基于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償情況調(diào)研及完善對策

秦小麗，王經(jīng)政

（宿遷學院　商學院，江蘇　宿遷　223800）

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基于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償情況調(diào)研及完善對策

秦小麗，王經(jīng)政

（宿遷學院商學院，江蘇宿遷223800）

[摘要]針對目前蘇北地區(qū)實施的農(nóng)作物秸稈綜合利用、農(nóng)作物秸稈機械化還田、耕地質(zhì)量監(jiān)測、測土配方施肥等農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，本研究在對其實施現(xiàn)狀進行調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，基于蘇北農(nóng)村社區(qū)發(fā)展對該區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補償民眾認知現(xiàn)狀也進行了調(diào)研評析，發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償認知度不夠、農(nóng)村社區(qū)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中的作用發(fā)揮有限、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題改善力度不大、農(nóng)民維護自身農(nóng)業(yè)生態(tài)補償權(quán)利的意識較弱。為此，應(yīng)從完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金投入機制、構(gòu)建以社區(qū)為載體的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償模式、建立社會化監(jiān)督評估機制促使農(nóng)業(yè)生態(tài)補償健康長效等方面完善蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)；蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償；調(diào)研；對策

一、引言

日漸突出的生態(tài)環(huán)境問題如環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源浪費等不僅給社會造成了巨大的經(jīng)濟損失，也給人民生活和健康帶來嚴重威脅。自上世紀80年代以來，國內(nèi)逐步啟動了國家層面的生態(tài)補償?shù)某醪絿L試。在江蘇省境內(nèi)，以地方為主導的生態(tài)補償實踐取得一定成效，如蘇州在2010就發(fā)布了建立生態(tài)補償機制的意見。2013年年底，《江蘇省生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》出臺實施，該辦法以市、縣(市)為單位，將具有重要生態(tài)功能作用、提供重要生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)紅線區(qū)域列入轉(zhuǎn)移支付測算范圍，加大財政性轉(zhuǎn)移支付力度；同時，省級財政在實施該辦法時堅持獎懲結(jié)合、強化約束，不斷維護生態(tài)安全。江蘇省農(nóng)業(yè)政策機制和體制創(chuàng)新一直走在全國前列，一些出臺的補貼項目已初具農(nóng)業(yè)生態(tài)補償雛形。而蘇北屬于江蘇欠發(fā)達地區(qū)，其農(nóng)業(yè)生態(tài)補償依然是以財政補償為主，沒有實現(xiàn)補償主體和方式的多樣性，補償資金缺口較大，這一方面加重了財政負擔，同時也不符合“誰受益、誰補償”的生態(tài)補償原則。為此，基于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，調(diào)研評析蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償民眾認知情況以及蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施現(xiàn)狀，并針對存在的問題提出完善蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的對策，以期進一步推動蘇北農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。

二、蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施現(xiàn)狀的調(diào)研分析

目前，蘇北地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目主要有農(nóng)作物秸稈綜合利用、農(nóng)作物秸稈機械化還田、耕地質(zhì)量監(jiān)測、測土配方施肥項目等，本研究主要針對上述幾項補償項目實施情況進行分析。

(一)蘇北農(nóng)作物秸稈綜合利用重點支持項目

以2014年為例，包括蘇北在內(nèi)的江蘇省該項補貼重點支持秸稈收儲中心項目、秸稈規(guī)模綜合利用項目和秸稈集中供氣工程項目3類項目，同時也明確提出對在第三方考核、省級檢查中發(fā)現(xiàn)問題的扣減省級應(yīng)補資金，造成的應(yīng)補資金缺口由地方財政彌補。由此可見，2014年江蘇省這些農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目為地方政府也施加了不少壓力，相關(guān)財政補貼政策導向性很強。為了配合省財政做好這些工作，各縣(市、區(qū))也在自身財力可承受范圍之內(nèi)積極采取行動，如宿遷的泗陽縣安排1000萬元資金支持秸稈發(fā)電企業(yè)進行技術(shù)改造和購置打捆設(shè)備，安排500萬元補助從事秸稈收購的農(nóng)民經(jīng)紀人；泗洪縣安排800萬元集中購買打捆機發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，大大提高了各方從事秸稈綜合利用的積極性，有效推動了該區(qū)域農(nóng)業(yè)資源的綜合利用。

