統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的構建與完善

摘要：統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系是指涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領域的全部法律規(guī)范，按照不同的法律類型和內容分類組合而成的一個體系化、有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系可以分為類型體系和內容體系。構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化發(fā)展的必然要求。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系總體上呈現(xiàn)出“雙軌制”的特點，即國家法律法規(guī)體系和黨內法規(guī)體系并存。構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系，應當從統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的實際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線各領域工作的內容和要求做出不同的安排。隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化要求和程度的不斷提高，構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系日益成為推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的一項重要任務。

關鍵詞：統(tǒng)一戰(zhàn)線；統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系；統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）05-0032-10

提升統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化水平是依法治國的應有之義，也是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的必然要求。提升統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化水平的前提和基礎性工作就是構建、完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系，切實將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作納入法治化軌道。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是一項政策性特別強的工作。在不同時期，政策引導是推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、有效發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線功能的重要保障。政策具有靈活性、策略性與適應性特點，便于根據(jù)形勢的變化和要求進行及時調整。但是我們應當看到，今天的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作不僅要強調靈活性、策略性與適應性，更要強調制度化、規(guī)范化和程序化。其中，關鍵的方面就是要將一些比較成熟的制度、規(guī)范和程序上升到法律的層面，在法治軌道上推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的開展。解決長期以來存在的“統(tǒng)一戰(zhàn)線不統(tǒng)一”問題，不僅需要加強政策引導，而且需要加強法治引領與規(guī)范。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的發(fā)展進程

統(tǒng)一戰(zhàn)線作為中國共產(chǎn)黨的三大法寶之一，其發(fā)展長期以來主要依靠黨的政策推動。隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線的制度化發(fā)展，如何從政策層面上升到法律制度層面，通過法律手段和路徑規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的開展，并在此基礎上構建符合中國國情的統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系，成為一個不可回避的問題。新中國建立以來，中國共產(chǎn)黨在這個問題上進行了長期的實踐和探索。

（一）新中國籌建時期，對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化進行了初步的嘗試

在新中國成立的過程中，中華人民共和國作為一個民主聯(lián)合政府，完全是按照中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線理念和政策來構建的。在這個建政的過程中，中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的法治化進行了初步的嘗試。其典型案例就是1949年9月27日通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》。這部法律明確將政治協(xié)商會議定性為“全中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”，規(guī)定人民政協(xié)除了履行法定的職能外，還有一項重要任務就是“指導地方民主統(tǒng)一戰(zhàn)線工作”①。周恩來在《關于人民政協(xié)的幾個問題》的報告中對此做了進一步的闡述：“中國人民政治協(xié)商會議是一個包含了工人階級、農(nóng)民階級、城市小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級和一切愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。既然是這樣一個組織，就不應該開一次會議就結束，而應該長期存在。中國人民政治協(xié)商會議是個長期性的組織。”[1]顯然，制定《中國人民政治協(xié)商會議組織法》的基本目的就是以法律形式將人民政協(xié)這一統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式確定下來，使人民政協(xié)依法開展活動。這是當時的一個基本共識。救國會代表沙千里在政協(xié)全體會議上的發(fā)言就提出：《中國人民政治協(xié)商會議組織法》是“最適合于中國人民要求和中國目前情況的一種統(tǒng)一戰(zhàn)線具體方案。按照這個組織法，人民政協(xié)將是中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的最高的，最完整的，最有力的組織形式”[2]。可見，新中國建立前，中國共產(chǎn)黨就通過法律的形式將人民政協(xié)這一統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的職能和活動原則確立下來。這不僅為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的開展提供了制度和法治保障，也為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化積累了有益的經(jīng)驗。

（二）新中國建立初期，統(tǒng)一戰(zhàn)線政策獲得確立與發(fā)展

當然，新中國建立初期的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化實踐是特定背景下的一種嘗試。這種嘗試不僅是在政策引導下進行的，而且從某種意義上說就是統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的要求和體現(xiàn)。在當時的條件下，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作并不具備法治化的條件。因為在新中國建立初期復雜的歷史條件下，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的靈活性與適應性是首要的。隨著國家政局的逐步穩(wěn)定，對工作重心進行政策調整也就成為這一時期統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的中心任務。

