制度邏輯·話語(yǔ)分析：公共服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域的政社依賴關(guān)系研究

[摘要]

公共服務(wù)領(lǐng)域中的政社關(guān)系探究歷久彌新且意義深遠(yuǎn)。解釋政社依賴關(guān)系的發(fā)生機(jī)理有助于客觀評(píng)價(jià)現(xiàn)存關(guān)系、精準(zhǔn)預(yù)測(cè)未來(lái)走向。結(jié)構(gòu)和運(yùn)作是理解事物產(chǎn)生和發(fā)展的關(guān)鍵要素。沿此理論，話語(yǔ)和制度兩個(gè)關(guān)鍵詞脫穎而出。政社依賴關(guān)系遵循一定的制度邏輯，這種邏輯線索的梳理在制度選擇、制度情境、制度實(shí)踐、制度變遷中都有所體現(xiàn)，但其結(jié)構(gòu)主義色彩濃重，而后現(xiàn)代主義的話語(yǔ)理論重點(diǎn)在于從運(yùn)作角度解釋能量場(chǎng)的行動(dòng)者。在解釋政社關(guān)系的發(fā)生機(jī)理之時(shí)，制度邏輯和話語(yǔ)分析兩者相得益彰。

[關(guān)鍵詞]

政府購(gòu)買服務(wù)；組織場(chǎng)域；話語(yǔ)建構(gòu)；制度邏輯

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2016）06007206

一、問(wèn)題的提出

馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“過(guò)去那種地方的和民族的自給自足和閉關(guān)自守狀態(tài)，被各民族的各方面的互相往來(lái)和各方面的互相依賴所代替了。”[1]（P276）基歐漢和約瑟夫·奈在《權(quán)力與相互依賴》中，強(qiáng)調(diào)了權(quán)力在相互依賴中的作用，這是國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中對(duì)相互依賴的見(jiàn)解。在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域中，研究國(guó)家與國(guó)家、國(guó)家與社會(huì)組織之間關(guān)系的著述汗牛充棟，關(guān)于政府與社會(huì)組織的關(guān)系探討跨越了諸多學(xué)科，而不同的學(xué)科有不同的研究?jī)?nèi)容和研究方法。從這個(gè)角度看，研究者面臨的是一個(gè)包含或多或少的論點(diǎn)和話語(yǔ)的迷宮，能否走出迷宮，方向指引、策略制定和路徑選擇都是必須要考量的因素。應(yīng)該是按圖索驥，還是因地制宜，也足以讓眾多研究者“亂花漸欲迷人眼”。因?yàn)槿魏螌W(xué)者都受到過(guò)這樣的學(xué)術(shù)訓(xùn)練：如果錯(cuò)誤的理論得到了執(zhí)行，它可能會(huì)產(chǎn)生一種超越簡(jiǎn)單的人類樸素情感的負(fù)面后果。

21世紀(jì)是一個(gè)相互依賴的世紀(jì)。經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)和后現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的發(fā)展意味著民族、國(guó)家、組織之間的相互依賴和相互聯(lián)系，它是組織機(jī)構(gòu)和民眾之間在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化方面的互動(dòng)和依賴得以加強(qiáng)的契機(jī)。無(wú)疑，政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的制度實(shí)踐搭上了民營(yíng)化這艘快艇，但是如果想行進(jìn)順暢，則需要掌好舵。在這樣的挑戰(zhàn)面前，對(duì)于這樣一個(gè)古老而常新的政社關(guān)系的學(xué)術(shù)話語(yǔ)，對(duì)于這樣一個(gè)兼具西方實(shí)踐和中國(guó)特色的購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐命題，如果學(xué)術(shù)界沒(méi)能給予充分重視和研究，便錯(cuò)失了通過(guò)研究購(gòu)買服務(wù)進(jìn)而洞見(jiàn)縱貫古今的政社關(guān)系的良機(jī)。以往的學(xué)術(shù)研究都從不同角度發(fā)現(xiàn)和承認(rèn)了政社依賴關(guān)系的存在，并對(duì)兩者依賴關(guān)系的形成機(jī)理等進(jìn)行了探究。本土學(xué)者的理論見(jiàn)解提綱挈領(lǐng)地表述了我國(guó)政社依賴關(guān)系的形成機(jī)理、現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，但同時(shí)也遺留了一些值得進(jìn)一步探索和分析的問(wèn)題，即當(dāng)下流行的政社依賴關(guān)系的形成到底是制度重塑的產(chǎn)物還是話語(yǔ)指向的結(jié)果，抑或是兩者共同作用的結(jié)果？結(jié)構(gòu)和運(yùn)作是理解事物產(chǎn)生和發(fā)展的關(guān)鍵要素。照此理論，話語(yǔ)和制度因其超強(qiáng)的解釋力而成了關(guān)鍵詞。沿此進(jìn)路，對(duì)購(gòu)買場(chǎng)域中的政社依賴關(guān)系進(jìn)行分析就需要綜合運(yùn)用制度邏輯和話語(yǔ)理論的視角，全面了解兩者依賴關(guān)系的運(yùn)行邏輯。