(二)蘇北農(nóng)作物秸稈機械化還田作業(yè)補貼項目

針對常規(guī)性農(nóng)作物秸稈利用項目——農(nóng)作物秸稈機械化還田作業(yè)，2014年省財政共計下?lián)苎a貼資金51830萬元，其中蘇北地區(qū)受益總額36673萬元，約占該項目省財政給予各市縣補貼資金總額的70.76%。為了更好地發(fā)揮省財政補貼的政策導向作用，省財政廳根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于加快推進秸稈綜合利用若干政策措施的通知》(蘇政辦發(fā)〔2013〕184號)確定的省級秸稈還田補助標準和各市縣實際執(zhí)行等情況，審核兌現(xiàn)省補資金。課題組對蘇北主要市(區(qū)、縣)農(nóng)作物秸稈機械化還田調(diào)研的結(jié)果顯示，各市縣基本上都能按照省財政廳、省農(nóng)機局要求組織實施該項作業(yè)，認真履行第三方監(jiān)管核查職責，獎懲結(jié)合，嚴格按規(guī)定支付補助資金。以宿遷市為例，2014年全市秸稈肥料化率達75%(主要是秸稈還田)，其下轄的宿城區(qū)安排600多萬元，按照每畝20元的標準補助秸稈還田；下轄的沭陽縣對沒有焚燒的田塊每畝獎勵5元，這些區(qū)域差別性激勵措施的實施推動了秸稈還田作業(yè)的有序開展。

(三)耕地質(zhì)量監(jiān)測、測土配方施肥項目

省財政安排專項資金支持耕地肥力與質(zhì)量測點項目的實施。以宿遷市為例，其耕地質(zhì)量監(jiān)測項目實行市財政國庫代管，財政資金支出，財政報賬的核算方式。在項目資金下達后，嚴格按照細化項目合同資金使用方案進行報賬，以確保項目資金?？顚Ｓ?。2013年，宿遷市耕地質(zhì)量監(jiān)測項目資金計劃金額27萬元，已報賬金額19.14萬元，已實施尚未報賬7.855萬元。同時，為保護土壤生態(tài)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，各地區(qū)先后又開展了測土配方施肥項目。以宿遷市為例，其2013年測土配方施肥項目計劃使用資金50萬元。在項目資金支持下，宿遷市2013年完成測土配方施肥技術(shù)推廣面積28萬畝，應(yīng)用配方肥的土地面積達到20萬畝，推廣配方肥0.8萬噸，小麥畝節(jié)本增收36元，水稻畝節(jié)本增收44.8元，累計節(jié)本增效731.6萬元。盡管這些項目的實施取得了一定的生態(tài)效益和社會效益，但因為其技術(shù)性較強，其推廣中的人、財、物的匹配與協(xié)調(diào)需要各方面特別是行政部門的大力支持。

三、基于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償民眾認知調(diào)研評析

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償問題較為復(fù)雜，通過對基于蘇北農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償民眾認知現(xiàn)狀問卷回收資料進行分析發(fā)現(xiàn)，當前人們對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼J識不是很深入，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生態(tài)養(yǎng)護給予的補償滿意度較低。

(一)調(diào)研的主要內(nèi)容

1.對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償知情狀況的調(diào)研。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有18%的調(diào)查對象表示借助各種信息渠道比較了解農(nóng)業(yè)生態(tài)補償；40%的調(diào)查對象對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償有一般程度上的了解，但不是很詳細；30%的調(diào)查對象對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償不太了解，有點陌生；12%的調(diào)查對象反映很少聽說有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的內(nèi)容。由此可見，對蘇北農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹獣猿潭冗€有待進一步提高。

2.對農(nóng)村社區(qū)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償作用發(fā)揮的調(diào)研。實地調(diào)查反映，調(diào)查對象對農(nóng)村環(huán)境維護機構(gòu)不是很了解，對農(nóng)村社區(qū)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中的作用不是很熟悉。在農(nóng)村環(huán)境維護認識上，認為農(nóng)村環(huán)境無人維護的占16%，村委會維護的占32%，社區(qū)維護的占39%，自己管自己的占10%，不清楚的占3%。當前，有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策法律不多，不少人缺少對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的意識，只有廣大農(nóng)民樹立起正確的環(huán)保意識并得到相應(yīng)補償，才能促使他們運用正確的環(huán)保型生產(chǎn)方式，進而改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境狀況。