1950年3月16日至4月底，第一次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議在北京召開。本次會議明確提出了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的總任務：要在實行共同綱領、鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的基礎上，密切團結全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、廣大華僑、各界民主人士和其他愛國分子，爭取盡可能多的能夠同我們合作的人，為穩(wěn)步地實現(xiàn)新時期的歷史任務而奮斗。同時，本次會議就如何正確處理好民族資產(chǎn)階級問題、民主黨派問題、民族關系問題等進行了討論，統(tǒng)一了認識。由于相關認識的統(tǒng)一、相關政策的及時調整，在隨后開展的一系列大規(guī)模運動中，統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮了獨特的重要作用。

經(jīng)過三年國民經(jīng)濟的恢復，人民民主專政政權得到了鞏固。中共中央及時提出了過渡時期的總路線和總任務。在這種背景下，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重心也面臨調整。1953年6月，第四次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議召開。本次會議按照中共中央的指示，認為黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是實現(xiàn)黨的總路線和總任務的斗爭中一個方面的工作，是總斗爭中的一個方面的斗爭。本次會議明確了過渡時期人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的主要任務就是團結、教育和改造民族資產(chǎn)階級、上層小資產(chǎn)階級及其知識分子和政治代表，加強國內各民族的工作[3]。為了從制度上保證這種政策調整，中共中央及時向各地批轉了中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部于1953年7月和1954年1月提出的《關于人民代表大會制實行后統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的意見》《關于實行人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線時安排民主人士的意見》和《關于縣、市以上地方各級人民代表大會制實行時安排民主人士和人民代表大會制實行后人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的補充意見》。

1956年2月，第六次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議召開。本次會議討論并通過了《1956年到1962年統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的方針（草案）》，討論并同意了中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部提出的《關于幫助民主黨派工作的意見》。后來，根據(jù)毛澤東提出的“兩個萬歲”①思想，中共把與民主黨派關系的方針政策概括為“共產(chǎn)黨和各民主黨派長期共同存在，互相監(jiān)督”[4]。這一政策的提出是統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的一個重大調整，開啟了共產(chǎn)黨同民主黨派關系的新模式。

這段時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線各個領域的政策獲得調整，相關制度與規(guī)范得到制定。例如，1952年2月，政務院第125次會議原則通過了《民族區(qū)域自治實施綱要》。這是我國第一個關于民族區(qū)域自治的法規(guī)。雖然由于“文化大革命”時期政策的失誤，人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線受到了嚴重的挫折，但是新中國建立初期確立的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作相關政策和制度，仍對推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的發(fā)展起到了重要的作用、產(chǎn)生了深遠的影響。

（三）改革開放以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作堅持政策引領與法治規(guī)范的雙重推進

黨的十一屆三中全會以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進入了一個新的歷史發(fā)展階段。中國共產(chǎn)黨提出了新時期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的綱領，規(guī)定了統(tǒng)一戰(zhàn)線的任務，制定了統(tǒng)一戰(zhàn)線的各項方針政策。中國共產(chǎn)黨不僅從理論上豐富了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的內涵，而且在實踐中不斷規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，逐步實現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的制度化、規(guī)范化和程序化。中國共產(chǎn)黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的政策引領與法治規(guī)范雙重推進方面進行了積極的探索：在統(tǒng)一戰(zhàn)線的大政方針方面，通過黨的方針政策進行引領和推進；在統(tǒng)一戰(zhàn)線的具體工作領域，通過法律法規(guī)進行指導和規(guī)范。一方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作政策發(fā)揮了引領和推進作用。為了發(fā)展新時期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，第十四次和第十五次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議召開，著重討論了新時期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的地位、作用、性質、根本任務和基本方針等重要問題，提出了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的十項任務②，形成了“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的多黨合作方針。其后，根據(jù)形勢需要，中共中央制定了《關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》等相關規(guī)范性文件，奠定了新時期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本政策格局。另一方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法律法規(guī)發(fā)揮了指導和規(guī)范作用。為了適應新時期愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展的要求，中國共產(chǎn)黨把統(tǒng)一戰(zhàn)線作為國家政治建設的一項基本內容在《憲法》中予以確認。同時，對涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體方面的重要問題以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的形式進行規(guī)定③。

