當(dāng)代中國涉法涉訴信訪癥結(jié)及改革

劉旭

[摘要]

轉(zhuǎn)型階段的涉法涉訴信訪正處在利益分化加劇、風(fēng)險疊加噴發(fā)、社會結(jié)構(gòu)失衡的時代背景之中，利益格局變動凸顯規(guī)范失靈，風(fēng)險形勢多發(fā)且多領(lǐng)域失控沖擊法律體制，利益表達(dá)和實現(xiàn)的失衡制造立場偏差及執(zhí)行扭曲。權(quán)力運行錯位、程序正義欠缺以及管控脫軌，構(gòu)成涉法涉訴信訪面臨的突出癥結(jié)。要以貫徹全面深化改革精神為契機(jī)，加快涉法涉訴信訪體制機(jī)制改革步伐，優(yōu)化涉法涉訴信訪權(quán)力運行機(jī)制，革除涉法涉訴信訪管控行政化弊端，完善涉法涉訴信訪考核等具體制度，強(qiáng)化涉法涉訴信訪程序正義的制度設(shè)計。

[關(guān)鍵詞]

涉法涉訴信訪；結(jié)構(gòu)性失衡；行政化管控；權(quán)力架構(gòu)；運行機(jī)制；程序正義

中圖分類號：D902文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2016）06009106

當(dāng)代中國涉法涉訴信訪的現(xiàn)狀折射出法律系統(tǒng)全面均衡調(diào)整的要求與利益多元分化、風(fēng)險多發(fā)疊加失控、現(xiàn)實結(jié)構(gòu)性失衡失調(diào)之間的深層次矛盾。利益主體的多元及利益分化的加劇，促成利益沖突和矛盾糾紛的普遍化和常態(tài)化，使利益協(xié)調(diào)規(guī)則在適應(yīng)性及調(diào)整力方面遭遇沖擊，而傳統(tǒng)的以權(quán)力集中為特征的科層模式使得涉法涉訴信訪的權(quán)力架構(gòu)及運行機(jī)制錯位扭曲，信訪程序正義制度設(shè)計的缺失造成系統(tǒng)性壓制及制度的無效率循環(huán)空轉(zhuǎn)，涉法涉訴信訪的行政化弊端更產(chǎn)生管控脫軌，造成法律解紛機(jī)制的結(jié)構(gòu)性障礙，伴隨法律治理格局的失衡，涉法涉訴信訪面臨的深層次癥結(jié)日益凸顯。

一、涉法涉訴信訪所處的時代背景

當(dāng)代涉法涉訴信訪正處在利益分化、風(fēng)險交織以及結(jié)構(gòu)失衡的時代背景之下，規(guī)則滯后于利益格局形成規(guī)范失靈，社會風(fēng)險與法律風(fēng)險多源傳導(dǎo)，社會結(jié)構(gòu)性失衡侵襲法律自治系統(tǒng)。信訪事件意味著規(guī)范框架難以容納利益活動，而多發(fā)互動、多領(lǐng)域失控的風(fēng)險沖擊法律的全面控制，風(fēng)險現(xiàn)狀進(jìn)而決定涉法涉訴信訪的規(guī)模、形態(tài)與結(jié)構(gòu)，使法律領(lǐng)域的信訪成為常態(tài)。社會變遷對法律執(zhí)行給予結(jié)構(gòu)性投射，資源占有結(jié)構(gòu)和社會交往結(jié)構(gòu)反映到法律體制，造就法律執(zhí)行和權(quán)利實現(xiàn)過程中的立場偏差、公平缺失及結(jié)構(gòu)失衡，這也造成涉法涉訴信訪具有結(jié)構(gòu)指向性，成為一種結(jié)構(gòu)性抗?fàn)幍捏w現(xiàn)。