二、公共服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中政社依賴關(guān)系的制度邏輯

制度主義因其較強(qiáng)的解釋力成為流行的分析工具，尤其是在探討和分析制度變遷的發(fā)生機(jī)制等方面，這種優(yōu)勢(shì)更為明顯。從根本上講，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種演化性的制度變遷，因?yàn)橹贫戎亟M僅僅是一種制度要素的重新組合。如何解釋服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的政社依賴關(guān)系，盡管制度主義者對(duì)此沒(méi)有明確的看法和基本的共識(shí)，但是他們對(duì)于制度本身蘊(yùn)含的多維度傾向

卻都已達(dá)成共識(shí)，而這種共識(shí)

可以對(duì)其發(fā)生機(jī)理予以較好的回應(yīng)。這種制度邏輯的分析重點(diǎn)在于從結(jié)構(gòu)入手，依據(jù)制度的基本維度，闡釋制度變遷的發(fā)生機(jī)制。

（一）制度選擇： 由行動(dòng)者選擇的制度與被制度裹挾的行動(dòng)者

購(gòu)買公共服務(wù)政策的制定就其本質(zhì)而言，是一種制度選擇和制度變遷的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程遵循一般的制度選擇的既定邏輯，但也因其行政主導(dǎo)的特征而具有了特殊的組織邏輯。行動(dòng)者是非常重要的，因?yàn)樗麄兊幕顒?dòng)提供了思想觀念如何影響制度變遷的方式選擇。基于行動(dòng)者的認(rèn)識(shí)，研究行動(dòng)者的集合體的組織特征和選擇集合的制度釋義變得舉足輕重。作為解決問(wèn)題的方式選擇，制度無(wú)疑是行動(dòng)者選擇的結(jié)果。因此，了解行動(dòng)者的網(wǎng)絡(luò)格局、知悉行動(dòng)者的組織特征、洞察行動(dòng)者的認(rèn)知傾向，是定位制度的昨天、今天和明天的邏輯線索。而制度也并非完全被動(dòng)的，一以貫之的制度痕跡會(huì)產(chǎn)生重塑效應(yīng)。在被人類反復(fù)論證、重復(fù)使用的制度面前，路徑依賴的特征昭然若揭。

行動(dòng)者的屬性、認(rèn)知可能會(huì)塑造他們嵌入其中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。置于網(wǎng)絡(luò)中的成員具有資源分布不均質(zhì)性、權(quán)力占有不對(duì)等性等特征?；舨妓乖跃瞢F“利維坦”來(lái)稱謂政府，時(shí)至今日，公共組織的特殊地位即便招致公眾的反感，但其作為公共政策制定者和公共權(quán)力行使者的地位仍然沒(méi)有從根本上動(dòng)搖，即使是主張主體多元化的治理理論也無(wú)意執(zhí)著于此。治理應(yīng)該賦予共同體一種意義，而不具排他性的公共權(quán)力一般來(lái)說(shuō)最有資格去引發(fā)對(duì)話和建立合作伙伴關(guān)系，將自己作為集體行動(dòng)的催化劑[2]（P157）。制度是歷史的產(chǎn)物，同時(shí)也是實(shí)踐的產(chǎn)物。在歷史與實(shí)踐的結(jié)合中，

作為公共權(quán)力代表者、公共行動(dòng)實(shí)踐者的公共組織同時(shí)也是制度的制定者。在確定選擇集合之時(shí)，公共行動(dòng)者具有無(wú)可替代的主動(dòng)權(quán)。因?yàn)橹贫却砗头从持咧贫ㄕ叩馁Y源和權(quán)力，同時(shí)也會(huì)影響社會(huì)資源的再分配與權(quán)力的再配置。