（四）中共十八大以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化取得新進展

中共十八大以來，全面依法治國對在法治軌道上推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提出了新的要求。中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對依法治國和依法執(zhí)政做出了戰(zhàn)略部署，要求完善包括統(tǒng)一戰(zhàn)線相關領域在內的法律制度，要求進一步推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化。中國共產(chǎn)黨對構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系進行了積極的探索。特別是中國共產(chǎn)黨首次以黨內法規(guī)的形式對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行規(guī)范，豐富和拓展了統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的內涵?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》作為中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線歷史上的首部黨內法規(guī)，既是統(tǒng)戰(zhàn)工作的總依據(jù)、總規(guī)范、總遵循，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化的一個新的重要路徑。構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系，推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化，不僅是依法治國和依法執(zhí)政的要求，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作自身發(fā)展的必然要求。

二、統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的類型

統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系是指涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領域的全部法律規(guī)范，按照不同的法律類型和內容分類組合而成的一個體系化、有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系可以分為類型體系和內容體系。本部分著重討論統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)的類型體系。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)的類型體系亦即狹義的統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系，也就是統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的構成要素。中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對社會主義法治體系的基本內涵進行了界定，提出“在中國共產(chǎn)黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系”。從這一表述來看，中國特色社會主義法治體系實際上包含了兩大體系：一個是國家法體系；另一個是黨內法規(guī)體系。因此，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系總體上呈現(xiàn)出“雙軌制”的特點，即國家法律法規(guī)體系和黨內法規(guī)體系并存。

（一）統(tǒng)一戰(zhàn)線的國家法體系

國家法體系以《憲法》為統(tǒng)領，由法律（包括基本法律和基本法律以外的其他法律）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章組成。

1.憲法。我國《憲法》關于統(tǒng)一戰(zhàn)線問題的原則性規(guī)定主要體現(xiàn)在“序言”部分。《憲法》寫道：“在長期的革命和建設過程中，已經(jīng)結成由中國共產(chǎn)黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設、維護國家的統(tǒng)一和團結的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！薄稇椃ā返钠渌嚓P條文也對涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領域的問題做了規(guī)定。

2.法律。我國法律中關于統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領域的規(guī)定主要有兩類：一類是由全國人民代表大會制定的基本法律；另一類是由全國人民代表大會常務委員會制定的其他法律。目前，全國人民代表大會制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領域的基本法律主要有：《民族區(qū)域自治法》《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》《反分裂國家法》等。全國人民代表大會常務委員會制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領域的其他法律主要有：《歸僑僑眷權益保護法》《臺灣同胞投資保護法》等。此外，其他涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線領域的規(guī)定散見于《刑法》等基本法律和其他法律之中。

3.行政法規(guī)。目前，由國務院制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領域的行政法規(guī)主要有：《宗教事務條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》《城市民族工作條例》《歸僑僑眷權益保護法實施辦法》《關于鼓勵臺灣同胞投資的規(guī)定》《臺灣同胞投資保護法實施細則》等。

4.地方性法規(guī)。目前，地方性法規(guī)中有大量關于統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領域的規(guī)范，尤其是在民族區(qū)域自治地方。以上海市為例，涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領域的地方性法規(guī)就有《上海市臺灣同胞投資權益保護規(guī)定》《上海市宗教事務條例》《上海市清真食品管理條例》《上海市實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法〉辦法》等。

5.規(guī)章。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定部門規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。不論是部門規(guī)章還是地方政府規(guī)章中，都有大量涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領域的規(guī)范。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線的黨內法規(guī)體系

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨的組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱。黨內法規(guī)的名稱有黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。黨內法規(guī)與決議、決定、意見、通知等其他黨內規(guī)范性文件在形式上的一個重要區(qū)別就是其內容是以條款形式進行表述的。黨內法規(guī)制定工作實質性開展的時間不長，大量統(tǒng)一戰(zhàn)線工作由黨內規(guī)范性文件調整。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內法規(guī)建設是構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的重要方面。

1.黨的中央組織制定的黨內法規(guī)。黨的中央組織包括黨的全國代表大會，黨的中央委員會，中央政治局、中央政治局常務委員會、中央委員會總書記，中央書記處、中央軍事委員會等。黨的中央組織制定的涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內法規(guī)包括如下兩種。（1）黨章。黨章作為最高層級的黨內法規(guī)，規(guī)定了統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本原則與方針?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》在“總綱”部分明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨同全國各民族工人、農(nóng)民、知識分子團結在一起，同各民主黨派、無黨派人士、各民族的愛國力量團結在一起，進一步發(fā)展和壯大由全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一的愛國者組成的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。”（2）條例。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作做出全面規(guī)定。目前，關于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的條例就是2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》是目前層級最高的關于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的專門黨內法規(guī)，對統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質和任務、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的范圍與對象、中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織領導與職責、統(tǒng)一戰(zhàn)線各領域的具體工作等都做出了明確具體的規(guī)定。

