中華民族共同體建構的法律保障

摘要：建構中華民族多元一體格局需要處理好“一體”與“多元”的關系?！岸嘣钡姆傻匚粏栴}是建構中華民族“一體”格局的基礎，因此，對臺灣原住民族身份的確立問題、平埔族的原住民族身份問題和少數民族身份的國際法保障問題等方面進行分析研究，既有助于大陸加深對臺灣原住民族的認識與理解，也有助于在法律層面上為中華民族共同體的建構提供必要制度保障。

關鍵詞：民族身份；原住民族；法律保障；中華民族共同體

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）04-0053-07

在2015年兩岸領導人歷史性的會面中，習近平和馬英九都使用了“中華民族”的概念，可見“中華民族”作為兩岸認同的最大公約數已經沒有爭議，只是對中華民族多元一體結構中的“一體”和“多元”的內涵需要深入探討。例如兩岸對“多元”的理解存在差異，大陸理解的“多元”指的是包括高山族在內的56個民族；臺灣理解的“多元”不僅指傳統(tǒng)的四大族群（客家人、閩南人、外省人和原住民），而且包含目前已經臺灣當局核定的16個原住民族。兩岸對“多元”的少數民族的稱謂也不同，臺灣不僅使用“原住民族”這一法定稱謂指稱當地的少數民族整體，而且用具體認定的名稱指稱各民族；大陸習慣用高山族指稱臺灣少數民族，在絕大多數大陸同胞的知識結構中，有關臺灣少數民族的認識只停留在高山族這一簡單稱謂上，認為高山族是中華民族大家庭中的一員。高山族這一稱謂能否正確地指稱臺灣的原住民族？臺灣的原住民族如何看待這一稱謂？大陸該如何應對臺灣未識別原住民族的法律地位？這些問題是兩岸在共同締造多元一體的中華民族共同體的過程中必須面對的問題。建構中華民族共同體話語體系既要在宏觀上對中華民族共同體進行歷史人文層面的建構，也要在微觀層面梳理各民族的法律地位。目前學術界的相關研究既強調“一體”遠甚于“多元”，也重歷史人文維度而輕法律維度。

一、稱謂差異：原住民族？少數民族？

增強臺灣同胞對大陸的好感、對中國和中華民族的認同，爭取臺灣同胞支持統(tǒng)一、反對“臺獨”，既需要不同團體之間的定期、不定期交流，也需要個人之間的交流。所有參與交流對話的團體或個人既不是法學意義上的“法律人”所能描述的，也不是經濟學意義上的“經濟人”所能描述的，特別是臺灣的原住民族具有各自獨特的歷史傳統(tǒng)和族稱，在交流的過程中至少要知道怎樣稱呼對方，不同的稱謂會帶來不同的效果或后果。大陸習慣將“漢族及各少數民族”或“各民族”統(tǒng)稱為中華民族，高山族屬于其中的一員。無論是在個人檔案、居民身份證和戶口登記簿等涉及個人信息的登記中，還是在人口普查對各民族人口數量的統(tǒng)計中、少數民族人民代表的選舉中和有民族身份限制條件的公務員考試中，都能看出民族身份的重要性，高山族這一民族身份也不例外。大陸媒體在很多場合都使用少數民族來指稱臺灣的原住民族，僅在少數情況下使用原住民族這一稱謂。例如2008年，新華網在報道北京奧運會時提到有“百余位臺灣少數民族同胞將參加奧運開幕式前文藝演出”[1]；2015年，公祭軒轅黃帝網在報道臺灣原住民族參加軒轅黃帝公祭大典時寫到，參加這樣的活動體現了臺灣原住民族對多元一體之中華民族“根”的追憶以及對“源”的訴說[2]。顯然大陸媒體對在報道中使用的稱謂未做過多考慮，這在臺灣民眾中引發(fā)了一系列爭論。例如有人認為大陸將臺灣原住民族在北京奧運會上的表演列為中國少數民族表演項目，是一種“踐踏臺灣原住民、‘臺灣國格和尊嚴’”的行為，對參加表演的原住民族而言是一種“自我矮化”；也有人認為大陸使用少數民族來指稱臺灣的原住民族是對臺灣原住民族多元文化的忽視；還有人認為用高山族稱謂臺灣的原住民族不合適，因為高山族這一名稱帶有歧義，原住民并非全部住在高山上，特別是平埔族中的很多部落更是如此。當然，除了所謂的“踐踏臺灣原住民”“自我矮化”等極端政治化的異議外，其他爭議的確值得進一步探討。例如大陸使用少數民族這一稱謂是否合適？使用高山族這一稱謂是否忽視臺灣多元的原住民族文化？為什么對臺灣的原住民族而言，適當的或正確的稱謂如此重要？對這些問題的解答可以從歷史的維度來理解。

