，也沒(méi)有職業(yè)智庫(kù)和說(shuō)客，因此利益集團(tuán)的訴求缺少制度性的上傳渠道。此時(shí)，利益集團(tuán)為對(duì)政府決策施加影響，往往通過(guò)一些不合法的手段構(gòu)建政治聯(lián)系以實(shí)現(xiàn)自身利益，這就導(dǎo)致不健康的政商關(guān)系大量存在。

2016年3月4日，習(xí)近平總書記在全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議的民建工商聯(lián)委員聯(lián)組會(huì)上，用“親”“清”兩字對(duì)新型政商關(guān)系給出了“標(biāo)準(zhǔn)定義”：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，“親”就是坦蕩真誠(chéng)同民營(yíng)企業(yè)接觸交往，幫助解決實(shí)際困難，“清”就是清白純潔，不搞權(quán)錢交易；對(duì)民營(yíng)企業(yè)家來(lái)說(shuō)，就是講真話說(shuō)實(shí)情建諍言，遵紀(jì)守法辦企業(yè)、光明正大搞經(jīng)營(yíng)。本文認(rèn)為，在構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系過(guò)程中，可在一定程度上借鑒美國(guó)智庫(kù)的經(jīng)驗(yàn)。具體地說(shuō)，可嘗試性地賦予社科院、社科聯(lián)等官方研究機(jī)構(gòu)一定的智庫(kù)職能，使其廣納不同利益集團(tuán)的諫言，并經(jīng)過(guò)專業(yè)整理和分析后上報(bào)給政府相關(guān)部門作為決策參考依據(jù)。顯然，這種利益訴求傳遞渠道的建立具有兩點(diǎn)好處，一是使利益集團(tuán)的利益表達(dá)公開、透明，利于監(jiān)管；二是這種利益表達(dá)經(jīng)過(guò)專業(yè)的整理和分析再上報(bào)后，其科學(xué)性和可操作性更強(qiáng)。

（作者系渤海大學(xué)管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）