2.中央各部門制定的黨內法規(guī)。中央各部門制定的黨內法規(guī)也稱為部門黨內法規(guī)。它由中央各主要部門，包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央對外聯(lián)絡部、中央政法委、中央政策研究室、中央編辦、中央直屬機關工委、中央國家機關工委等制定[5]。中央各部門制定的黨內法規(guī)的名稱只能是規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。目前，規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作的黨內法規(guī)主要由中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定。

3.省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)。省、自治區(qū)、直轄市黨委有權制定本轄區(qū)范圍內以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則命名的黨內法規(guī)，如《中共安徽省委貫徹〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〉實施辦法》、《四川省〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〉實施細則》等。

三、統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的內容

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作涉及的領域非常廣泛，是一項政策性非常強的工作。把統(tǒng)一戰(zhàn)線工作納入法治化的軌道，構建統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系，依法規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，并不意味著統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面的工作都要用法律法規(guī)形式加以規(guī)范。這不僅做不到，也沒有必要，而且與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的性質和任務不相適應。統(tǒng)一戰(zhàn)線各領域工作法治化建設的內涵、要求是不一樣的。有的工作需要通過政策進行調整，有的工作需要通過法律進行規(guī)范，不能一概而論。構建統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系應當從統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的實際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線各領域工作的內容和要求做出不同的制度安排。從《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的規(guī)定來看，目前統(tǒng)一戰(zhàn)線工作所涉及的領域和內容主要有八個方面：民主黨派和無黨派人士工作，黨外知識分子工作，民族工作，宗教工作，非公有制經(jīng)濟領域統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，港澳臺海外統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，黨外代表人士隊伍建設，黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的組織和領導。這八個方面的工作構成了一個比較完整的體系。從統(tǒng)一戰(zhàn)線具體工作領域法治化發(fā)展的程度及要求來看，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的內容可以分為以下五種類型。

（一）已經(jīng)納入國家法體系的，需要進一步完善

統(tǒng)一戰(zhàn)線有些領域的政策已經(jīng)比較成熟，而且相關法律法規(guī)已經(jīng)比較健全，已經(jīng)成為國家法體系的重要部分。在加強這方面統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內法規(guī)建設的同時，應著重在國家法層面加強立法。目前，這類情形主要涉及民族工作和宗教工作。

1.民族工作。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第十九條至第二十一條對民族工作提出了具體要求。這些內容和要求目前在國家法律中基本上都得到了具體的體現(xiàn)?？梢哉f，在統(tǒng)一戰(zhàn)線所有具體工作領域中，民族工作的法治化程度最高、體系性最強，最具代表性，在法的各個層面都有體現(xiàn)。

我國《憲法》關于民族問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在三處。《憲法》序言規(guī)定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。平等、團結、互助的社會主義民族關系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強。在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮?！薄稇椃ā返谒臈l規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法的權利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展。各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由?！薄稇椃ā返谝话僖皇l至第一百二十二條對民族自治地方自治機關的概念、民族自治地方自治機關的組成及特點、民族自治地方自治機關的自治權等做了具體規(guī)定。

關于民族工作的基本法律就是《民族區(qū)域自治法》。它對立法的基本原則、民族自治地方的建立和自治機關的組成、自治機關的自治權以及民族自治地方內的民族關系等都做了明確的規(guī)定。

關于民族工作的行政法規(guī)主要是《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。

關于民族工作的地方性法規(guī)主要有兩類。一是民族自治地方制定的自治條例和單行條例。自治條例是指由民族自治地方的人民代表大會制定的、有關本地方實行區(qū)域自治的組織和活動原則、自治機關的構成和職權以及其他各種關于重大問題的規(guī)范性文件。單行條例是指民族自治地方的人民代表大會在自治權的范圍內，根據(jù)當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化特點制定的關于某一方面具體事項的規(guī)范性文件。二是有地方立法權的地方制定的關于民族工作的地方性法規(guī)，如《上海市少數(shù)民族權益保障條例》《北京市少數(shù)民族權益保障條例》《浙江省少數(shù)民族權益保障條例》《廣東省散居少數(shù)民族權益保障條例》等。