關于臺灣原住民族的族源考察，施聯朱已有較詳細的論述[3]，在此不贅述。自清朝統(tǒng)治臺灣開始一直到當下，不同政權對臺灣原住民族的劃分、識別和稱謂方式不同。臺灣原住民族的身份大致經歷了由“番”→“高砂族”（高山族）→“山胞”→“原住民”→“原住民族”的過程。清朝時期，主要受漢民族文化中心主義思想的影響，以“夷”或“番”來指稱臺灣的原住民[4]；當時，除了把高山族總稱為“番族”“番人”“土番”外，又區(qū)分高山族為“熟番”和“生番”，后又分別稱為“平埔番”（居平地的高山族）和“高山番”（住山地者）[5]。日據時期，日本侵略者改“番”為“蕃”，稱高山族為“高砂族”“蕃族”[5]。 臺灣光復后，民國政府開始以“高山族”或“山地同胞”稱呼臺灣的原住民族，后又通令禁用“高山族”這一稱謂，改以“山地山胞”的稱謂代之[6]；但是各地仍然習慣使用“高砂族”“高山族”稱呼“山地山胞”。在有關原住民族身份認定方面，臺灣當局于1956年出臺“臺灣省平地山胞認定標準”，1980年出臺“臺灣省山胞身份認定標準”，1992年出臺“山胞身份認定標準”，1994年將“原住民”入“憲”，1997年將“原住民族”入“憲”，2001年出臺“原住民身分法”。在這期間臺灣當局對臺灣少數民族的稱呼發(fā)生了較大變化，原住民獲得了期待已久的法律身份和地位。隨后臺灣相繼出臺“原住民民族別認定辦法”及“原住民族基本法”等有關原住民族權益保護的法律。這些都是臺灣原住民族通過一系列包括“正名運動”“還我姓氏運動”在內的爭取權利的運動取得的成果，只是最終以法律形式表現了出來。由此可見，臺灣的原住民族是由原住民自己創(chuàng)造，通過抗爭才獲得地方政府和社會認同的族群名稱。因此，大陸媒體在使用“少數民族”或“高山族”指稱他們時，勢必會使其或多或少地產生一種未被尊重的感覺。截至目前，臺灣地區(qū)共有16個官方認定的原住民族①?？梢钥隙ǖ氖桥_灣的原住民族數量并不僅限于此，原因是按照“原住民民族別認定辦法”，原住民族還包括其他經“行政院”核定之民族。臺灣目前經官方認定的16個原住民族都有明確的法定稱謂，并不是高山族或少數民族這一稱謂能夠完全代替的。

在大陸，高山族是第一批被國家認定的少數民族之一，族稱一直沿用至今。1979年，大陸停止民族識別工作，至今未再認定新的少數民族身份。大陸的少數民族數量和稱謂均已實現法定化，高山族這一稱謂也不例外。按照官方說法，雖然1987年民族識別工作已基本完成[7]，但爭取新的民族身份這一活動并未停止。習近平在2014年中央民族工作會議上重申，民族識別的任務已經基本完成，不存在繼續(xù)推進的問題，不要在這個問題上繼續(xù)做文章了[8]。與此同時，自2016年1月1日起施行的《中國公民民族成份登記管理辦法》第三條明確規(guī)定：“本辦法所稱民族成份，是指在戶口登記中填寫的經國家正式確認的民族名稱?！比粽沾艘?guī)定，大陸使用高山族這一稱謂并沒什么問題，但現實情況是這一稱謂與臺灣使用的稱謂之間確實存在差異。這一差異將影響增進兩岸同胞團結和認同。

