農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府行為

曹姍姍，白先春

(1.南京文水信息科技有限公司,江蘇 南京 210021； 2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,江蘇 南京 210023)

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化驅(qū)動下，我國大城市及超大城市規(guī)模急速膨脹，造成 “城市病”日益突出，在新型城鎮(zhèn)化背景下，這些城市“適度發(fā)展、提升質(zhì)量”就成為合理的選擇[1]；同時(shí)，我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)大批低附加值的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，由于受到勞動力緊缺、生產(chǎn)成本高漲、國際市場萎縮等不利因素的影響，加快了向內(nèi)陸地區(qū)產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移。[2]這些都為內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化帶來了難得的機(jī)遇。農(nóng)村城鎮(zhèn)化主要是以建制城鎮(zhèn)為依托，表現(xiàn)為各種有效要素在城鎮(zhèn)的不斷聚集；它不僅是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的過程，也是承接大中城市輻射、擴(kuò)散推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程，是傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代城市文明的一種變遷，是我國新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分。在廣大農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)在于形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”[3]，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而，當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化遇到了諸多挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在有些地方政府沒有擺脫對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的依賴，借“新型城鎮(zhèn)化”之名行“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”之實(shí)，急于求成、大拆大建、盲目擴(kuò)張，深陷于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的“造城運(yùn)動”之中。解析農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所遇到的困境，理清地方政府在農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化中的角色定位，充分發(fā)揮地方政府的引領(lǐng)作用，是一個迫切需要解決的認(rèn)識和實(shí)踐問題。

一、農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的困境

新型城鎮(zhèn)化的基本特征是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展”。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一方面遇到難以突破的“瓶頸”；另一方面有些地區(qū)在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化思維桎梏下，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)亂象叢生。

1.農(nóng)村城鎮(zhèn)化之困境。一是“空心村”問題日益突出。越來越多村民經(jīng)過多年的打拼，已在城鎮(zhèn)置有自己的家業(yè)，成為事實(shí)上的“城里人”，留下的農(nóng)村住房雖然凋零破敗，但由于產(chǎn)權(quán)不明晰，地方政府無權(quán)也無力對其加以處置，使得農(nóng)村“空心化”問題日益突出。散落的村落，也不利于土地節(jié)約集約利用。二是大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)。受制于農(nóng)地細(xì)碎化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才匱乏，以及農(nóng)民工“候鳥式”遷移方式的制約，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)，使得地方政府在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化等方面難有作為。三是“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象依然嚴(yán)重。對于長期外出務(wù)工的農(nóng)民工，由于缺乏核心就業(yè)技能、個人發(fā)展沒有穩(wěn)定預(yù)期以及“故土”情結(jié)，同時(shí)基于對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及未來土地潛在收益的考慮，即使具備條件也不愿選擇城鎮(zhèn)戶籍。四是新型城鎮(zhèn)化遭遇融資難。1994年財(cái)稅制度改革之后，在我國事實(shí)上形成了一種“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下壓”的局面。因此，面對農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的歷史發(fā)展機(jī)遇，許多地方政府“囊中羞澀”，“心有余而力不足”。

2.農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化之亂象。一是有“城”無“市”。拉美地區(qū)失敗的城鎮(zhèn)化告誡我們：沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化一定不是真正的城鎮(zhèn)化。但在我國農(nóng)村部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化，依然是有“城”無“市”的城鎮(zhèn)化，只見“城”不見“人”，沒有產(chǎn)業(yè)支撐，使得進(jìn)入城鎮(zhèn)的村民無法實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，無論是外出務(wù)工人員還是進(jìn)入城鎮(zhèn)居住的村民，沒有實(shí)現(xiàn)就業(yè)身份的根本轉(zhuǎn)換。二是盲目擴(kuò)張。大馬路、大場館、大綠地等競相攀比建設(shè)，但并不能真正地發(fā)揮其效益，造成極大的資源浪費(fèi)。比如一個總?cè)丝诓蛔?萬的小鎮(zhèn)，在沒有任何優(yōu)勢資源與產(chǎn)業(yè)支撐的條件下，按一個10萬人口以上小城市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打造。凡此種種，不一而足。三是盲目引進(jìn)。為了既得利益與眼前利益，有些地方在產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、園區(qū)建設(shè)等方面沒有結(jié)合本地特點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)論證，引進(jìn)一些淘汰落后的產(chǎn)業(yè)，未能對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生效益，而一些高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)又造成了對地方資源與環(huán)境的毀滅性破壞。四是質(zhì)量堪憂。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、房屋等建設(shè)質(zhì)量令人堪憂，“一年建，二年拆，三年、四年重新來”已成為普遍現(xiàn)象，造成極大的人力、財(cái)力與物力浪費(fèi)，不僅效率與效益低下，也損害了地方政府在群眾中的形象。五是環(huán)境惡化。有些城鎮(zhèn)垃圾遍地、污水橫流；垃圾包圍著村莊，“白色污染”侵蝕著大地；工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的氮氧化物、廢水污染地下水，造成多地的水質(zhì)型缺水。由于盲目開發(fā)而導(dǎo)致的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件層出不窮。“城市病”與“農(nóng)村病”并存，以至于廣大群眾包括城鎮(zhèn)居民對農(nóng)村城鎮(zhèn)化的初衷產(chǎn)生懷疑與否定。