另一面則是被制度裹挾的行動(dòng)者。根植于特定制度的行動(dòng)者，因?yàn)殚L(zhǎng)期受到制度規(guī)范的影響和話語(yǔ)范式的作用，實(shí)際上會(huì)制約行動(dòng)者感知和理解什么是合理和適當(dāng)?shù)男袨?。在行?dòng)者將主張變革的程序成功地轉(zhuǎn)為政策試驗(yàn)時(shí)，從行動(dòng)者把新的思想和既有的話語(yǔ)解構(gòu)相一致的方式轉(zhuǎn)化到實(shí)踐之中這個(gè)意義上看，這常常會(huì)受到已經(jīng)存在的話語(yǔ)結(jié)構(gòu)（既包括規(guī)范性又包括認(rèn)知性話語(yǔ)結(jié)構(gòu)）的深刻影響與調(diào)節(jié)[3]（P107）。鑒于此，服務(wù)購(gòu)買僅僅是演化性的制度變遷，是在原有制度基礎(chǔ)上的漸進(jìn)、小規(guī)模的變化，這種變化并沒(méi)有也不可能從根本上動(dòng)搖政府與社會(huì)組織的依賴關(guān)系。制度與公共行動(dòng)者共生于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的關(guān)系模式和價(jià)值判斷，公共行動(dòng)者在制度面前的策略治理并非只是墨守成規(guī)，還有制度遺產(chǎn)賦予的智慧。于是制度框架下的多元行動(dòng)者即便可以“八仙過(guò)海，各顯神通”，但仍然會(huì)恪守“規(guī)范之鎖”的信條。

（二）制度情境：公共領(lǐng)域的消退與選擇集合的變化

洞察服務(wù)購(gòu)買的制度選擇產(chǎn)生的制度情境有助于進(jìn)一步分析政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的現(xiàn)實(shí)定位和未來(lái)走向。因?yàn)槿魏我豁?xiàng)制度都是“有意為之”的選擇的結(jié)果，甚至是精心設(shè)計(jì)的結(jié)果。一部政府與社會(huì)組織關(guān)系的歷史就是一部公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的分離和融合的歷史。如果說(shuō)兩者的分離孕育著生機(jī)的話，那么兩者的融合則承載著使命。這個(gè)使命就是如何不負(fù)重托，達(dá)致民心所向、眾望所歸。哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中已經(jīng)關(guān)注到公共領(lǐng)域消退的現(xiàn)象，而社會(huì)實(shí)踐中令公共管理者應(yīng)接不暇的技術(shù)變革和措手不及的思想轉(zhuǎn)型則是對(duì)這個(gè)現(xiàn)象的正面回應(yīng)。20世紀(jì)是官僚制主宰的世紀(jì)，而21世紀(jì)是一個(gè)技術(shù)理性、工具理性式微的時(shí)代，更是一個(gè)公民權(quán)利至上、公民治理的時(shí)代。行政改革和制度創(chuàng)新既需要頂層設(shè)計(jì)的政治支持，還需要做好泥濘前行的思想準(zhǔn)備。因?yàn)橥ǔＧ闆r下，政府機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)者要么關(guān)注的是控制行為，要么關(guān)心的是直接提供公共服務(wù)。而更多的選擇集合則要寄希望于改革尋求到的政府之外的合作伙伴。

隨著公共組織在社會(huì)事務(wù)治理領(lǐng)域的消退，公共行動(dòng)的擴(kuò)散性成了不爭(zhēng)事實(shí)。在分散的公共行動(dòng)面前，人們據(jù)以完成的選擇集合亦隨之發(fā)生變化。傳統(tǒng)公共行政主流思想布道的“大政府”被洶涌而來(lái)的公共服務(wù)民營(yíng)化浪潮淹沒(méi)，雖然民營(yíng)化會(huì)不會(huì)是“雞窩里的狐貍”尚待政府部門考證，但毋庸置疑的是越來(lái)越多的企業(yè)、社會(huì)組織共同參與到公共服務(wù)的供給中，共同生產(chǎn)、合作治理名噪一時(shí)。這些做法背后折射出的是尋求社會(huì)問(wèn)題最優(yōu)解的政府孜孜以求的努力。政府與社會(huì)組織的關(guān)系建構(gòu)和模式選擇是制度的產(chǎn)物，也是制度選擇的結(jié)果。公私領(lǐng)域的關(guān)系置于公共服務(wù)的領(lǐng)域中，則又會(huì)呈現(xiàn)不同的畫面。故探尋服務(wù)購(gòu)買進(jìn)程中政社依賴關(guān)系的內(nèi)在勾連機(jī)制，并與之展開(kāi)對(duì)話，方能探究政社關(guān)系的制度變遷理路，找尋出路徑模式。