（一）利益分化加劇形成規(guī)范失靈

改革開放以來，傳統(tǒng)高度一體、同質(zhì)化的利益格局經(jīng)歷深刻劇烈的分化，國家主體為利益唯一代表性，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€體、私營競相發(fā)展為代表的多元主體利益并存，地域間的純粹計劃調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域分化基礎(chǔ)上的地方性競爭，利益的個體分化伴隨利益的結(jié)構(gòu)分化與階層分化，帶來立場差異、利益表達(dá)交織、利益沖突普遍，這些都構(gòu)成了當(dāng)代中國利益調(diào)整失范、失靈的時代圖景。新舊體制交替、利益分化進(jìn)程中出現(xiàn)的認(rèn)同分裂、話語意義系統(tǒng)缺乏兼容性，成為導(dǎo)致信訪產(chǎn)生的內(nèi)在誘因。用涂爾干的社會團(tuán)結(jié)理論來分析，機(jī)械團(tuán)結(jié)是同質(zhì)性的個體的結(jié)合，依靠社會成員共同的道德情感、價值觀念、宗教信仰來維護(hù)，分工普遍化、職業(yè)專業(yè)化及其帶來的個人主義的興起， 舊有的規(guī)范體系往往與新的規(guī)范體系產(chǎn)生矛盾和沖突，導(dǎo)致社會規(guī)范缺失、功能失效和沖突混亂。涂爾干認(rèn)為，“社會失范”現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因在于從機(jī)械團(tuán)結(jié)到有機(jī)團(tuán)結(jié)的改造尚未完成的狀態(tài)，面臨社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，社會分化日益發(fā)達(dá)和復(fù)雜，異質(zhì)性與個性急劇增長，個人與社會之間聯(lián)系的脆弱，傳統(tǒng)規(guī)范失去了約束作用。涂爾干尤其強(qiáng)調(diào)，社會陷入失范狀態(tài)，是因為“規(guī)范本身普遍與模糊，無法確定社會現(xiàn)象更為精準(zhǔn)的輪廓和體系；社會機(jī)構(gòu)之間接觸充分但是時間較短，或者接觸少而不能重復(fù)，產(chǎn)生不了確定的規(guī)范形式而導(dǎo)致失范；社會的承載能力限度，如我們需要通過變革來建立一套必要的規(guī)范，但社會結(jié)構(gòu)本身卻沒有能力來實行變革”，這是“失范”產(chǎn)生的主要原因[1]（P366）。在利益摩擦加劇、流動性增強(qiáng)的時期，狹隘的、落后的法條無法適應(yīng)利益主體活動的現(xiàn)實，具體利益協(xié)調(diào)過程中的規(guī)則缺位、既有規(guī)范失靈的問題尤為突出，導(dǎo)致利益相關(guān)方?jīng)_破脆弱的法律框架尋求法外利益協(xié)調(diào)救濟(jì)。

（二）風(fēng)險傳導(dǎo)疊加且多源多域失控

涉法涉訴信訪事件是風(fēng)險社會條件下社會風(fēng)險多源暴露且向法律領(lǐng)域傳導(dǎo)、形成社會風(fēng)險與法律風(fēng)險疊加的外在體現(xiàn)。在社會變革環(huán)境下，社會系統(tǒng)快速運行產(chǎn)生甩出風(fēng)險、碰撞風(fēng)險、擠壓風(fēng)險，邊緣群體及弱勢群體脫離改革及發(fā)展進(jìn)程，群體間、階層間的交往、沖突、對抗增多，社會空間利用日益商業(yè)化，空間擠壓、侵占日趨頻繁，這些社會風(fēng)險向法律領(lǐng)域蔓延及影響，社會風(fēng)險的性質(zhì)、規(guī)模和激烈程度直接決定了法律風(fēng)險事件發(fā)生的形態(tài)，涉法涉訴信訪作為法律風(fēng)險事件的典型代表，其總量及結(jié)構(gòu)也隨著社會風(fēng)險與法律風(fēng)險的傳導(dǎo)疊加而發(fā)生變化，有組織的不負(fù)責(zé)任的風(fēng)險，法律實現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，資源保障的風(fēng)險，意識及知識不足的風(fēng)險，以及制度偏差脫軌的風(fēng)險等，對法律體制帶來強(qiáng)烈沖擊。貝克將“有組織的不負(fù)責(zé)任”界定為：承認(rèn)風(fēng)險災(zāi)難的真實性，同時又因為要掩藏其起源，并排除補償和控制而否認(rèn)其存在的現(xiàn)象[2]（P191）。在法治流程環(huán)節(jié)里，立法無法準(zhǔn)確全面覆蓋的風(fēng)險，執(zhí)法司法體系在資金、人員等救濟(jì)資源，以及知識不足、觀念偏差上的風(fēng)險，使涉法涉訴信訪成為社會風(fēng)險與法律風(fēng)險交互作用的產(chǎn)物。以環(huán)保領(lǐng)域為例，根據(jù)環(huán)保部2013年對全國省級和地市級“12369”熱線受理情況的調(diào)查數(shù)據(jù)，甘肅、青海、新疆等省（區(qū)） 每次檢查中均有三分之一以上的地市存在多次撥打無人接聽、長期忙音和運行不穩(wěn)定等情況，并且暴露出環(huán)保處罰不到位、污染反彈、群眾多次舉報等問題[3]。這表明，伴隨風(fēng)險從社區(qū)范圍內(nèi)的簡單風(fēng)險及單一風(fēng)險向經(jīng)濟(jì)、社會系統(tǒng)演變成復(fù)雜風(fēng)險及復(fù)合型風(fēng)險，在勞動、環(huán)保等領(lǐng)域，源風(fēng)險及法律控制風(fēng)險激增，并呈現(xiàn)區(qū)域性差異及失控狀態(tài)。在源領(lǐng)域風(fēng)險多發(fā)擴(kuò)散的情況下，旨在實現(xiàn)全面調(diào)整及有效治理的法律系統(tǒng)，風(fēng)險的初端管控疏漏、粗放、低效，法律實施的階段性風(fēng)險積涌向司法這一終端環(huán)節(jié)，司法身受權(quán)力管控、行政掣肘以及日益強(qiáng)烈的社會要求而不堪重負(fù)。