綜上所述，使用哪種稱謂都有特定的歷史文化背景。就大陸而言，由于新中國成立后對臺灣少數民族的民族識別工作受政治因素制約，族稱只能依據從臺灣來大陸的極少數原住民族來確定。大陸確已形成使用高山族這一稱謂的慣例，且一直延續(xù)至今。就臺灣而言，隨著當局民族理論政策的變遷和原住民族族群運動的推進，大多數原住民族已經擁有法定稱謂。在新形勢下的兩岸交流過程中，對是使用“少數民族”“高山族”的稱謂，還是使用“原住民族”或某一更加具體的“原住民族”的稱謂，成為一項必須被正視的問題。

二、平埔族：法律地位待定的原住民族

如上所述，歷史上的“高山族”這一稱謂沿用了日據時期的命名方式。對生活在臺灣的原住民族來說，這一稱謂既不符合原住民多族群的事實，也存在被污名化的傾向，因此抗戰(zhàn)勝利后，這一稱謂被民國政府以“山地山胞”的稱謂取而代之。臺灣之后就以“山地山胞”“平地山胞”指稱除閩南人、客家人和外省人以外的臺灣原住民族。隨著臺灣政治形勢變遷和國際形勢變化，原住民的正名運動一直持續(xù)到當下，還有一些原住民族至今仍在為取得法定身份進行各種各樣的活動，平埔族就是典型例子。如果按大陸傳統(tǒng)的識別標準，平埔族不在“高山族”之列。如果臺灣當局在未來也不核定平埔族為原住民族，那就會出現平埔族既不被大陸認可、也不被臺灣認可的“被拋棄”現象。如果出現這種情況，平埔族又將如何認同中華民族？由于原住民族身份的取得直接涉及政治、經濟及文化等各項權利的分配，兩岸對認定新的民族身份都有各自的考量。但是涉及族群尊嚴，加上受民族意識不斷強化等因素影響，平埔族為爭取法定身份地位的活動一直持續(xù)不斷。對已被臺灣當局核定的原住民族來說，大陸使用“高山族”“少數民族”指稱他們，已經引起了許多爭議。對那些尚未被核定或未被識別的族群來說，大陸應使用哪種稱謂更加需要認真對待。嚴格來說，在“民族身份”法定的前提下，“未識別民族”這一概念本身就有歧義，但若采用自我認同或“名從主人”的原則，“未識別民族”這一稱謂似乎也沒什么問題，畢竟“法定”之法是隨時代變化而變化的。

1956年，臺灣當局出臺的“平地山胞認定標準”已將“熟番”或“平埔番”排除在外，視其為漢人而使其喪失被登記為平地山胞身份的機會。臺灣當局否定平埔族族性的理由是從清朝至今，平埔族選擇融入漢人社會、學習漢人文化的生活方式，平埔族與原住民族分屬2個不同團體[9]，即存在本質區(qū)別。但是必須承認平埔族雖然已被漢化且生活在平地，但族群認同一直延續(xù)了下來。一般認為，平埔族是南島語系民族的一支，可能在5000年前至2500年前間移民至臺灣。關于臺灣平埔族群的分類，人類學家原認為可以分為7種，后又分為9種、10種，在20世紀90年代初又提出了7族14支的說法。臺灣官方認為平埔族群大致可分為9種：噶瑪蘭、凱達格蘭、道卡斯、巴宰、拍瀑拉、巴布薩、洪雅、西拉雅、馬卡道，其中噶瑪蘭在2002年已被臺灣當局核定為原住民族。臺灣目前有8個正在申請成為獨立的原住民族的群體[10]，其中的大多數是平埔族中的一部分?？梢灶A測的是在不久的將來還會有新的族群被臺灣當局核定為原住民族，因此，平埔族的正名之門是開放的，只是正名之路不一定一帆風順[11]。同時，平埔族還將面對大陸立場。大陸在建構中華民族共同體認同的過程中不能忽視平埔族，有關未識別民族的法規(guī)或政策會影響平埔族對大陸的認同。目前大陸關于未識別民族的政策可以適用于平埔族。大陸的未識別民族主要包括三類：一是在之前的民族識別工作中已被識別為一個民族，只是沒有走法律程序、賦予法律地位，例如克木人[7]283；二是同樣經過民族識別，但是對該歸為哪一民族存在爭議，尚無法定的民族身份，例如穿青人及亻革家人；三是從未經過民族識別，屬名副其實的未識別民族，例如僜人等[7]292。