關于民族工作的規(guī)章有如下兩種情況。部門規(guī)章有國家民族事務委員會和公安部聯(lián)合發(fā)布的《中國公民民族成份登記管理辦法》等。這方面的地方政府規(guī)章也是大量的，如《四川省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》《四川省民族鄉(xiāng)工作暫行規(guī)定》《瀘州市實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等。

因此，關于民族工作的具體要求在憲法和法律、法規(guī)中得到了較充分的體現(xiàn)。相關法律法規(guī)基本上涵蓋了民族工作的各個方面。目前，要根據(jù)實踐需要，不斷調整、充實和完善相關規(guī)定。

2.宗教工作。在目前統(tǒng)一戰(zhàn)線的所有工作領域中，宗教工作法治化問題最為突出、最為迫切。在全國宗教工作會議上，習近平指出：要提高宗教工作法治化水平，完善涉及宗教的法律法規(guī)。目前，我國關于宗教工作的規(guī)定主要由以下層面的規(guī)范構成。

《憲法》關于宗教問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在第三十六條：“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配?！?/p>

行政法規(guī)層面關于宗教問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在《宗教事務條例》中?！蹲诮淌聞諚l例》對保護公民宗教信仰自由的原則、內容和宗教活動的管理、規(guī)范都做了明確規(guī)定。

地方性法規(guī)層面關于宗教問題的規(guī)定主要體現(xiàn)在民族自治地方頒布的涉及宗教事務的法規(guī)、條例和一些有地方立法權的人大常委會制定的條例中。

規(guī)章層面關于宗教問題的規(guī)定主要有部委發(fā)布的部門規(guī)章——國家宗教事務局發(fā)布的《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規(guī)定實施細則》、國務院宗教事務局和民政部聯(lián)合發(fā)布的《宗教社會團體登記管理實施辦法》等，以及地方政府規(guī)章——《浙江省宗教活動管理規(guī)定》《福建省宗教活動場所登記管理暫行規(guī)定》《廣東省宗教活動場所行政管理規(guī)定》《廣州市宗教活動場所管理辦法》等。

這些法律規(guī)范對于依法保障公民的宗教信仰自由，依法規(guī)范各類宗教組織開展活動，依法協(xié)調相關的利益關系都具有重要的指導意義。它們是協(xié)調和處理政府、宗教組織和公民之間關系的法律準則。但是，目前專門規(guī)范宗教活動的法規(guī)只有國務院制定的《宗教事務條例》?！蹲诮淌聞諚l例》屬于行政法規(guī)層級，法律位階不高，而且用行政法規(guī)來規(guī)范作為公民基本權利的宗教信仰自由，與法治國家建設的目標和要求還有一定差距。

（二）已經(jīng)有比較完善的制度的，條件成熟時應上升到黨內法規(guī)和國家法律層面

這方面主要涉及多黨合作。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度。民主黨派和無黨派人士工作是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的中心內容之一。目前，我國多黨合作和政治協(xié)商主要由黨內規(guī)范性文件加以規(guī)定。這些黨內規(guī)范性文件主要有《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》等。這些黨內規(guī)范性文件為多黨合作的開展提供了重要的制度保障。但是，從推進多黨合作制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展的要求來看，僅僅依靠黨內規(guī)范性文件進行調整顯然是不夠的。因此，近年來不斷有人提出制定《政黨法》的建議。筆者認為，多黨合作制度首先是一項政治制度而非法律制度，用國家法的形式加以規(guī)范無疑是需要的，但也有一定的難度。因此，可以先從制定黨內法規(guī)做起，將原來的相關黨內規(guī)范性文件上升為黨內法規(guī)，制定相關條例，同時制定配套規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則；先完善有關多黨合作的黨內法規(guī)體系，待條件成熟之后再制定相應的法律。

（三）內容涉及國家制度與黨內工作兩個方面的，需要國家法與黨內法規(guī)共同予以規(guī)范

這方面要求主要涉及非公有制經(jīng)濟、港澳臺海外統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。這兩個領域的一個共同特點就是既涉及國家制度層面的工作，又涉及黨內工作。涉及國家制度層面的問題，需要由國家法進行規(guī)范；涉及黨內政策指導的問題，應由黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件進行規(guī)范。