二、地方政府行為的失范

部分地區(qū)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亂象叢生的局面與地方政府的行為失范密切相關(guān)。地方政府的“缺位”運(yùn)行、“越位”管理、“錯位”操作，都使得農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化發(fā)展偏離了正確的方向，陷入困境。

1.政府行為的“缺位”。所謂的“缺位”，就是有的地方政府無視規(guī)劃、無序開發(fā)，加之管理與服務(wù)的缺失，致使“城市病”與“農(nóng)村病”同時(shí)滋生?！爸贫茖W(xué)合理、切實(shí)有效的規(guī)劃一直是我國黨和政府推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的重要經(jīng)驗(yàn)和有力手段”[4]，但在推進(jìn)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有的地方政府缺少一套完整科學(xué)、切實(shí)可行的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對地方特色與區(qū)位優(yōu)勢沒有正確的認(rèn)識，缺乏長遠(yuǎn)科學(xué)考慮，提出過大的發(fā)展目標(biāo)和城鎮(zhèn)規(guī)劃框架，盲目規(guī)劃、“攤大餅式”擴(kuò)張。同時(shí)，缺乏對城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的系統(tǒng)管理，基礎(chǔ)設(shè)施不到位、城市管理效率低下。缺少“為民服務(wù)”的思想，沒有考慮人作為城鎮(zhèn)化的主體，實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化問題，走的是一條不完全、不徹底的城鎮(zhèn)化道路。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、人口集中，但醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、文化體育、市政設(shè)施等基本的公共服務(wù)并沒有相應(yīng)地提升，不能滿足城鎮(zhèn)居民的現(xiàn)實(shí)需求，結(jié)果導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的甜頭尚未嘗到，“城市病”卻接踵而至。[5]

2.政府行為的“越位”。所謂的“越位”，就是有的地方政府無視農(nóng)民在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用，將自身膨脹為地方上的“老大”，強(qiáng)行征地、“趕”村民上樓、掀起“造城運(yùn)動”、與民爭利等。在征地、拆遷過程中，違背村民意愿，強(qiáng)征強(qiáng)拆、暴力執(zhí)法，導(dǎo)致與村民的暴力沖突、人傷人亡等惡性事件時(shí)有發(fā)生；在征地拆遷有限的補(bǔ)償中，往往與民爭利。在企業(yè)的運(yùn)行過程中，有些地方政府存在著過度干預(yù)市場和企業(yè)決策的行為，造成地方經(jīng)濟(jì)競爭力不強(qiáng)。

3.政府行為的“錯位”。所謂的“錯位”，就是有的地方政府把農(nóng)村的新型城鎮(zhèn)化片面地理解為就是房地產(chǎn)化，追求的依然是“物的城鎮(zhèn)化”，將土地財(cái)政作為地方的主要收入來源，將房地產(chǎn)業(yè)作為拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。通過“土地收購、土地儲備、土地出讓”三個環(huán)節(jié)，形成政府土地一級市場的地方壟斷；通過高房價(jià)，推高土地的出讓價(jià)格，從而獲得更多的土地財(cái)政收入。通過土地財(cái)政收入大搞形象工程建設(shè)，提升地方政府的“政績”。當(dāng)前，部分開發(fā)商也將這類城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)視為重要的發(fā)展機(jī)遇?！罢児こ獭笔沟胤秸阎饕Χ挤旁谕恋氐拈_發(fā)上，忽視相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更是置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、精神文明建設(shè)等重要職能于不顧。有的地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，對自身的優(yōu)勢認(rèn)識不足，無視客觀實(shí)際，盲目跟風(fēng)，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)不高，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。其結(jié)果是不僅浪費(fèi)了本地的特色資源，而且沒有達(dá)到預(yù)想的經(jīng)濟(jì)效果，阻礙了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展。