就實踐操作層面而言，雖然民族身份之法律地位缺位，但為照顧少數民族的認同情緒，大陸相關部門出臺了一些變通規(guī)定，例如《公安部、國家民族事務委員會關于居民身份證使用民族文字和民族成份填寫問題的通知》規(guī)定：1.國家認定的民族名稱，本人有不同意見，經做工作仍堅持填寫自稱的，可在民族名稱加注。如“納西族（摩梭）”“苗族（亻革家）”。2.省、自治區(qū)、直轄市已認定為少數民族，但尚未明確是單一少數民族或為某一少數民族成員的，可填寫“XX人”，如“僜人”。3.已定漢族（如穿青人）而本人有意見的，仍應填寫為“漢族”?！豆膊筷P于對貴州省亻革家人和穿青人居民身份證民族項目內容填寫問題的批復》中規(guī)定民族項目一欄可填寫為“亻革家人”“穿青人”。雖然就這一變化而言，似乎穿青人或亻革家人獲得了法律身份，被認定為新的民族，但事實并非如此，因為國務院或民委沒有出臺正式的認定文件，它們只能算一種準民族身份。雖然它們未被正式認定為少數民族，仍被地方政府按未識別民族對待[12]，但是享有同其他少數民族一樣的優(yōu)惠政策，例如生育政策和高考加分優(yōu)惠政策等。大陸之所以采取如此的變通政策，無非是基于以下原因：一是新的民族成份的認定意味著國家行政區(qū)劃的可能性變化，二是隨之而來的是相關優(yōu)惠政策的傾斜和利益的重新分配，三是與建構中華民族共同體存在些許矛盾，畢竟“五十六個民族是一家”式的國族構建已有數十載歷史，不僅唱響神州大地，而且回響在外太空[13]。倘若再識別、認定新的少數民族，勢必會對中華民族“一體”的國族意識形態(tài)建構形成某種沖擊。如果說大陸相關部門和地方政府通過變通政策能滿足未識別民族的精神、物質文化需求，那對臺灣的未識別民族同樣可遵循此類政策。具體而言，對臺灣當局尚未核定的原住民族，在兩岸交流的過程中應正視該族群的自我認同意識。這一立場既能彰顯大陸對臺灣原住民族同胞的尊重，也能增強這些原住民族對大陸的向心力。

三、尋求認可：國際法的依據

雖然兩岸分治，但是在兩岸交流中必須面對有關民族身份的法律地位問題，特別是在族群問題和民族主義全球化的背景下，眾多國際法之所以對原住民族爭取自我認同都做了間接或直接的規(guī)定，是因為族群認同對維護共同資源本身的重要性[14]。這是國際主流社會對群體權利的一種保護。未識別民族在爭取認同時，會援引國際法的相關規(guī)定為依據。通過分析國際法框架下的民族身份法律地位問題，可以證明尊重族群認同無論對臺灣還是對大陸都是十分重要的。這里的國際法主要是指三份法律文件：《經濟、社會及文化權利國際公約》（以下簡稱“第一份《公約》”）、《公民權利和政治權利國際公約》（以下簡稱“第二份《公約》”）和《聯合國土著人民權利宣言》（以下簡稱“《宣言》”）。