（三）社會結(jié)構(gòu)性失衡成為信訪根源

信訪案件的大量出現(xiàn)，尤其是涉法涉訴信訪的不斷涌現(xiàn)，有著深刻的社會背景和社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。由資源分配和占有結(jié)構(gòu)決定的經(jīng)濟(jì)及社會結(jié)構(gòu)，對法律權(quán)威的樹立及法律規(guī)范秩序的實現(xiàn)發(fā)揮關(guān)鍵性影響，而信訪吁求正源于法律自主、自治性解決糾紛資源及能力的不足。社會結(jié)構(gòu)的失衡則表現(xiàn)為依據(jù)社會權(quán)利分配不公，部分人或階層壟斷社會資源的占有和分配，排斥及歧視社會公眾及弱勢群體，造就社會結(jié)構(gòu)及社會體制的不均衡、不公平。縱向、橫向交易關(guān)系形成的“不公平競爭”，就是因為社會結(jié)構(gòu)中的不同層級對資源占有的類別和數(shù)量不同，占有資源的稀缺程度、壟斷程度和影響力強(qiáng)度不同[4]。伴隨利益差距的擴(kuò)大和社會階層分化，原有不同群體之間的利益均衡被打破，在效率優(yōu)先、兼顧公平的導(dǎo)向下，因生存及發(fā)展機(jī)會不平等、不公平而造就的劣勢群體，借以表達(dá)及實現(xiàn)利益的平臺、路徑和渠道缺乏，面臨著來自制度及法律層面上日益嚴(yán)重的話語權(quán)失衡、利益表達(dá)失衡、利益?zhèn)鬟f失衡及利益實現(xiàn)的失衡。社會結(jié)構(gòu)的強(qiáng)弱分化、階層分化，通過結(jié)構(gòu)化的社會網(wǎng)絡(luò)及利益交換系統(tǒng)，傳遞到法律體系，精英階層之間以及權(quán)力與資本之間的結(jié)盟及合謀，得益于失衡的社會結(jié)構(gòu)并使之不斷建構(gòu)及再生產(chǎn)，帶來規(guī)則立場的偏差、規(guī)則執(zhí)行的扭曲以及法律監(jiān)督的失效[5]。在社會結(jié)構(gòu)不均衡、不公平現(xiàn)象基礎(chǔ)上，某些占據(jù)支配地位的既得利益群體，利用金錢、權(quán)力的渠道強(qiáng)化對規(guī)則制定、法律執(zhí)行和實施體系的壟斷操控和影響，造成執(zhí)法的偏私、扭曲、錯位，法律框架不能有效吸納公民訴求及不滿，導(dǎo)致法律秩序的混亂及社會不穩(wěn)定因素的激增。因此，法律體系的失衡是社會結(jié)構(gòu)性失衡的折射，弱勢群體被排斥、被邊緣的被動地位，使之不僅成為社會結(jié)構(gòu)失衡的受損方，即社會風(fēng)險的承受體，更成為作為社會結(jié)構(gòu)性風(fēng)險之反映的法律風(fēng)險的承受體。