三、地方政府行為的優(yōu)化

在農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，有些地方政府具體行動中所表現(xiàn)出的或盲動冒進(jìn)、或畏難觀望，與當(dāng)前“頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河”的要求顯然是不相一致的。推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，地方政府應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、尊重民意、統(tǒng)籌安排、順勢而為，由此水到渠成，使其成為一個自然的歷史過程。

1.科學(xué)規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃涉及到很多方面，比如人口發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源開發(fā)利用等。地方政府在“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)”指導(dǎo)下，制定針對本地區(qū)新型城鎮(zhèn)化具體發(fā)展規(guī)劃與實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)充分考慮地方特色、資源優(yōu)勢，尊重廣大農(nóng)民的真實(shí)意愿和地方差異，在進(jìn)行科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，廣泛地吸收當(dāng)?shù)鼐用駥σ?guī)劃的意見與看法，讓廣大人民群眾參與到農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃中來，從而制定出科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略與步驟，以城鎮(zhèn)為主體，突出地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、文化內(nèi)蘊(yùn)、建筑風(fēng)格等方面的優(yōu)勢。在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)中，要有前瞻性，既要滿足當(dāng)代發(fā)展的需要，又要為城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展留有足夠的空間。有了科學(xué)的規(guī)劃，還必須依法加大對規(guī)劃執(zhí)行力度的監(jiān)管，使規(guī)劃在執(zhí)行過程中不走形、不變樣。規(guī)劃不是地方政府領(lǐng)導(dǎo)個人意志的體現(xiàn)，而是集體智慧的集中展示，不因個別領(lǐng)導(dǎo)的更替而遭變更或否定。當(dāng)然，在實(shí)際執(zhí)行中，需要本著科學(xué)的態(tài)度，通過合法的程序，對前期規(guī)劃確實(shí)存在的不當(dāng)之處進(jìn)行修改與完善。總之，要確保所制定的規(guī)劃具有較強(qiáng)的前瞻性、務(wù)實(shí)性、權(quán)威性和科學(xué)性[6]，以引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

2.尊重民意。在土地征用、房屋拆遷、村民安置等環(huán)節(jié)上，要充分聽取群眾的呼聲，充分發(fā)動廣大村民積極參與，在每個環(huán)節(jié)中，始終秉持“公開、公平、公正”的原則。一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)村中有5%左右的農(nóng)戶在本地中小城市、集鎮(zhèn)或外出的務(wù)工地自購有商品房，85%的農(nóng)戶有著到城鎮(zhèn)居住的意愿；在愿意到城鎮(zhèn)居住的村民中，有80%的農(nóng)戶最希望政府能夠提供保障性住房，15%的農(nóng)戶最希望政府能夠通過職業(yè)培訓(xùn)提高職業(yè)技能、增加就業(yè)機(jī)會、提高收入水平。顯然，大部分村民向往城市生活，有著進(jìn)入城鎮(zhèn)居住的愿望，但并不排除還有少部分村民由于舍不得離開老宅子、擔(dān)心失去賴以生存的耕地、不能適應(yīng)城鎮(zhèn)生活方式等，而不愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)生活。城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，必須取得村民的理解，對于確實(shí)不愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)居住的村民，進(jìn)行系統(tǒng)考慮、合理安排；同時(shí)，通過有效措施吸引高素質(zhì)的人才參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，正確處理好城鎮(zhèn)發(fā)展與“新農(nóng)村建設(shè)”二者之間的關(guān)系，用城鎮(zhèn)化理念統(tǒng)領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)，用工業(yè)化的思路促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)。[7]在戶籍制度安排上，也有部分進(jìn)入城鎮(zhèn)村民基于各種因素考慮不愿意納入城鎮(zhèn)社會保障體系，可實(shí)行靈活的“雙軌制”戶籍管理體制。