第一份《公約》第十五條第一款第一項規(guī)定“人人有權參加文化生活”，即行使文化權。文化可分為物質文化、制度文化和精神文化，其中物質文化最容易理解，因為它是滿足人的基本生存需要的外在性東西，制度文化是文化分析的真正單元[15]，精神文化以意識、觀念、心理、理論等方式存在，這些文化需要以主體為載體。文化權需要主體參與，主體是問題的關鍵。該公約雖未明確規(guī)定主體的身份應由誰確定，但能從中推測出來。參與文化生活本身既包括一個群體如何決定自己的身份，認同或不認同其它社會群體，也包括參與社會的政治生活、從事自己的文化實踐和以自己選擇的語言表達自己，所以一個群體可以決定自身的身份，而其他群體對他族身份的認可是在文化交流中尊重彼此的一種體現。從這個意義上講，如何確定他族的稱謂是兩岸必須認真正視的問題。第二份《公約》第二十七條規(guī)定：“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數人的國家中，不得否認這種少數人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利?！比绻f第一份《公約》是從內在觀點對族群自我認同的支持，那么第二份《公約》就是從外在觀點對族群自我認同的肯定，從而共同確認了族群認同的普遍正當性?！缎浴返谌龡l第一款規(guī)定：“土著人民有權按照其習俗和傳統(tǒng)，決定自己的身份或歸屬?！泵鞔_了土著人的身份或歸屬的決定權在自身。決定自身身份的過程既是文化自省和自覺，也是文化參與?！缎浴肥悄壳皣H社會有關原住民族權利保護最詳細的說明書?！缎浴繁旧碓诟鲊案鞯氐膶嵤┣闆r各有不同。大陸對是否存在土著似乎沒有達成一致意見，盡管有學者認為大陸沒有土著[16]，但學界仍有以“土著民族”或“原住民”為題的研究，臺灣學界和民間已普遍接受了這一術語[17]。

兩岸官方對上述兩份《公約》和《宣言》的回應各有不同。大陸方面，在1997年簽署了第一份《公約》，并于2001年獲得全國人大常委會批準；在1998年又簽署了第二份《公約》，但至今未獲全國人大常委會批準。2007年，聯合國大會就是否通過《宣言》進行投票時，大陸投了贊同票。就民族成份的認定而言，大陸官方識別、認定了56個民族。民族區(qū)域自治制度下，在大陸是否具有民族身份與能否享有各項民族權利具有直接關系，想要享有某一民族的文化權利需以具有明確的、經法律認可的民族身份為前提。如上述及，大陸還有一些未識別民族。雖然大陸在少數民族權益的保護方面有很大進步，但問題是如何進一步實現公約中的“人人有權參加文化生活”的這一規(guī)定。大陸既然簽署也批準了第一份《公約》，就有義務采取更加具體的措施保護那些文化、宗教及語言不同于大多數人的群體。臺灣方面，2009年通過的“公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法”第八條規(guī)定：“各級政府機關應依兩公約規(guī)定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規(guī)定者，應于本法施行后二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。”這標志著臺灣開始正式實施上述兩項公約。如果按照上述《公約》和《宣言》的規(guī)定，自我認定族群身份是參加文化生活的內容之一，那么臺灣的原住民族在自我身份認定方面確實較大陸的少數民族享有更大的自主權。在臺灣，雖然依據“原住民民族別認定辦法”第二條的規(guī)定，民族別最終由“行政院”核定，但在實際操作中，一般先由該族群向“行政院原住民族委員會”提出申請，申請被受理后，“行政院原住民族委員會”會委托人類學、民族學等專家學者進行研究；通常情況下，學者的調查研究如果能確認該族群是一個獨立的原住民群體，申請一般都會被核定認可。臺灣官方認定的原住民族能從過去的9族增加到現在的16族就是明證。