（三）制度實(shí)踐：價(jià)值理念上的西方化與行為模式上的本土化

行動(dòng)者尤其是公共管理者，往往為了實(shí)現(xiàn)他們自己的政治和經(jīng)濟(jì)意圖，試圖以某種可能的方式創(chuàng)設(shè)出新的實(shí)踐，把這種實(shí)踐進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，從而為關(guān)于制度應(yīng)該如何組織起來(lái)的認(rèn)知理解提供支持。在多元文化環(huán)境中管理是現(xiàn)代管理的兩難困境。我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)是對(duì)傳統(tǒng)治理中“價(jià)值無(wú)涉”的糾偏，因?yàn)闊o(wú)論從理論研究還是從實(shí)踐做法方面，政府的行為很難做到事實(shí)與價(jià)值的涇渭分明。在我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的舞臺(tái)中，上演的就是一幕西方價(jià)值理念與本土文化情結(jié)相沖突的情景劇。在雙方力量的掣肘下，購(gòu)買服務(wù)的場(chǎng)域中多少有點(diǎn)“靶子找準(zhǔn)了，但是箭有點(diǎn)偏”的色彩。顯而易見(jiàn)，購(gòu)買服務(wù)的靶子是績(jī)效管理中的“4E”標(biāo)準(zhǔn)，靶心是公民治理中的“滿意”原則，參照系則無(wú)可爭(zhēng)辯地落在了績(jī)效卓越的西方國(guó)家身上。政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的價(jià)值理念是西方化的，作為合同制治理的一種形式，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織之間的契約關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和契約化管理，主張實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化。

觀念、有組織的意識(shí)形態(tài)在行為方式的選擇和行為模式的形成中發(fā)揮重要作用。在我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度實(shí)踐中，政府與社會(huì)組織的依賴關(guān)系被重新建構(gòu)，這種建構(gòu)因其處于特定的政治文化背景下難免會(huì)帶有路徑依賴的色彩。不同于西方國(guó)家的公共服務(wù)合同外包，政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)本身就是中國(guó)特色的制度實(shí)踐。在本土情境中，這種制度實(shí)踐的土壤發(fā)生了遷移，生根發(fā)芽的作物也隨之產(chǎn)生了變化。之所以稱謂“政府購(gòu)買”，而非為理論界和實(shí)務(wù)界廣泛認(rèn)可的“民營(yíng)化”，已經(jīng)將其所彰顯的本土色彩公之于眾。在達(dá)致政府與社會(huì)組織平等合作的目標(biāo)中，階段性是不可避免的政治說(shuō)辭。因此，基于我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，先行運(yùn)用政府購(gòu)買的方式，是扶持社會(huì)組織發(fā)展的必經(jīng)階段。但實(shí)際上，在這種服務(wù)購(gòu)買制度實(shí)踐中，政府與社會(huì)組織的依賴關(guān)系由政治權(quán)力和影響力的模式驅(qū)動(dòng)，受到政治文化的操縱和影響，最終在典型的政治實(shí)踐中穩(wěn)定下來(lái)。潛規(guī)則與明規(guī)則在中國(guó)購(gòu)買服務(wù)場(chǎng)景下共生共存，而“選擇性治理”在購(gòu)買場(chǎng)域中也有生存空間。權(quán)力背后的隱性控制在實(shí)踐中表現(xiàn)為體制內(nèi)購(gòu)買、非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買等形式性購(gòu)買。

（四）制度變遷：主體的能動(dòng)性與結(jié)構(gòu)的制約性相結(jié)合

制度變遷決定了人類歷史中的社會(huì)演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵[4]（P3）。要理解服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的政社依賴關(guān)系，就需要梳理政社關(guān)系的歷史脈絡(luò)，并將主線清晰的制度變遷模式作為解釋政社依賴關(guān)系的分析視角。制度變遷的方式主要分為誘制性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者強(qiáng)調(diào)的是制度創(chuàng)新過(guò)程中的基層自發(fā)力量，而后者則關(guān)注到制度變遷過(guò)程中的政府強(qiáng)制力量。但不管選擇了何種方式進(jìn)行變遷，在大量的研究中，都無(wú)一例外地關(guān)注到制度變遷的路徑依賴特征。制度框架勾勒出政府與社會(huì)組織關(guān)系的基本模式，但兩者關(guān)系的營(yíng)造和改變難免帶有路徑依賴的色彩。