1.非公有制經(jīng)濟領域。我國《憲法》確立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，并對非公有制經(jīng)濟依法實施監(jiān)督和管理。對非公有制經(jīng)濟的平等保護是國家法律的基本要求。目前，這方面的專門法律主要是《中小企業(yè)促進法》。大量相關規(guī)定分散在其他法律法規(guī)之中，更多的是由部門和各地的一些規(guī)章和規(guī)范性文件進行規(guī)定。這些規(guī)定主要涉及制度層面的問題，針對的是經(jīng)濟形態(tài)和企業(yè)發(fā)展；對非公有制經(jīng)濟領域代表人士工作的規(guī)范則主要由黨內規(guī)范性文件承擔。因此，非公有制經(jīng)濟領域涉及“事”的問題應當主要通過國家法進行規(guī)范，而有關“人”的問題應當由黨內法規(guī)進行規(guī)范。

2.港澳臺海外統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。港澳臺海外統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的中心任務是貫徹“一國兩制”的方針，堅持一個中國原則，反對“臺獨”分裂活動，引導華僑、歸僑和僑眷致力于祖國現(xiàn)代化建設及和平統(tǒng)一大業(yè)。在這方面，國家制定的具體的法律有《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》《反分裂國家法》《歸僑僑眷權益保護法》《臺灣同胞投資保護法》等。此外，不少行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章也涉及這方面內容。目前，這方面立法開展得規(guī)范有序。當然，這方面的立法主要涉及具體事務。這方面工作本身具有很強的政策性，還需要通過黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件來共同規(guī)范。

（四）完全屬于黨內工作的，應當通過黨內法規(guī)進行調整

這方面內容主要涉及中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織領導與職責的規(guī)范。這些工作完全是黨內的，不可能通過國家法律加以規(guī)范，而只能由黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件進行規(guī)范?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》已經(jīng)開了一個很好的先例。如何從黨內法規(guī)體系上加以完善是接下去應當予以考慮的問題。

（五）完全屬于政策引導和調整范圍的，應當考慮納入黨內法規(guī)體系

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中一些完全屬于政策引導和調整、不涉及國家制度層面、具有較強靈活性的內容，在條件成熟時可以考慮納入黨內法規(guī)體系。這方面的內容主要涉及黨外知識分子工作和黨外代表人士隊伍建設。雖然這些方面的工作涉及國家機關和企業(yè)事業(yè)單位，但是總體上由黨組織統(tǒng)一協(xié)調部署。因此，這方面工作應當由黨內規(guī)范性文件進行調整，條件成熟時可以制定黨內法規(guī)。

當然，以上五種類型只是從總體上進行劃分。統(tǒng)一戰(zhàn)線每一領域的工作內容本身也涉及多個方面，不能一概而論，而是應當從實際出發(fā)來構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系。

四、構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的路徑

今天，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作已經(jīng)不再完全依靠政策來進行調整與規(guī)范，而是通過政策與法律的兩元路徑來進行調整與規(guī)范。隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化要求和程度的不斷提高，構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系已經(jīng)成為推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的一項重要任務。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設已經(jīng)得到了積極的實踐和有益的嘗試，積累了一些經(jīng)驗，但也面臨一些具體的問題。構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系，應從統(tǒng)一戰(zhàn)線工作實踐與統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設的現(xiàn)實出發(fā)，著重做好以下四個方面的工作。

（一）認識構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的意義

隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線工作歷史條件的變化，推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的手段也應當與時俱進。依法執(zhí)政作為黨執(zhí)政的基本方略，對在法治框架下推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提出了新的要求。首先，構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系是樹立統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治思維的具體要求。黨的十八大報告提出，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。樹立和增強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治思維，是推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化的關鍵。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治思維的基本要求就是按照《憲法》和法律（包括黨內法規(guī)）的原則和精神去分析和解決統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中遇到的問題，嚴格依法辦事，運用法治思維和法治方式協(xié)調統(tǒng)一戰(zhàn)線中的各種關系，促進統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策與國家法律法規(guī)的銜接統(tǒng)一。其次，構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系是提高統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化水平的具體體現(xiàn)。《中國共產(chǎn)黨章程》明確提出：“完善中國特色社會主義法律體系，加強法律實施工作，實現(xiàn)國家各項工作法治化。”“各項工作”自然也包括了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。提高統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化水平，前提性和基礎性工作就是構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系。將那些經(jīng)過實踐檢驗的制度化的政策上升為法律法規(guī)，有利于實現(xiàn)和推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展。