二、涉法涉訴信訪面臨的突出癥結(jié)

當(dāng)前時代條件下，利益協(xié)調(diào)規(guī)范失靈、風(fēng)險多源失控、社會結(jié)構(gòu)失衡等多重因素向涉法涉訴信訪內(nèi)疊加傳導(dǎo)。風(fēng)險矛盾積涌，而涉法涉訴信訪體制內(nèi)堵塞機(jī)制增強(qiáng)，疏導(dǎo)功能不足，事、權(quán)、責(zé)相分離的權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成法律系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)及公眾信任結(jié)構(gòu)的扭曲，信訪不信法的現(xiàn)實誤區(qū)難以糾正。程序正義的欠缺，形成體制性壓制，有組織的不負(fù)責(zé)加上內(nèi)部無效循環(huán)，帶來干預(yù)沖動，加劇法律系統(tǒng)內(nèi)部與外在的張力。行政化的管控模式，背離涉法涉訴信訪處置規(guī)律，失范、脫軌現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

（一）涉法涉訴信訪權(quán)力運行錯位

各地方在涉法涉訴信訪問題上普遍推行了集中受理、領(lǐng)導(dǎo)包案和考核追責(zé)制度，地方政府在制定和實施制度過程中采取的諸多措施，例如，黨政領(lǐng)導(dǎo)直接抓案件、信訪考核排名及一票否決等，加深了權(quán)力設(shè)置功能及角色的混同和錯位，在合法性及合理性基礎(chǔ)上值得認(rèn)真地反思。縱向及橫向的權(quán)力架構(gòu)界限模糊及權(quán)力分工制約缺位，使得執(zhí)法司法受地方行政權(quán)力牽引，呈現(xiàn)向上集中、向權(quán)力中心集中的傾向，執(zhí)法及司法的自治性受到破壞，“執(zhí)法者用權(quán)、執(zhí)法者履責(zé)”即權(quán)責(zé)相一致的架構(gòu)難以形成。執(zhí)法者往往只對上負(fù)責(zé)、唯上是從，凡事層層上報審批決斷，為憲法、法律負(fù)責(zé)的保障機(jī)制嚴(yán)重缺失，信訪上交及責(zé)任下壓形成制度性推諉，依法裁斷權(quán)、監(jiān)督權(quán)的配置紊亂

[6]（P16）。不少信訪案件在部門化解不掉，而要依賴黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和批示才能獲得推動，導(dǎo)致信訪受理和處置的長效性法律機(jī)制難以形成。政府機(jī)構(gòu)多運用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等來處理涉法涉訴信訪，行政命令和權(quán)力協(xié)調(diào)占據(jù)主導(dǎo)地位。上級使用追責(zé)罷官手段督導(dǎo)下級，就有可能使下級使用收買等非法手段來化解信訪，而普通群眾則不得不通過鬧訪、纏訪來維護(hù)利益，信訪處置的法治化機(jī)制缺失最終造成法律閑置、脫法行事的后果，法律的穩(wěn)定性、權(quán)威性以及司法的終局性遭到破壞。

（二）涉法涉訴信訪程序正義欠缺

盡管涉法涉訴信訪要求在法律框架及體系內(nèi)，依靠法治化的運行機(jī)制來解決，但強(qiáng)調(diào)由縱向執(zhí)法及司法系統(tǒng)內(nèi)化解基層涉法涉訴信訪，這本身就面臨著程序正義的內(nèi)在張力。法律共同體建設(shè)的努力，同系統(tǒng)法律職業(yè)自身在共同話語、共同職業(yè)立場、共同職業(yè)利益上的考量，加上相似法律教育及培訓(xùn)的影響，容易在法律理解及法律判斷上形成固化思維及專業(yè)壁壘，因而對于上訴人及申訴人即便是內(nèi)含合法及合理性的請求，也并不總是能夠得到理解、認(rèn)同及支持。特別是在行政化弊端明顯的情況下，法律系統(tǒng)內(nèi)下級的請示、匯報，上級的視察、指導(dǎo)，意見互通、反饋通暢而頻繁，作為正式制度的向上的信訪訴求常常無法突破系統(tǒng)內(nèi)一致性立場意見。雖然以隨機(jī)性為特征的陪審制度是保障程序正義的關(guān)鍵制度設(shè)計，但在司法實踐現(xiàn)實中陪審制的價值及制度建設(shè)并未受到足夠的重視，陪審制邊緣化、荒廢化現(xiàn)象嚴(yán)重，陪審員的抽選制及相應(yīng)的技術(shù)保障措施缺失，形式陪審、點綴陪審、旁觀陪審現(xiàn)象普遍，陪審制在化解涉法涉訴信訪問題上的作用發(fā)揮不足[7]。

