高等教育財(cái)政撥款績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

孔妍

（黑龍江科技大學(xué)，哈爾濱150022）

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高等教育財(cái)政撥款績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

孔妍

（黑龍江科技大學(xué)，哈爾濱150022）

摘要：高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，教育需求不斷膨脹，加劇了教育投入不足和教育需求高之間的矛盾，與此同時(shí)，我國(guó)高等教育又呈現(xiàn)出資源利用率低，嚴(yán)重浪費(fèi)的局面。通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究提供參考依據(jù)，提出加強(qiáng)高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)的體系建設(shè)；加強(qiáng)建立責(zé)任監(jiān)督機(jī)制等政策建議，如何將有限的財(cái)政撥款用在刀刃上，有效提高財(cái)政撥款的使用效率，是目前著重要解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：高等教育；財(cái)政撥款；績(jī)效評(píng)價(jià)

一、概念

財(cái)政撥款的績(jī)效評(píng)價(jià)，就是相關(guān)財(cái)政撥款部門，按照一定的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)程序，依據(jù)科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用規(guī)范統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政撥款的款項(xiàng)使用結(jié)果、影響等方面進(jìn)行的綜合性考核。

二、高等教育撥款績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

近幾十年來(lái)中國(guó)高等教育財(cái)政模式發(fā)生了較大的變化，從先前的“基數(shù)+發(fā)展”到現(xiàn)在的“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”，這種轉(zhuǎn)變?cè)谝欢ǔ潭壬洗龠M(jìn)了高等教育的發(fā)展與進(jìn)步。然而，兩種財(cái)政撥款模式在績(jī)效方面都僅僅注重對(duì)高等教育的資金投入，卻沒(méi)有重視產(chǎn)出效率。前一種撥款模式考慮因素單一，參考的是在校學(xué)生數(shù)和學(xué)校類型，未能將不同專業(yè)、不同層次的學(xué)生培養(yǎng)成本差異考慮進(jìn)去，也沒(méi)有考慮到學(xué)校在不同職能活動(dòng)中運(yùn)行成本間存在的差異。綜合定額則是生均標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)不足，測(cè)算方法不夠科學(xué)合理，主觀性較大，且各個(gè)高校都傾向于綜合性發(fā)展，因此，設(shè)定在不同類型學(xué)校之間定額標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)失去其公平與效率的意義。

關(guān)于高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)可以從兩個(gè)方面來(lái)看，在教學(xué)方面，基本是通過(guò)打分的方式進(jìn)行，學(xué)生評(píng)價(jià)一般是鑲嵌在教務(wù)管理系統(tǒng)中，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是學(xué)生查分時(shí)，如果不進(jìn)行評(píng)價(jià)，就無(wú)法看到自己的分?jǐn)?shù)。而學(xué)生評(píng)分隨意性比較大，并不能為評(píng)價(jià)帶來(lái)積極影響。教師間的評(píng)價(jià)基本上也是形同虛設(shè)。因此，從整個(gè)板塊來(lái)看教學(xué)評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀并不理想。從科研層面看，高校教師占有很高的評(píng)價(jià)地位，主要在于高校教師的職稱評(píng)定和職稱晉升與教師自身科研成果具有直接相關(guān)性。科研評(píng)價(jià)可以說(shuō)是決定其職稱以及待遇的重要的決定性因素。但是目前的科研評(píng)價(jià)在一定程度上存在著不合理之處。很可能使高校教師“無(wú)心向教”，形成了一種“萬(wàn)般皆下品，唯有科研高”的境界。

雖然高等院校不斷擴(kuò)大規(guī)模，但財(cái)政支出卻有所遞減，這在一定程度上阻礙了中國(guó)高等教育的發(fā)展。為此，必須要對(duì)財(cái)政撥款進(jìn)行調(diào)整，選擇一種有利于推動(dòng)我國(guó)高等教育發(fā)展的績(jī)效撥款方式。

三、高等教育績(jī)效研究存在問(wèn)題

對(duì)于高等教育經(jīng)費(fèi)，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)撥款時(shí)都沒(méi)有考慮一些有關(guān)指標(biāo)，如教育成本，兩種撥款方式“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”與“基數(shù)加發(fā)展”都有著一定的缺陷，前者未精確計(jì)算教學(xué)成本，并且粗略估算了別的開(kāi)支項(xiàng)目，而后者忽略了規(guī)模效益，使得這兩種撥款模式都沒(méi)能將財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的作用發(fā)揮到最大，而造成高等院校熱衷于規(guī)模的擴(kuò)大，重復(fù)設(shè)立了大量的專業(yè)、學(xué)科，造成一定的資源浪費(fèi)。隨著我國(guó)財(cái)政支出管理體制的改革不斷發(fā)展，各級(jí)政府部門包括教育部門開(kāi)始關(guān)注財(cái)政支出資金的利用效率、效果，認(rèn)識(shí)到提高資金的使用效率和效益的重要意義。