綜上所述，對人口占少數的群體來說，獲得法律稱謂在國際法上有充分的依據，兩岸都必須面對這些群體的訴求，對這些訴求的滿足與否直接關系到對更大共同體的認同與否。兩岸在構建中華民族共同體認同的過程中，必須以解決或尊重少數群體的自我認同為前提。

四、稱謂的法律保障

文化對生活和民族認同具有無比的影響力，普爾認為文化與生活形態(tài)幾乎決定了民族的認同[18]；史密斯也認為民族主義幾乎是一種文化的組成形態(tài)，其中包含意識形態(tài)、語言、神話、象征與意識[19]。正是因為兩岸具有歷史文化聯系，才使“中華民族”成為兩岸認同的最大公約數，我們才能從歷史文化角度來建構和書寫兩岸關系。但是兩岸關系也需要從法律角度來建構和書寫，畢竟在法治社會，法律上的“賦權”更能體現對族群認同權利本身的尊重。

在理論層面，大陸已確定臺灣世居少數民族無論被稱為“高山族”“山地同胞”還是“原住民”，實際都不是單一民族。在具體操作層面，大陸依舊將臺灣高山族的族屬問題視為一個歷史條件具備之后急待解決研究的問題[7]323。無論是《中華人民共和國憲法》，還是“中華民國憲法”都規(guī)定了民族平等的條款，因此大陸在既有國內法依據、也有國際法準則的情形下，完全可以建立對民族稱謂的法律保障。正所謂名正才能言順。實現民族平等需尊重不同族群的自我認同，賦予其法定的民族身份地位。確定少數民族或原住民族的法律身份地位對兩岸建構中華民族共同體的認同具有積極作用。目前學界探討更多的是如何在憲法層面保障“中華民族”的法律地位[20]，缺乏對具體民族法律地位的關注，這是法學界重“一體”而輕“多元”的一種具體表現。具體到某一民族身份的法律地位，大陸需借鑒臺灣的經驗。無論大陸的民族識別工作今后是否重啟，都需要制定一部《中國公民民族成份管理法》。該法既要明確大陸民族成份的具體種類，也要規(guī)范當前公民民族身份的取得、變更、喪失及其相關責任。雖然2016年1月1日起施行的《中國公民民族成份登記管理辦法》較先前出臺的關于民族成份的規(guī)定已有許多改進，但是該辦法仍然存在不足之處，需要一部更加完備的法律。

就涉及臺灣的原住民族而言，大陸可以采取先前的變通政策，一方面，對臺灣當局已經核定的原住民族，可以在制定《中國公民民族成份管理法》時確認其民族身份的合法性；另一方面，對未識別的臺灣原住民族的法律地位做出開放式規(guī)定，為未來兩岸統(tǒng)一、解決未識別的臺灣原住民族的法律地位問題提供制度保障，這也符合“一國兩制”方針?？傊诜傻匚簧腺x予臺灣地區(qū)的原住民族稱謂的合法性。試想如果僅將中華民族共同體的建構停留在歷史文化層面，只強調共同的歷史文化記憶，而忽視具體、現實的法律制度保障，如何能真正讓臺灣的原住民族認同大陸、認同中華民族？除了法律制度保障外，在具體的行政管理層面也可做些規(guī)定，例如大陸政府或媒體對臺灣原住民族稱謂的表述應規(guī)范使用各民族的法定稱謂。如果大陸的一些少數民族對中華民族的內涵尚有些許意見，比如“炎黃子孫”這個名詞能否用來表述多元一體的中華民族？[21]何況臺灣的原住民族各自都有不同的神話傳說[22]，他們的認同自尊更應得到尊重。因此，媒體對涉及臺灣原住民族的報道應使用各民族的規(guī)范稱謂。國家新聞出版廣電總局應下發(fā)具體、明確的通知，對媒體報道行為進行必要的規(guī)范。這些法律法規(guī)或政策的出臺，至少能在一定層面上尊重臺灣的原住民族，當然也能為中華民族共同體的建構提供一定的制度保障。

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責任編輯：孫德魁