（三）涉法涉訴信訪的管控脫軌

信訪行政化的弊端已經(jīng)多受詬病。近年來，以推行聘任制、強(qiáng)化績效制為主要內(nèi)容的信訪管控新舉措，使司法人員的裁判行為與工資、獎金、升職、晉級、繼續(xù)聘用的聯(lián)系繼續(xù)得以加強(qiáng)。尤其是2013年5月以來，多地試行公務(wù)員聘任制，并將行政執(zhí)法崗位列入重點改革部位，這種重點針對一線執(zhí)法人員職業(yè)合同存續(xù)而開展的改革舉措，構(gòu)筑了執(zhí)法人員新的壓力機(jī)制，對法律實施影響深遠(yuǎn)[8]。政府部門對涉法涉訴信訪施行的考評及相應(yīng)的獎懲規(guī)定，以信訪發(fā)生量、越級上訪數(shù)、進(jìn)京上訪數(shù)為重點考核指標(biāo)，信訪評價的科學(xué)性不足，導(dǎo)致信訪處置“重防控、輕解決”，并催生了暴力截防、限制信訪人自由、危害信訪人人身及生命安全的脫軌行為。例如，某地《人民法院關(guān)于涉訴信訪工作月考評辦法（試行）》規(guī)定，發(fā)生中央級交辦的信訪案件，每件每人扣20分，省級交辦的每件每人扣15分。信訪考核機(jī)制的偏差，將越級訪、進(jìn)京訪等上訪行為納入受排斥、打壓的對立面，地方動用各種資源和手段實施攔訪、截訪，既惡化了信訪環(huán)境，又耗費了巨大的財政成本，使信訪治理陷入惡性循環(huán)。

三、深化涉法涉訴信訪改革的舉措

深化涉法涉訴信訪體制機(jī)制改革進(jìn)程，要把權(quán)力運行機(jī)制作為改革的重要內(nèi)容，繼續(xù)探索執(zhí)法、司法權(quán)力科學(xué)化配置和有效分工，努力構(gòu)造體現(xiàn)信訪工作規(guī)律、遵循法治要求的權(quán)力運行模式；針對信訪管控產(chǎn)生的失范、脫軌現(xiàn)象，要著力革除涉法涉訴信訪行政化弊端，改革自上而下的信訪管控機(jī)制，改進(jìn)涉法涉訴信訪考核辦法，確立與公正中立決斷相適應(yīng)的職業(yè)保障機(jī)制；將程序正義原則貫穿到涉法涉訴信訪體制，加強(qiáng)信訪處置的中立性制度設(shè)計，擴(kuò)大社會聽證制、人民陪審制的適用平臺，創(chuàng)造制度保障及相應(yīng)的技術(shù)保障，構(gòu)筑防范外來利益干擾和影響的制度屏障。實現(xiàn)改革目標(biāo)，更要著力清除纏繞在涉法涉訴信訪體制中的潛規(guī)則，針對擱置、踐踏法律的各種表現(xiàn)，強(qiáng)化正式規(guī)則的支配作用，破除陳舊思想和人治思維的不良影響，推動以法治思維、法治方式處理信訪問題。