（二）遵循國家法體系與黨內法規(guī)體系并重的原則

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是一項政策性很強的工作，需要黨的政策的指導與引領，也需要法律的規(guī)范與保障。構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系要避免這種認識誤區(qū)：認為統(tǒng)戰(zhàn)工作的所有方面都應當納入國家法的規(guī)范，這是不切實際的，也是做不到的。構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系，是將那些比較成熟的制度上升為國家法，完善相關重要領域的立法；對于那些政策性較強、屬于執(zhí)政黨工作規(guī)范的內容，主要通過黨內法規(guī)的形式加以規(guī)范。構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系應當堅持國家法體系和黨內法規(guī)體系雙軌并行，以黨內法規(guī)體系建設推進國家法體系建設。

（三）加強統(tǒng)一戰(zhàn)線重點領域的國家立法

統(tǒng)一戰(zhàn)線領域中涉及國家制度和公民權利方面的內容應當主要由國家法體系來規(guī)范。這方面依然存在一些“短板”：有的需要進行專門的立法，有的需要提升立法的層級與位階，有的需要完善配套的法律法規(guī)體系。目前，社會關注度比較高的是政治協(xié)商制度與宗教信仰自由方面的立法。

對于政治協(xié)商制度立法，這個問題已經(jīng)探討和爭論多年。盡管在立什么法、如何立法等方面還有不同看法，但在要不要立法的問題上，理論界已經(jīng)基本達成共識。中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了“推進社會主義民主政治法治化”的要求。政治協(xié)商制度是社會主義民主政治的基本制度構成和社會主義協(xié)商民主的重要制度載體。推進政治協(xié)商制度方面的專門立法，不僅是依法治國的應有之義，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化的一項重要任務①。應當積極開展這方面的立法調研，待時機成熟時制定相應的專門法律。

就宗教信仰自由方面的立法而言，宗教問題既涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領域，也涉及公民基本權利。目前，統(tǒng)一戰(zhàn)線領域明確提出要提升法治化水平的也主要是宗教工作。我國《憲法》對公民的宗教信仰自由做出了明確規(guī)定。當前，信教群眾和參與日常宗教活動的人數(shù)越來越多，各地宗教組織的數(shù)量不斷增加。然而，規(guī)范宗教活動的法律規(guī)范只是一部國務院制定的行政法規(guī)，規(guī)范的法律位階比較低。這在很大程度上制約了對公民宗教信仰自由權利的保護以及對宗教活動的有效規(guī)范。因此，不少學者呼吁制定有關宗教信仰問題的專門法律，細化對宗教信仰自由的保護，并就宗教組織的設立、教產(chǎn)的形成和繼承等問題做出規(guī)定。筆者認為，對于這方面問題應當積極開展立法調研，從三個層面完善宗教法律法規(guī)體系：一是依據(jù)《憲法》制定有關宗教問題的專門法律；二是配套制定、完善宗教團體、宗教活動場所、宗教院校、宗教教職人員、宗教活動等方面的行政法規(guī)和規(guī)章；三是完善刑法、民法、行政法等相關法律法規(guī)中涉及宗教的規(guī)定及法律解釋，實現(xiàn)相關法律法規(guī)的銜接統(tǒng)一。

（四）制定規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的程序性法規(guī)

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是實體性事務，但是做好統(tǒng)一戰(zhàn)線工作離不開程序保障。統(tǒng)一戰(zhàn)線領域中一些好的制度和規(guī)范之所以沒有充分發(fā)揮作用，同缺乏程序性規(guī)范的保障有很大關系。目前，有關統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的程序性規(guī)范散見于黨內法規(guī)之中，約束力有待增強。建立和完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的程序性規(guī)范，應當成為構建與完善統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的一項重要內容。就目前實際情況而言，這方面工作可以先從黨內法規(guī)做起。中央統(tǒng)戰(zhàn)部可制定相應的規(guī)則，對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的基本程序進行規(guī)定，明確相應的責任，實現(xiàn)程序性法規(guī)與實體性法規(guī)的協(xié)調統(tǒng)一。

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責任編輯：林華山