3.對社區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償優(yōu)勢的調(diào)研。在被問及通過農(nóng)村社區(qū)實現(xiàn)其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的生態(tài)利益補償?shù)脑V求有什么優(yōu)點時，調(diào)查結(jié)果顯示，32%的調(diào)查對象認為通過農(nóng)村社區(qū)實現(xiàn)生態(tài)補償資金分配具有較為透明的優(yōu)點；25%的調(diào)查對象認為實現(xiàn)自主管理成本較低；23%的調(diào)查對象認為能較快實現(xiàn)對農(nóng)民的補償；27%的調(diào)查對象認為能夠在社區(qū)成員間進行公正的分配；6%的調(diào)查對象認為沒有什么優(yōu)點；2%的調(diào)查對象表法對此不太清楚，不愿發(fā)表意見。

4.對農(nóng)村社區(qū)參與保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的態(tài)度的調(diào)研。農(nóng)村社區(qū)作為一個農(nóng)民自治組織，可以使農(nóng)民有效參與農(nóng)村社會的公共產(chǎn)品供給。調(diào)查結(jié)果顯示，絕大多數(shù)的調(diào)查對象對通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償持有的是充滿信心、積極參與的態(tài)度或期待參與的態(tài)度，同時，基于社區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償可以改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、為農(nóng)民謀求福利、提供農(nóng)村生態(tài)文化得出廣大農(nóng)民的認可。

5.對以社區(qū)為載體的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償存在問題的調(diào)研。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，39%的調(diào)查對象認為最主要的是補償資金來源困難，即國家財政給予的支持不足以來補償農(nóng)民為保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境所付出的代價；35%的調(diào)查對象認為在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中如何確定補償范圍、補償數(shù)額、補償類型存在較大困難；27%的調(diào)查對象認為補償標準不明確，在資金分配過程中易出現(xiàn)混亂和糾紛；此外還有34%的人認為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償存在法律制度不健全、補償方式不確定等問題。

6.對農(nóng)村社區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)慕ㄗh及意見。在當?shù)乇粏柤稗r(nóng)業(yè)生態(tài)補償問題上農(nóng)村社區(qū)應(yīng)從以下哪些方面進行完善時，調(diào)查結(jié)果顯示，42%的調(diào)查對象認為社區(qū)應(yīng)從經(jīng)濟上給予農(nóng)民一定的補償；23%的調(diào)查對象認為社區(qū)應(yīng)從社會權(quán)益上來對農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生態(tài)利益補償，如加強對生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的項目投入；27%的調(diào)查對象認為應(yīng)從政治權(quán)益上保護農(nóng)民權(quán)益，即通過政府給予一定的政策支持來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償；同時，也有8%的調(diào)查對象認為可以采取其他方式保護農(nóng)民權(quán)益。

(二)調(diào)研的結(jié)論

調(diào)查資料顯示，江蘇省農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主要存在以下問題：農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償認知度不夠、農(nóng)村社區(qū)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中的作用發(fā)揮有限、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題改善力度不大、農(nóng)民維護自身農(nóng)業(yè)生態(tài)補償權(quán)利的意識較弱。但是通過調(diào)查也同時發(fā)現(xiàn)，多數(shù)調(diào)查對象對通過農(nóng)村社區(qū)來構(gòu)建和實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度持積極的態(tài)度，希望通過加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使之能更好的維護農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，并從補償方式、補償標準、補償資金來源方面提出建議和意見，以期為保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明做出自身貢獻。

四、基于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的蘇北農(nóng)村生態(tài)補償機制完善措施

圍繞對蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施現(xiàn)狀的調(diào)研分析、基于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補償民眾認知調(diào)研評析得出的結(jié)論與發(fā)現(xiàn)的問題，建議從以下方面采取措施完善蘇北農(nóng)村生態(tài)補償機制。