（一）全面推進(jìn)涉法涉訴信訪系統(tǒng)改革進(jìn)程

涉法涉訴信訪的改革已初步啟動，國家層面已經(jīng)實施取消信訪排名等改革舉措，各地方也確定了改革試點。接下來，要進(jìn)一步貫徹全面深化改革精神，加快涉法涉訴信訪系統(tǒng)性改革步伐，完善涉法涉訴信訪規(guī)范體系、中立裁斷體系及相應(yīng)的資源保障體系，加大權(quán)力結(jié)構(gòu)改革力度并構(gòu)建權(quán)力依法運行機(jī)制，著力創(chuàng)新涉法涉訴信訪的指導(dǎo)觀念、程序規(guī)則和具體制度安排。要適應(yīng)利益分化及風(fēng)險多發(fā)的現(xiàn)狀，完善法律體系中的利益調(diào)整規(guī)則，注重從源頭上堵塞風(fēng)險隱患，防范并化解法律系統(tǒng)性風(fēng)險的滋生，規(guī)則的制定及執(zhí)行要深化民主分享及參與，加大話語權(quán)、決策權(quán)、權(quán)利可及性的公平配置及供給，以權(quán)利公平為基礎(chǔ)構(gòu)建執(zhí)法司法權(quán)力控制及監(jiān)督機(jī)制，著力抵御并矯正結(jié)構(gòu)性失衡和法律執(zhí)行偏失。要建立健全涉法涉訴信訪不當(dāng)干預(yù)的排除機(jī)制，完善執(zhí)法司法法定授權(quán)及獨立行使的制度設(shè)計，改革上下結(jié)構(gòu)及平行結(jié)構(gòu)的權(quán)力配置，確立與之相適應(yīng)的人事、財政保障體制[9]。要加強(qiáng)執(zhí)法和司法過程中法律救濟(jì)途徑的制度銜接，暢通復(fù)核、復(fù)議、上訴、重審等法定申訴渠道，通過提升辦理效率，加強(qiáng)事實審查質(zhì)量，改進(jìn)人員素質(zhì)和作風(fēng)以及推行各項便民利民措施等，增進(jìn)執(zhí)法和司法系統(tǒng)處理涉法涉訴信訪的功能和效果，為在法治框架內(nèi)解決涉法涉訴信訪問題奠定制度基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化涉法涉訴信訪權(quán)力架構(gòu)及運行機(jī)制

“信訪不信法”現(xiàn)實誤區(qū)的背后，隱藏的是權(quán)力主治對法律主治的僭越以至取代。當(dāng)代社會涉法涉訴信訪尋求領(lǐng)導(dǎo)批示解決的模式，凸顯信訪治理中權(quán)力過分集中、權(quán)責(zé)配置不合理的弊端。權(quán)力過于集中而缺乏分工制約在社會心理上的影響，就是老百姓迷信黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和批示，而國家法律治理機(jī)制失落。破除信訪治理中的痼疾，就要以明確憲法和法律體系下的職責(zé)分工、推行法治化權(quán)力運行機(jī)制為突破。近年來，各地探索司法職權(quán)的優(yōu)化配置，推行主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，是推進(jìn)權(quán)力運行機(jī)制改革的有益嘗試[10]。我們應(yīng)當(dāng)立足區(qū)域情況，進(jìn)一步探索權(quán)力科學(xué)化配置和有效分工機(jī)制的改革新舉措，從基層自治、社會化參與以及地方權(quán)力配置等方面深化理論研究和制度實踐，為涉法涉訴信訪機(jī)制改革開辟新的路徑。針對人事、財政、司法事務(wù)向黨政中樞集中的傾向，要構(gòu)建符合憲法權(quán)力構(gòu)架原則的地方權(quán)力運行機(jī)制，在黨政部門與執(zhí)法和司法部門之間明晰權(quán)力分工的界限和范圍，杜絕黨政領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)執(zhí)法和司法進(jìn)程乃至主宰執(zhí)法和司法啟動權(quán)、復(fù)核權(quán)、決策權(quán)以及終結(jié)權(quán)。在執(zhí)法和司法部門內(nèi)部，糾正一言堂、領(lǐng)導(dǎo)說了算的集權(quán)弊病，確立辦案人員對事實和法律負(fù)責(zé)，而非對上級負(fù)責(zé)的權(quán)力配置機(jī)制，推動執(zhí)法及司法的申訴和異議能夠在部門、基層得到化解。要繼續(xù)推廣信訪處置中聽證、陪審、監(jiān)督員制度，改變以往信訪社會參與中的有職無權(quán)、形式化參與盛行的現(xiàn)象，搞好社會參與中的權(quán)力配置和分工，推動專業(yè)人士、民間力量在涉法涉訴信訪中的深度參與、實質(zhì)參與和有效參與。

