網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)行政許可思考

摘要：為應(yīng)對(duì)網(wǎng)約車市場(chǎng)的迅速發(fā)展，上海市于去年年底出臺(tái)網(wǎng)約車許可規(guī)定，設(shè)置了“滬籍滬車”的嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，引發(fā)了巨大的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，從合理性上，“滬籍滬車”條件并無(wú)設(shè)置必要；從合法性上，上海市無(wú)論是設(shè)定行政許可，還是規(guī)定行政許可，均無(wú)權(quán)設(shè)定地域歧視性條件。鑒于目前國(guó)務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)的網(wǎng)約車行政許可“先天不足”，上海市出臺(tái)的新規(guī)定又違反行政許可法，本文建議上海市修改現(xiàn)有的\"滬籍滬車\"政策，并期待國(guó)務(wù)院可以整合已有的各種資源，早日出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)規(guī)范網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻，在不弱化網(wǎng)約車與巡游車間差異的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一全國(guó)的出租汽車許可標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車 行政許可 地域歧視性條件

一、背景

2015年起，網(wǎng)約車 開始進(jìn)入中國(guó)消費(fèi)者的視野。憑借便捷的叫車服務(wù)和優(yōu)惠的價(jià)格補(bǔ)貼，網(wǎng)約車消費(fèi)市場(chǎng)不斷擴(kuò)大。但與此同時(shí)，隨著大量的司機(jī)涌向網(wǎng)約車服務(wù)，網(wǎng)約車市場(chǎng)的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)營(yíng)車輛的安全保障、網(wǎng)約車司機(jī)與出租車司機(jī)的利益沖突等問(wèn)題開始受到政府的關(guān)注。去年年中，交通運(yùn)輸部等部門發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），開始了對(duì)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管。其中《暫行辦法》第四十條規(guī)定，“各地可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則”。

正是在這樣的背景下，上海市于去年年底先后出臺(tái)了《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）等三個(gè)文件，其中，只有《規(guī)定》屬于政府規(guī)章范疇，具體明確了上海網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。而《規(guī)定》對(duì)在滬網(wǎng)約車做出的“滬車滬籍”限制，引發(fā)了巨大的爭(zhēng)議：《規(guī)定》第八條限制了上海市網(wǎng)約車的車輛條件，要求網(wǎng)約車輛在滬注冊(cè)登記；《規(guī)定》第九條則明確了網(wǎng)約車駕駛員應(yīng)當(dāng)具備的條件，要求駕駛員具有本市戶籍?？梢哉f(shuō)，滬籍滬車”的硬性要求，將外地駕駛員和外地的車輛排除在本地網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)之外，將使得市場(chǎng)上已經(jīng)存在的大量網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)者不得不退出市場(chǎng)。大量網(wǎng)約車主和部分市民開始質(zhì)疑《規(guī)定》的合理性和合法性：上海市規(guī)定網(wǎng)約車“滬籍滬車”的門檻是否必要？而新《規(guī)定》，到底是設(shè)定新的行政許可，還是對(duì)已有許可的細(xì)化呢，又是否違反《行政許可法》呢？

二、上海市“滬籍滬車”規(guī)定合理性思考

上海市政府在制定《規(guī)定》時(shí)確實(shí)對(duì)外地務(wù)工人員和外地牌照車輛從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)存在多種顧慮，早前市政府就給出保留征求意見稿中“滬籍滬車”的四方面原因，一是上海堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展公交，作為個(gè)性化交通的網(wǎng)約車應(yīng)堅(jiān)持適度發(fā)展；二是交通運(yùn)輸部《暫行辦法》規(guī)定網(wǎng)約車不可異地經(jīng)營(yíng)；三是上海長(zhǎng)期施行機(jī)動(dòng)車額度增量控制的相關(guān)政策，對(duì)外地牌照限行。四是《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》規(guī)定了只有本市戶籍的人員方能從事出租汽車營(yíng)運(yùn)服務(wù)。因而網(wǎng)約車作為出租汽車，也只能由本市戶籍人員從事。