結(jié)構(gòu)和運(yùn)作是理解事物發(fā)展的關(guān)鍵因素。結(jié)構(gòu)確定了事物的基本框架，而運(yùn)作則體現(xiàn)事物的發(fā)展軌跡。要理解政府與社會(huì)組織依賴關(guān)系的形成機(jī)理，既需要清晰地梳理兩者的組織結(jié)構(gòu)，還需要知悉兩種組織形式的發(fā)展歷程。在兩者關(guān)系的演化軌跡中，縱切面的歷史梳理與橫切面的現(xiàn)實(shí)考量都是必要的。制度變遷的結(jié)構(gòu)性制約主要體現(xiàn)在外部環(huán)境對(duì)于制度創(chuàng)新選擇集合的范圍上，在此過(guò)程中，還要注意區(qū)分和識(shí)別哪些是原有的東西，哪些是人為的東西，以供甄選。有一種悖論是令人信服的：不同的方案越是接近，就越要突出其差別。因?yàn)槲ㄓ袇^(qū)別才能彰顯個(gè)性，證明價(jià)值。而在個(gè)性彰顯的背后，凝聚的是具有主觀能動(dòng)性的主體的智慧?？藏悹柕木C合性制度變遷理論尤其關(guān)注到這樣一種現(xiàn)象，即政府在應(yīng)對(duì)環(huán)境約束的同時(shí)所做出的積極能動(dòng)回應(yīng)[3]（P73）。在政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的制度創(chuàng)新中，政府尤其是地方政府是此項(xiàng)改革議程的發(fā)動(dòng)者，而為了在政府之間開(kāi)展的錦標(biāo)賽中勝出，地方政府患有嚴(yán)重的制度創(chuàng)新“饑渴癥”。因此地方政府要在這方面煞費(fèi)苦心，即如何強(qiáng)化組織之間的自發(fā)性聯(lián)系，以便改進(jìn)一種社會(huì)秩序，這種社會(huì)秩序能使個(gè)體自由行動(dòng)以及社會(huì)合作成為可能，而不是通過(guò)一種控制來(lái)限制這種個(gè)體自由行動(dòng)和社會(huì)合作。

三、公共服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中政社依賴關(guān)系的話語(yǔ)分析

在用制度主義的分析范式解釋政社依賴關(guān)系的發(fā)生機(jī)理之時(shí)，幾乎所有的制度主義者都存在著共同的理論盲點(diǎn)：濃厚的結(jié)構(gòu)主義色彩。這種理論盲點(diǎn)的消除，可以運(yùn)用其他的研究文獻(xiàn)，而后現(xiàn)代主義的話語(yǔ)理論就是其中之一。因?yàn)樵捳Z(yǔ)理論強(qiáng)調(diào)公共能量場(chǎng)中各種形式的參與者的運(yùn)作。在后現(xiàn)代主義的代表人物?？碌难壑校@個(gè)世界上只有兩種事物：權(quán)力和話語(yǔ)。語(yǔ)言通過(guò)建構(gòu)世界而非單純反映世界的方式，表達(dá)著它的意向性，詮釋著在能量場(chǎng)中力量的掣肘。

（一）公共服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的行動(dòng)者：話語(yǔ)體系的構(gòu)建者與參與者

作為公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新的機(jī)制選擇，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種“政府搭臺(tái)，多元主體唱戲”的舞臺(tái)。在這個(gè)舞臺(tái)場(chǎng)景的設(shè)計(jì)中，在這個(gè)舞臺(tái)演員的甄選中，甚至是在舞臺(tái)臺(tái)詞的編輯中，作為出資方和發(fā)包方的政府掌握了言論的主導(dǎo)權(quán)，而多元的行動(dòng)主體則只能言聽(tīng)計(jì)從，做好自身的角色扮演和角色調(diào)試工作。在我國(guó)傳統(tǒng)的“大政府、小社會(huì)”的政治實(shí)踐下，社會(huì)組織的發(fā)展一直處于黯淡無(wú)光的狀態(tài)，這種既定狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)地位并未因?yàn)檎蛏鐣?huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)而發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變[5]（P23）。從理論上看，作為合同制治理的形式，政府合同外包標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定以及據(jù)此的外包對(duì)象的選擇都是協(xié)商的結(jié)果，政府與社會(huì)組織是平等的、競(jìng)爭(zhēng)性的合作伙伴關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)則是，由于我國(guó)社會(huì)組織的體制環(huán)境等原因，使得它在外包關(guān)系的位置中處于“收音機(jī)式”的被動(dòng)地位，難以擔(dān)負(fù)起獨(dú)立、競(jìng)爭(zhēng)性的伙伴重任。