(一)完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金投入機制

目前，江蘇省對影響農(nóng)業(yè)生態(tài)的一些主要項目如農(nóng)作物秸稈綜合利用、有機肥推廣使用等主要給予財政資金補助或獎勵。盡管各級財政的共同努力取得一定成效，但目前江蘇省的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償依然是政府主導“輸血型”補償。因為生態(tài)補償資金來源單一，投入資金有限，難以滿足農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)強大的資金需求。為此，各級政府一方面要充分運用財政貼息、投資補助、物價補貼等多種手段加大對具有農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的區(qū)域、產(chǎn)品和項目的支持；另外，要進一步培育農(nóng)業(yè)環(huán)境要素市場，逐步放開環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場準入，引導社會資本積極參與對農(nóng)業(yè)生態(tài)保持與維護的投入，如為擴大資金來源可考慮適當發(fā)行生態(tài)環(huán)境補償基金彩票。

(二)構(gòu)建以社區(qū)為載體的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償模式

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，更是廣大農(nóng)村社區(qū)居民賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)保障。構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)為載體的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償模式就是在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償過程中探索一種社區(qū)成員共同管理、共同參與協(xié)商、決策、執(zhí)行或監(jiān)督處理的一種新型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償運作思路。這會涉及生態(tài)保護、建設(shè)資金籌措和補償資金使用管理等多個方面，因此需要不斷探索科學的管理制度、多樣化的生態(tài)補償方法、補償渠道、補償方式等。江蘇省內(nèi)各區(qū)域應(yīng)學習蘇州相城區(qū)望亭鎮(zhèn)新埂村的成功經(jīng)驗，因地制宜確定自身農(nóng)業(yè)生態(tài)補償示范區(qū)，不斷研究適合本區(qū)域的以社區(qū)為載體的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準、資金來源、補償渠道、核算方法、補償方式等，以點帶面，積極探索試點區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)壞境共建共享的長效機制，以期為建立科學的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度提供理論、實踐和技術(shù)支撐，為全面建立農(nóng)村生態(tài)補償機制提供更科學的方法和經(jīng)驗。

(三)建立社會化監(jiān)督評估機制促使農(nóng)業(yè)生態(tài)補償健康長效

長期以來，我國在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面實行上級主管部門監(jiān)督和評估其下級部門的工作，結(jié)果造成目標扭曲、評估和監(jiān)測標準不夠準確等。建議借鑒歐盟的監(jiān)測評估經(jīng)驗，建立獨立的第三方生態(tài)補償政策監(jiān)管和評估人才隊伍，并以此為基礎(chǔ)上發(fā)展成獨立的監(jiān)管評估機構(gòu)。這一方面需要通過制定合理的考核評價標準和制度，按照獎優(yōu)罰劣的原則對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償、生態(tài)保護的成效進行認真評估；同時還應(yīng)當將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償績效考核納入當?shù)卣己四繕梭w系，實施綠色GDP核算和考評標準體系。在建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)財政資金績效評價機制的過程中，明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)呢?、?quán)、利，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金使用監(jiān)管，做到追蹤問效，確保補償資金規(guī)范使用，以期形成健康長效的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制。

[參考文獻]

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[責任編輯：王鳳娟]

Survey of Compensation for Agro-Ecology in Northern Jiangsu Based on Rural Community Development and the Improvement Strategy

QIN Xiaoli, WANG Jingzheng

Abstract:The study investigates the compensation for agro-ecology projects in northern Jiangsu province, including the comprehensive utilization of crop straw, crop straw returning to field by machine, quality monitoring of cultivated land, and testing the soil for formulating fertilization. Based on the survey of the situation, the study analyzes the public acknowledgement and finds out that rural residents do not understand agro-ecology well, rural community plays limited part in compensating for agro-ecology, ecological environment for agriculture makes little improvement and farmers' awareness for protecting their own right in agro-ecology compensation is weak. In this connection, the compensation mechanism could be improved by sounding the investment system, building a compensation model based in rural communities, and establishing socialized supervision and evaluation system.

Key words:rural community, compensation for agro-ecology in northern Jiangsu, survey, strategy

[基金項目]教育部人文社會科學青年基金項目：黃淮平原農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償效益評價及財稅政策優(yōu)化研究(15YJC790082)；江蘇省軟科學研究基金項目：蘇北循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償財稅政策支持體系研究——基于技術(shù)替代的需求(BR2015023)；九三學社江蘇省委2015年參政議政課題：關(guān)于建立健全我省農(nóng)村生態(tài)補償機制的調(diào)研的階段性成果。

[收稿日期]2016-01-08

[中圖分類號]F30

[文獻標識碼]A