筆者認(rèn)為，上述四個(gè)原因雖然有一定道理，卻并不能成為限制外地經(jīng)營(yíng)者和外地牌照車輛的理由。第一，適度發(fā)展個(gè)性化網(wǎng)約車服務(wù)，可以依靠行政指導(dǎo)方式，對(duì)網(wǎng)約車不做過(guò)多行政支持，但并不意味著就要對(duì)網(wǎng)約車發(fā)展進(jìn)行限制，提高外地車主進(jìn)入本地網(wǎng)約車市場(chǎng)的門檻；第二，交通部《暫行辦法》第二十二條規(guī)定“網(wǎng)約車應(yīng)當(dāng)在許可的經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，是指獲得本地行政許可的網(wǎng)約車不可再到異地經(jīng)營(yíng)，而不意味著外地車主、異地的車輛不能獲得本地行政許可。第三，上海市通過(guò)牌照拍賣和對(duì)外牌車輛實(shí)施限行措施，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)交通擁堵加劇趨勢(shì)的控制。面對(duì)嚴(yán)格的限行措施，外牌網(wǎng)約車車主也會(huì)遵守相應(yīng)政策。放開外地車進(jìn)入網(wǎng)約車市場(chǎng)，并不會(huì)加劇上海市的交通負(fù)擔(dān)。第四，網(wǎng)約車的出現(xiàn)，擴(kuò)大了“出租汽車”的范疇，如果照搬過(guò)往管理傳統(tǒng)出租車（即巡游車）的方法，來(lái)管理與巡游車差異巨大的網(wǎng)約車，本身就不合理。因而，上海市“滬籍滬車”規(guī)定并沒(méi)有明顯必要。

三、上海市“滬籍滬車”規(guī)定合法性思考

1.上海市《規(guī)定》是設(shè)定新的行政許可，還是細(xì)化已有的行政許可規(guī)定？

對(duì)于上海市通過(guò)規(guī)章規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的行政行為，是在行使行政許可設(shè)定權(quán)，還是許可許可規(guī)定權(quán)，存在一定爭(zhēng)議。

爭(zhēng)議的起因，源自行政許可法頒布前2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》。該決定設(shè)定了出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)三項(xiàng)行政許可，并授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門對(duì)實(shí)施該行政許可的條件等作出具體規(guī)定。目前，《國(guó)務(wù)院辦公廳指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》已經(jīng)重新定義了出租汽車的含義，使得“出租汽車”不僅包括巡游出租汽車，也包括網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車即網(wǎng)約車。因此，地方政府與大多學(xué)者均認(rèn)為，網(wǎng)約車既然已經(jīng)被歸入出租汽車的范疇，那么網(wǎng)約車的經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)這三項(xiàng)行政許可已經(jīng)被2004年國(guó)務(wù)院決定一并做出。上海市新出臺(tái)的《規(guī)定》是在細(xì)化出租汽車行政許可。

但也有部分學(xué)者認(rèn)為，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定，僅僅是對(duì)當(dāng)年狹義的“出租汽車”即巡游車做出行政許可。而現(xiàn)在將網(wǎng)約車納入“出租汽車”范疇是《國(guó)務(wù)院辦公廳指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》所做出的，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的意見屬于規(guī)范性文件，暫行辦法也僅屬于部門規(guī)章，并非國(guó)務(wù)院所做出的決定。如果允許部門規(guī)章隨意擴(kuò)大行政許可對(duì)象的范圍，便是忽視了部門規(guī)章的執(zhí)行性，試圖通過(guò)部門規(guī)章立法規(guī)范法律、行政法規(guī)中留有法律空白的新興產(chǎn)業(yè) ，相當(dāng)于變相設(shè)置新的行政許可，是違反行政許可法規(guī)定的。

筆者認(rèn)為，造成這種尷尬的局面有兩方面原因。一方面，網(wǎng)約車與巡游車存在一定的差異，但已經(jīng)出臺(tái)的各類辦法并不能很大程度體現(xiàn)網(wǎng)約車與巡游車在監(jiān)管上的區(qū)別，又拿過(guò)去管理巡游車的老方法約束新興的網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)，不利于網(wǎng)約車新興市場(chǎng)的發(fā)展，不符合共享經(jīng)濟(jì)的目的。另一方面，依據(jù)《行政許可法》第14條第2款的規(guī)定，2004年國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的出租汽車三項(xiàng)行政許可僅僅是臨時(shí)性的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)及其常委員制定法律，或者國(guó)務(wù)院自行制定行政法規(guī)?；谶@項(xiàng)臨時(shí)性行政許可的方式對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，在依據(jù)上是欠缺的。更何況，授權(quán)國(guó)務(wù)院部門對(duì)實(shí)施行政許可的條件作出規(guī)定，賦予了部門規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán)，并不符合《行政許可法》精神。 可以說(shuō)，目前國(guó)務(wù)院相關(guān)部門制定的網(wǎng)約車行政許可“先天不足”。因此，筆者傾向于認(rèn)為，目前尚無(wú)法律、行政法規(guī)或行政決定，對(duì)網(wǎng)約車做出過(guò)行政許可，上海市出臺(tái)《規(guī)定》實(shí)則行使行政許可設(shè)定權(quán)，設(shè)定了“滬籍滬車”的許可條件。