社會(huì)組織在購(gòu)買服務(wù)中的兩難困境隨之凸顯，一方面是作為對(duì)政府有著強(qiáng)烈依賴傾向的社會(huì)組織身份，另一方面則是作為要和政府分庭抗禮的契約接收方，尷尬境地中的社會(huì)組織難以抉擇。事情的嚴(yán)重性還絕非如此，因?yàn)樯鐣?huì)組織還需要承受著政策感召與政治現(xiàn)實(shí)的雙重考驗(yàn)。那么，到底是應(yīng)該相信政府的政策文件和學(xué)界前沿所傳導(dǎo)的獨(dú)立、競(jìng)爭(zhēng)伙伴關(guān)系的理論構(gòu)建，還是應(yīng)該相信大量體制內(nèi)的、有依附關(guān)系的社會(huì)組織所爭(zhēng)取到的合同外包的政治現(xiàn)實(shí)呢？政治實(shí)踐的變化常常先于人們的承認(rèn)，在時(shí)下尚未得到承認(rèn)而在隨后的實(shí)踐中得到佐證的政治實(shí)踐，經(jīng)常是出于兩個(gè)方面的考慮：其一，那些問(wèn)題或矛盾并沒(méi)有促使變化，因?yàn)樯形吹玫疥P(guān)注或重視；其二，承認(rèn)這些實(shí)踐會(huì)對(duì)后續(xù)行為產(chǎn)生負(fù)面影響，因此話語(yǔ)體系建構(gòu)者有意為之。而無(wú)論是其中的哪一種原因，對(duì)于政策話語(yǔ)和政治實(shí)踐只有接受義務(wù)的社會(huì)組織，最理想的期許就是被告知[6]。

（二）作為話語(yǔ)的權(quán)力：意向性行動(dòng)

伴隨著后現(xiàn)代主義的興起，話語(yǔ)理論的解釋力日益強(qiáng)大。后現(xiàn)代主義者認(rèn)為，任何事物都依賴于語(yǔ)言，語(yǔ)言建構(gòu)世界和反映世界。研究者也通過(guò)多種研究方式證明了話語(yǔ)背后的權(quán)力指向。任何實(shí)踐問(wèn)題都是可以用話語(yǔ)來(lái)處理的，雖然語(yǔ)言存在的原初價(jià)值就是作為交流思想的工具和建立聯(lián)系的藝術(shù)，但是話語(yǔ)不僅是交流或溝通的工具，也是一種具有意向性的社會(huì)行動(dòng)。語(yǔ)言是作為一種超越個(gè)體的制度而相對(duì)獨(dú)立于任何單位和個(gè)體的動(dòng)機(jī)和屬性存在的。在復(fù)雜的社會(huì)里，動(dòng)機(jī)的形成與否實(shí)際上依然與需要證明的規(guī)范密不可分，社會(huì)科學(xué)有可能分析清楚規(guī)范系統(tǒng)與真理之間的關(guān)系。哈貝馬斯也曾提到，語(yǔ)言發(fā)揮的是一種轉(zhuǎn)換功能：由于諸如感覺(jué)、需求以及情感等心理構(gòu)成被轉(zhuǎn)移到了語(yǔ)言的主體間性結(jié)構(gòu)中，因此，內(nèi)在事件和內(nèi)在經(jīng)歷就轉(zhuǎn)變成了意向內(nèi)涵，而認(rèn)知?jiǎng)t轉(zhuǎn)變成了陳述，需求和感覺(jué)則轉(zhuǎn)變成了規(guī)范期待[7]（P13）。

政治實(shí)踐是權(quán)力的搏斗場(chǎng)，能量場(chǎng)本身就負(fù)荷著矛盾話語(yǔ)的兩極。 不同的語(yǔ)言游戲會(huì)把交流者引向觀察同一現(xiàn)象的不同領(lǐng)域，達(dá)致“橫看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同”的效果。換而言之，公眾觀測(cè)到的社會(huì)現(xiàn)象以一種融入觀察對(duì)象中的隱喻形式而被表現(xiàn)出來(lái)。在政治世界里，符號(hào)化的政治享有至高無(wú)上的權(quán)威，而模擬和媒介場(chǎng)面則代替了政治的爭(zhēng)辯和商議。這是一個(gè)打口水戰(zhàn)的時(shí)代[8]（P142）。語(yǔ)言是政治行為人的行為舞臺(tái)。在這個(gè)舞臺(tái)上，政治行為人處心積慮，回旋于公共目的與私人利益之間。在這個(gè)社會(huì)里，人們鼓噪著他們自己不相信的，也不指望別人相信的公式化語(yǔ)言。言論變成了一種危險(xiǎn)，而且變得足夠危險(xiǎn)，危險(xiǎn)到足以使利益相關(guān)者惶惶不可終日。同時(shí)話語(yǔ)賦權(quán)是其他賦權(quán)的基礎(chǔ)，因?yàn)橹贫鹊闹贫ê蛨?zhí)行需要首先明確的是作為行動(dòng)者的雙方應(yīng)該具備平等的話語(yǔ)權(quán)。在被運(yùn)用的政治話語(yǔ)中，他們公開(kāi)承認(rèn)某些信條，并只提供那些有利于佐證這些信條的言語(yǔ)描述，以用來(lái)證明他們所從事的行動(dòng)在道德上是可接受的。因?yàn)槟切┟菜齐S意兜售的政治信條的選擇和相應(yīng)的描述都明顯在事后關(guān)系到他們的所作所為，所以，對(duì)于他們行為的解釋，似乎不是取決于研究他們可能選擇使用的道德語(yǔ)言。原因是他們對(duì)詞匯的選擇似乎完全由他們先前的社會(huì)需求來(lái)決定。人類對(duì)他們的習(xí)慣性的重復(fù)行為進(jìn)行反思，但這種反思不是在真空中進(jìn)行的，而是在確定的范圍內(nèi)、在一系列的行動(dòng)和相互作用中進(jìn)行。這些范圍是由他人的期望形成的，并由能在這些期望的范圍內(nèi)理解、接受和實(shí)施的強(qiáng)大自我所共同創(chuàng)造。這一強(qiáng)大的實(shí)施行為使那些范圍得以強(qiáng)化和有效化，成為變化著的力量和綿延性的結(jié)構(gòu)。