（三）革除涉法涉訴信訪的行政化管控

涉法涉訴信訪機(jī)制的改革，初步目標(biāo)及改革步驟是要實現(xiàn)從信訪數(shù)量防控到信訪問題有效解決的重心轉(zhuǎn)移，改變過去將信訪發(fā)生量作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的做法，綜合采取信訪受理渠道及平臺的完善度、信訪處置質(zhì)量和效率、信訪反饋及案后整改的速度、信訪隱患發(fā)生的相關(guān)責(zé)任追究、信訪公開透明化處理的程度等多項指標(biāo)，從信訪制度建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信訪人員工作作風(fēng)和效率等方面，確立對涉法涉訴信訪工作的正確導(dǎo)向，真正反映涉法涉訴信訪工作現(xiàn)實規(guī)律，規(guī)范和約束涉法涉訴信訪相關(guān)權(quán)力運作，推動涉法涉訴信訪工作目標(biāo)落實到位[11]（P238）。從長遠(yuǎn)來看，要從根本上革除涉法涉訴信訪上的行政化弊端，就要將涉法涉訴信訪改革的重心放到確立與執(zhí)法人員主辦負(fù)責(zé)制相適應(yīng)的、與司法人員獨立行使裁判權(quán)相適應(yīng)的中立裁判保障機(jī)制，這其中主要的就是改革在涉法涉訴信訪上的行政化管控，包括徹底改變自上而下控制的績效管理及職業(yè)管理體制，取消各法務(wù)部門內(nèi)部層級對案件的審批權(quán)，規(guī)范法律系統(tǒng)內(nèi)部對信訪案件的群體性議事權(quán)，逐步改革并取消執(zhí)法部門內(nèi)部的行政層級制，確立自下而上、社會參與的各法務(wù)部門控權(quán)機(jī)制，建設(shè)程序正義、規(guī)范有力的執(zhí)法及司法監(jiān)督機(jī)制。

（四）強(qiáng)化信訪處理的程序正義設(shè)計

現(xiàn)代程序作為一種角色分配體系，賦予參加者平等的表達(dá)機(jī)會，通過排除各種偏見、不必要的社會影響和不著邊際的連環(huán)關(guān)系的重荷，來獲得一個平等對話、自主判斷的解放區(qū)[12]。理順涉法涉訴信訪體制，關(guān)鍵是樹立并貫穿程序正義的理念，通過對異議裁判中立性、超脫性、獨立性開展專門、系統(tǒng)的制度設(shè)計，最大限度地抵擋法外因素對信訪事實判斷及法律適用的影響。以制度保障信訪處理的中立性，就是要打破信訪問題上的利益固化、觀念固化及思維定式，尤其是防范系統(tǒng)立場、職業(yè)利益對信訪處理公正性的侵襲。在信訪提起后的各個環(huán)節(jié)，包括受理、反饋、裁判等，擴(kuò)大陪審制、聽證制的適用范圍，確立切實可操作的制度，細(xì)化陪審及聽證遴選，設(shè)立信訪人可選擇的信訪處理專家?guī)煜到y(tǒng)及人民陪審員系統(tǒng)，建設(shè)先進(jìn)的數(shù)據(jù)庫等技術(shù)保障措施及支持平臺，以隨機(jī)性確保中立性，保障裁判者可以不帶利益先見及偏見地看待信訪者的訴求。要改變當(dāng)前信訪處理導(dǎo)向上片面強(qiáng)調(diào)屬地管理的觀念，堅決制止信訪對象最終決斷信訪糾紛，被信訪單位主導(dǎo)本單位信訪，即自我處置、自我糾正的制度安排，從觀念及實踐上糾正頻繁、多次批轉(zhuǎn)原單位處理的做法。不僅要引入以隨機(jī)抽選為特征的社會參與及決策系統(tǒng)，更要著手建立更具超脫性的國家投訴受理系統(tǒng)，設(shè)立涉法涉訴信訪公開性、中立性調(diào)查機(jī)制，使信訪處理擺脫原信訪對象及所在區(qū)域的干擾。要嘗試徹底改革各部門、各單位的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，全面推行內(nèi)部監(jiān)督的社會化，吸收社會及公眾主導(dǎo)各部門對本單位信訪事項的監(jiān)督運作，著力糾正各部門內(nèi)部監(jiān)督虛化、內(nèi)部監(jiān)督形式化等嚴(yán)重現(xiàn)象。

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責(zé)任編輯：陳文杰