2.上海市是否有權(quán)對(duì)網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻做出“滬籍滬車”限制？

對(duì)于上海市以行政規(guī)章規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)，是行使行政許可設(shè)定權(quán)，還是行政許可規(guī)定權(quán)，仍然存在爭(zhēng)議。但上海市對(duì)網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻做出“滬籍滬車”規(guī)定，確實(shí)限制了外地車主、外地車輛進(jìn)入上海從事網(wǎng)約車服務(wù)。筆者認(rèn)為，結(jié)合上海市自身配套的相關(guān)戶籍與牌照政策，《規(guī)定》明顯限制其他地區(qū)的個(gè)人到滬提供網(wǎng)約車服務(wù)：申請(qǐng)“滬籍”，需要同時(shí)滿足持居住證七年、參加社保七年、具備規(guī)定級(jí)別以上職務(wù)或技師資格此類苛刻的條件，相對(duì)困難。此外，上海實(shí)行外地人口落戶年度總量調(diào)控政策?？梢哉f(shuō)，“滬籍”短時(shí)間內(nèi)難以取得。與此相對(duì)應(yīng)，只有具有上海戶口，或者持上海居住證明且在滬連續(xù)繳納滿3年社?；騻€(gè)稅，才可以申請(qǐng)參加上海牌照拍賣，因此想要駕駛“滬車”，在短時(shí)間也難以實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，無(wú)論上海市《規(guī)定》是在行使行政許可設(shè)定權(quán)還是行政許可規(guī)定權(quán)，上海市均無(wú)權(quán)設(shè)置“滬車滬籍”的限制。行政許可法第15條規(guī)定，地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章所設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。第16條規(guī)定，規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。筆者認(rèn)為，若上海市《規(guī)定》是設(shè)定新的行政許可，則該規(guī)定當(dāng)然違反行政許可法第15條禁止地方立法設(shè)定歧視性行政許可的要求。而如果認(rèn)為《網(wǎng)約車暫行辦法》已經(jīng)依國(guó)務(wù)院決定對(duì)網(wǎng)約車做出了行政許可規(guī)定，上海市新《規(guī)定》在細(xì)化已有的三項(xiàng)網(wǎng)約車的行政許可時(shí)，也不得增設(shè)違反上位法的其他條件?！稌盒修k法》規(guī)定的“網(wǎng)約車應(yīng)當(dāng)在許可的經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，只是指網(wǎng)約車在獲得行政許可后，經(jīng)營(yíng)區(qū)域應(yīng)當(dāng)有所限制，并非意味著異地的車輛和個(gè)人不能獲得本地網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)行政許可。其第四十條規(guī)定的“各地可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則”，也并不意味著上海市有權(quán)增設(shè)違反上位法的行政許可條件。上海市既然是在細(xì)化已有的行政許可，在上位法并未作出網(wǎng)約車許可地區(qū)化限制時(shí)，不得禁止其他地區(qū)的個(gè)人到本地區(qū)從事經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)。行政許可設(shè)定權(quán)尚且不能創(chuàng)設(shè)地域歧視性條件，規(guī)定權(quán)當(dāng)然更不能在上位法沒(méi)有規(guī)定的情況下隨意增設(shè)。

四、思考與建議

正如前文所述，目前對(duì)于上海市以行政規(guī)章規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)，是行使行政許可設(shè)定權(quán)，還是行使許可規(guī)定權(quán)尚且存在爭(zhēng)議，面對(duì)目前《規(guī)定》已經(jīng)出臺(tái)，并違反《行政許可法》的窘境，筆者提出下列思考與建議。