（三）作為權(quán)力的話語(yǔ)：合理性建構(gòu)

先有社會(huì)的建立而后才有語(yǔ)言的發(fā)明，還是先有語(yǔ)言的發(fā)明而后才有社會(huì)的建立，愈是思考這個(gè)問(wèn)題，愈是發(fā)現(xiàn)純粹的感覺(jué)和簡(jiǎn)單的知識(shí)蒼白無(wú)力。話語(yǔ)之于社會(huì)發(fā)展的重要性不言而喻。語(yǔ)言借助于傳播手段、溝通方式成功地成為社會(huì)的引擎。但何種話語(yǔ)能進(jìn)入政策場(chǎng)域、引發(fā)公眾關(guān)注則彰顯了語(yǔ)言的政治屬性。語(yǔ)言天生具有政治性，這種政治屬性架起了公共行動(dòng)與語(yǔ)言之間的橋梁。后現(xiàn)代主義公共行政者認(rèn)為公共行政理論，從某種意義上說(shuō)，就是一種語(yǔ)言。公共行政領(lǐng)域的現(xiàn)象認(rèn)知和行動(dòng)解釋更應(yīng)該致力于語(yǔ)言而不是實(shí)證研究?！罢Z(yǔ)言游戲說(shuō)”的解釋力在此得到體現(xiàn)，在這場(chǎng)話語(yǔ)之爭(zhēng)的游戲中，規(guī)則制造了狡猾，所以掩飾成了唯一的做法，作為規(guī)則制定者的公共部門，公共部門的對(duì)話者只能?；^：用一種符合公共部門制定的標(biāo)準(zhǔn)的假需要來(lái)掩蓋自己的需要和愿望。從這個(gè)層面上看，公私合作伙伴關(guān)系的本質(zhì)被歪曲。