3.統(tǒng)籌安排。在農(nóng)村推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，主要涉及人、地、錢三個方面的問題，要做到周密謀劃、統(tǒng)籌安排，通過“三權(quán)分治”的治理模式妥善地解決“人”和“地”的問題。具體來說，就是將村民的承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)三權(quán)分離，通過“政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動、村民參與”的方式分別加以治理。(1)對于承包地。按照“土地確權(quán)、價(jià)值顯化、市場運(yùn)作、利益共享”方針，依據(jù)土地有償使用原則，借鑒重慶地票式交易、成都土地流轉(zhuǎn)、佛山股權(quán)分紅、天津宅基地?fù)Q房等不同地方的土地改革經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新、大膽探索，既能使農(nóng)民脫離承包地的束縛，又能保護(hù)好農(nóng)民的“命根子”。(2)對于宅基地。通過對土地進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整與確權(quán)，在農(nóng)戶進(jìn)入城鎮(zhèn)社區(qū)的過程中，地方政府可通過“補(bǔ)償”的方式一次性收儲，也可通過農(nóng)村集體建設(shè)用地交易市場，以農(nóng)戶為主體進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)全部或絕大部分歸農(nóng)戶所有。[8](3)對于房屋以及附著物。農(nóng)戶擁有其自建房屋等財(cái)產(chǎn)的絕對所有權(quán)，通過房屋及其附著物的價(jià)值評價(jià)，結(jié)合宅基地使用權(quán)的處置，創(chuàng)新農(nóng)戶城鎮(zhèn)住房置換的工作思路。(4)對于城鎮(zhèn)建設(shè)用地。充分挖掘內(nèi)部潛力，通過舊城、舊鎮(zhèn)改造，提高既有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的利用率，積極盤活城鎮(zhèn)現(xiàn)有的土地存量，有序推進(jìn)未利用土地的開發(fā)，創(chuàng)新土地利用模式。(5)對于“錢”的問題。在農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不僅需要依靠農(nóng)民的自主性資金的支持，更需要地方政府資金的大量投入。據(jù)測算,農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政府人均投入成本僅為大中城市的三分之一左右，作為農(nóng)村地區(qū)的地方政府，除充分利用中央與省級政府新型城鎮(zhèn)化扶持資金外，應(yīng)積極探索推進(jìn)城鎮(zhèn)化的多種融資模式，調(diào)動一切經(jīng)濟(jì)與社會資源積極參與農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

4.順勢而為?；诳茖W(xué)的規(guī)劃，著力打造富有地方特色、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合的新型城鎮(zhèn)，避免“千城一面、萬鎮(zhèn)一孔”的尷尬局面。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，可結(jié)合地方特點(diǎn)，大力拓展農(nóng)副產(chǎn)品深、特加工以及特色產(chǎn)品生產(chǎn)、商貿(mào)流通服務(wù)、旅游與養(yǎng)老服務(wù)，激發(fā)和增強(qiáng)城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。在完善產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，更加重視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居民服務(wù)等涉及民生領(lǐng)域的建設(shè)與發(fā)展。[9]充分尊重和維護(hù)農(nóng)民以土地為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，既要使得進(jìn)入城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民當(dāng)前生活水平有所提高，又能保障其長遠(yuǎn)生計(jì)；尊重城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，量力而行、盡力而為，避免一切不切實(shí)際的一哄而上、大拆大建。[10]充分尊重農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的意愿，以優(yōu)美的環(huán)境吸引人、以優(yōu)質(zhì)的資源(包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等資源)感召人，使城鎮(zhèn)化發(fā)展順應(yīng)民意、因勢利導(dǎo)、水到渠成。

四、結(jié) 語

新型城鎮(zhèn)化的最終目的不僅僅在于人口集中，而在于對城鄉(xiāng)“經(jīng)濟(jì)社會整體素質(zhì)”差別的化解，把原來的“村”轉(zhuǎn)化為新型的“城”或“鄉(xiāng)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮。[11]作為地方政府，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，既不能“缺位”，也不能“越位”、“錯位”。新型城鎮(zhèn)化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的配合，既要防止政府“閑不住手”的“過分干預(yù)”，把“好經(jīng)念歪”，又要謹(jǐn)防“政府失靈”。[12]無疑，我國廣大農(nóng)村地區(qū)新型城鎮(zhèn)化需要政府的推動，地方政府在戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、特色產(chǎn)業(yè)的培植、基礎(chǔ)設(shè)施的投資和社會保障的跟進(jìn)等方面都發(fā)揮著不可替代的作用。但完全由政府主導(dǎo)的“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”帶來的種種弊病告誡我們：在我國農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，地方政府只有定位準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)分明、行為規(guī)范，通過政府引導(dǎo)、全面參與、市場化運(yùn)作，才能有序推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化。對于地方政府而言，尤其要注意發(fā)揮市場在我國農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的積極作用，通過市場實(shí)現(xiàn)各種資源的有效配置，吸引各類生產(chǎn)要素聚集，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

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