第一，對(duì)于上海已經(jīng)出臺(tái)的新《規(guī)定》，筆者認(rèn)為，由于“滬車滬籍”的限制并無(wú)存在的必要，又違反《行政許可法》使用了禁止的地域歧視性條件。筆者建議，在國(guó)務(wù)院尚無(wú)新的行政法規(guī)出臺(tái)前，上海市政府可以對(duì)“滬車滬籍”規(guī)定進(jìn)行修改：可以將“滬籍”限制更改為，持有上海市居住證者即可在滬從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)；可以將“滬車”限制直接取消。根據(jù)上海市已有的相關(guān)政策，外地人在滬穩(wěn)定生活工作，本就應(yīng)當(dāng)領(lǐng)取居住證，因此，要求在滬從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的外地司機(jī)領(lǐng)取居住證并非新增條件。而通過(guò)居住證政策，既能很好地管理外來(lái)車主，也能保證不特定多數(shù)乘客的安全。而對(duì)于“滬車”的限制，由于上海市對(duì)掛外地牌照的車輛在特定的道路、特定的時(shí)間禁止或限制通行，因此已有的限行政策，足以使得外地車輛在滬從事網(wǎng)約車服務(wù)時(shí)，不會(huì)在特定的時(shí)間出現(xiàn)在特定的道路，不會(huì)造成重點(diǎn)道路交通擁堵的加劇，“滬車”限制可以直接取消。筆者相信，在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制下，重點(diǎn)交通地區(qū)會(huì)繼續(xù)由公共交通、出租汽車和上海牌照網(wǎng)約車提供服務(wù)，而外地網(wǎng)約車車主會(huì)更多涌向上海市交通并不便利的地區(qū)，這樣既方便了市民，也促進(jìn)了上海城市交通的進(jìn)一步發(fā)展。

第二，鑒于目前國(guó)務(wù)院有關(guān)部門設(shè)定的網(wǎng)約車行政許可“先天不足”，上海市和其他一些地方出臺(tái)的網(wǎng)約車新規(guī)定又違反行政許可法。筆者期待，國(guó)務(wù)院可以整合已有的各種資源，早日出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)規(guī)范網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻，統(tǒng)一全國(guó)的網(wǎng)約車許可標(biāo)準(zhǔn)，改變目前的尷尬局面。國(guó)務(wù)院辦公廳的相關(guān)意見已經(jīng)將網(wǎng)約車歸入出租汽車的范疇，因此國(guó)務(wù)院可以考慮，以行政法規(guī)形式設(shè)定統(tǒng)一的出租汽車許可標(biāo)準(zhǔn)，并在其中對(duì)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)作出具體的規(guī)定。而當(dāng)國(guó)務(wù)院認(rèn)為確有必要時(shí)，可以在行政法規(guī)中設(shè)定所有出租汽車只能由本地戶籍居民駕駛本地車輛從事的條件。

第三，國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)形式設(shè)定統(tǒng)一的出租汽車許可標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不應(yīng)忽視網(wǎng)約車與巡游車的差異。目前，地方政府給網(wǎng)約車設(shè)定戶籍與車牌限制，從某種程度上，是沒(méi)有跳出過(guò)往巡游車管理的思路。筆者認(rèn)為，巡游車在某種程度上分配了公共資源，因此要求巡游車車外必須噴涂和安裝標(biāo)識(shí)、車內(nèi)必須安裝計(jì)價(jià)器、巡游車司機(jī)不得拒載乘客，不得與乘客議價(jià)，甚至于要求巡游車只能由本地戶籍司機(jī)駕駛本地車輛經(jīng)營(yíng)，都無(wú)可厚非。但網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其在外觀、用途、價(jià)格上有很大彈性，尤其是當(dāng)網(wǎng)約車主沒(méi)有與乘客在網(wǎng)約車平臺(tái)上達(dá)成合意時(shí)，司機(jī)可以自由地行駛車輛。因而對(duì)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)設(shè)定行政許可，并不是要走出租車許可的老路。有學(xué)者就認(rèn)為，對(duì)網(wǎng)約車發(fā)放的牌照就不應(yīng)當(dāng)是類似傳統(tǒng)出租車的特許經(jīng)營(yíng)許可，而應(yīng)當(dāng)是符合一定條件和標(biāo)準(zhǔn)的、無(wú)數(shù)量限制的一般行政許可。 筆者認(rèn)可此種觀點(diǎn)，也期待政府在未來(lái)設(shè)定統(tǒng)一出租汽車許可時(shí)，能夠體現(xiàn)出網(wǎng)約車與巡游車的差異性。