相互依賴不僅僅是一個(gè)分析概念，它還是政治家經(jīng)常采用的一個(gè)言論工具。作為一個(gè)分析概念，相互依賴可以對(duì)大國(guó)關(guān)系、區(qū)域政治、組織行為給出較好的解釋。作為一個(gè)言論工具，相互依賴亦可對(duì)政治現(xiàn)象、政治現(xiàn)實(shí)給予精明的回應(yīng)。對(duì)政治家而言，含混晦澀的語(yǔ)言通常被證明是非常實(shí)用的工具。政治領(lǐng)導(dǎo)人慣用的策略是將行為主體之間的相互依賴描述為一種自然需要或政策必須調(diào)整的一種事實(shí)，而不是在某種程度上政策本身導(dǎo)致的某種情境。鑒于此，他們經(jīng)常聲稱，相互依賴減少了利益沖突，合作可以解決世界所有問(wèn)題。真實(shí)情況和效果如何很難據(jù)此做出論斷。唯一可以證實(shí)的是相互依賴關(guān)系影響著政府和社會(huì)組織的行為模式，而政府的行為模式也影響著相互依賴關(guān)系模式。與其說(shuō)政社關(guān)系是一種有賴于人們?nèi)ゲ杉{和實(shí)行的現(xiàn)實(shí)政治制度，還不如說(shuō)它是一種有賴于哲學(xué)家們?nèi)ダ碚摶闹黝}。理論家和實(shí)務(wù)界所做的政府與社會(huì)組織平等合作關(guān)系的論調(diào)，批評(píng)家對(duì)此常常不屑一顧，以為不過(guò)是空洞的辭藻罷了。因此，這些批評(píng)家除了指責(zé)它的錯(cuò)誤以外，還加上了偽善的罪名。托克維爾曾經(jīng)指出這種身份上的平等是“事所必至，天意使然”。要描述這種依賴關(guān)系的形成機(jī)理，要解釋這種不對(duì)稱性依賴關(guān)系的發(fā)生邏輯，與分析人與人之間的平等道理如出一轍，盧梭在《論人與人之間不平等的起因和基礎(chǔ)》中指出，要從自然狀態(tài)開(kāi)始，具體分析人與人之間不平等產(chǎn)生的根源。內(nèi)在的平等僅僅作為一個(gè)道德判斷存在，無(wú)論現(xiàn)在還是以后，政府與社會(huì)組織的不對(duì)稱性依賴，都不是個(gè)案。政府與社會(huì)組織依賴關(guān)系的力量對(duì)比一直存在，而且力量對(duì)比似乎總是有利于作為管理部門的政府，在內(nèi)部和外部的政策效應(yīng)中，這種不對(duì)稱性尤為突出。當(dāng)單一標(biāo)準(zhǔn)成為普遍規(guī)則時(shí)，人們還繼續(xù)使用同樣的手段應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，局面因此就難以維持。一旦標(biāo)準(zhǔn)不再試圖應(yīng)對(duì)一些特定情況和具體挑戰(zhàn)，而是代表著至高無(wú)上的理性和無(wú)所不在的國(guó)家，具備了永恒的形式，情況就變得極為可怕。公共行動(dòng)于是非常矛盾地像科學(xué)和經(jīng)濟(jì)一樣走入歧途，逐漸由實(shí)現(xiàn)人類目的的操作手段變?yōu)槟康谋旧怼?/p>

四、 結(jié)論

托克維爾早在《論美國(guó)的民主》中發(fā)現(xiàn)：人們?cè)絹?lái)越不能單由自己去生產(chǎn)生活上最常用和最需要的東西的時(shí)代，正在來(lái)臨[9]（P637）。那是一個(gè)公共行政思想和公共行動(dòng)觀念尚未開(kāi)啟的時(shí)代。達(dá)爾在《論民主》中疾呼：“一個(gè)國(guó)家，無(wú)論從世界范圍來(lái)看它是多么的小，都需要各種各樣的獨(dú)立社團(tuán)和組織，也就是說(shuō)，需要一個(gè)多元的市民社會(huì)?！盵10]（P126）那是一個(gè)涌動(dòng)著民主思潮和洋溢著參與精神的時(shí)代。20世紀(jì)是公共行政理論建構(gòu)的時(shí)代，也是公共行政經(jīng)歷思想危機(jī)的時(shí)代。因?yàn)橹髁鞯男姓枷霟o(wú)法及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求。在主流公共行政思想中，強(qiáng)調(diào)的是秩序和管制，而現(xiàn)實(shí)政治生活中對(duì)于權(quán)力的依賴和組織特征的闡釋，促使研究者用辯證的觀點(diǎn)重新思考組織變遷問(wèn)題，研究

語(yǔ)言體系中的各種競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)力。21世紀(jì)是相互依賴的世紀(jì)，是制度創(chuàng)新的時(shí)代，是話語(yǔ)建構(gòu)的時(shí)代。

在這個(gè)時(shí)代，中國(guó)親歷了改革，經(jīng)受了洗禮，學(xué)會(huì)了創(chuàng)新。政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)毋庸置疑地出現(xiàn)在了改革的制度實(shí)踐中，因此研讀政治實(shí)踐的創(chuàng)新意義自不待言，但除此之外，還要尋找那些被流行話語(yǔ)所忽視或掩蓋的“真相”，以增強(qiáng)政策對(duì)公民需求的回應(yīng)力。這是一個(gè)漫長(zhǎng)的學(xué)習(xí)過(guò)程。

未來(lái)，正如任何一項(xiàng)改革所經(jīng)歷的，服務(wù)購(gòu)買場(chǎng)域中的政社關(guān)系會(huì)沿著制度預(yù)設(shè)的路徑，順著話語(yǔ)建構(gòu)的思路，走向話語(yǔ)制度主義所給出的解釋：事物變化的過(guò)程要將觀念與話語(yǔ)結(jié)合起來(lái)并置于某種制度場(chǎng)景之中[11]。

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責(zé)任編輯：張新顏