（一）缺乏科學(xué)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

中國(guó)高校在教育辦學(xué)績(jī)效考核方面的評(píng)價(jià)工作起步晚，尚處于初級(jí)發(fā)展階段，沒(méi)有統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系也沒(méi)建立，各評(píng)價(jià)單位可能要根據(jù)自己的重點(diǎn)構(gòu)建指標(biāo)體系，大方面的指標(biāo)體系不能系統(tǒng)、規(guī)范的對(duì)高等教育整體進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，會(huì)存在以偏概全的弊端。

（二）缺少有效的高等教育財(cái)政撥款的監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)階段，雖然中國(guó)在高等教育財(cái)政撥款監(jiān)督制度上略有改善，像某些地方已經(jīng)在高校中進(jìn)行統(tǒng)一集中支付的制度政策，可是還存在部分問(wèn)題。首先，是還停留在注重合法性、合規(guī)性的審核階段，其經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評(píng)價(jià)還屬空白。其次，高等教育財(cái)政支出的審查目標(biāo)僅停留在鑒證形式上，沒(méi)有從審查高等教育財(cái)政支出管理上存在問(wèn)題當(dāng)中發(fā)現(xiàn)其原因，找到建議與提出政策。最后，對(duì)高等教育財(cái)政支出的審查仍只是提供鑒證形式和財(cái)務(wù)報(bào)告的事后審查，而沒(méi)有形成事前預(yù)防、事中監(jiān)督的補(bǔ)助流程。

（三）高等教育績(jī)效方面的關(guān)注度低

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，在分配資金預(yù)算時(shí)，一直以規(guī)模而不是以效益為目標(biāo)導(dǎo)向，其主要任務(wù)就是盡最大可能滿足各部門的需要，評(píng)價(jià)時(shí)只關(guān)注需要花費(fèi)多少金額，對(duì)預(yù)算金額的運(yùn)作和產(chǎn)出結(jié)果并沒(méi)有重視起來(lái)，更沒(méi)有從根源上思考和控制無(wú)績(jī)效、低績(jī)效的教育項(xiàng)目投資。高等教育財(cái)政撥款沒(méi)有把辦學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)納入到高校預(yù)算執(zhí)行與管理的所有流程中。從高等教育的財(cái)政支出編制、執(zhí)行到績(jī)效評(píng)價(jià)，都沒(méi)有形成一個(gè)有效的整體系統(tǒng)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)工作中對(duì)績(jī)效目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足

關(guān)于高等教育財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，設(shè)置指標(biāo)體系，應(yīng)該事前明確高等教育的績(jī)效目標(biāo)。目前我國(guó)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的績(jī)效目標(biāo)沒(méi)有得到充分的重視，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立不清晰，沒(méi)有系統(tǒng)化、細(xì)致化的表述，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的研究不夠完善。這在一定程度上影響指標(biāo)體系的構(gòu)建，不利于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的展開(kāi)。

（五）財(cái)政撥款績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際操作上比較困難

在操作上，因?yàn)楦叩冉逃a(chǎn)出并不能全部量化，所以在產(chǎn)出方面的考核比較困難，做不到像企業(yè)那樣有規(guī)范的、可計(jì)量的投入產(chǎn)出和成本效益。高等教育的產(chǎn)出不僅包括短期的直接產(chǎn)出，如培養(yǎng)學(xué)生數(shù)，就業(yè)比例，還包括長(zhǎng)期的間接產(chǎn)出，如整個(gè)社會(huì)教育程度的提高。這些產(chǎn)出受各種社會(huì)環(huán)境因素影響，難以衡量，在實(shí)際操作中比較困難。

四、政策建議

（一）加強(qiáng)高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)的體系建設(shè)

目前我國(guó)高等教育財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐還處于初級(jí)階段，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范的制度和法律建設(shè)還不完善，導(dǎo)致對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的約束力度不夠、權(quán)威性不強(qiáng)。在理論上雖然已經(jīng)有了很多探索，但在實(shí)際操作中，績(jī)效評(píng)價(jià)還不足以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)高等教育服務(wù)質(zhì)量的改善和提高，績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施工作很難展開(kāi)。鑒于高等教育經(jīng)費(fèi)使用，資源利用效率低的普遍存在，加強(qiáng)對(duì)政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法制化和制度化建設(shè)，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與預(yù)算撥款金額掛鉤，建立完善的監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告制度相結(jié)合，有助于高校改善財(cái)政投入的產(chǎn)出效率。

（二）加強(qiáng)建立責(zé)任監(jiān)督機(jī)制

很多高校對(duì)教育投資責(zé)任不明確，同時(shí)缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的重視。在教育財(cái)政資金的管理上，只考慮把錢花出去，如何分配，而不是積極考慮如何采取措施提高財(cái)政教育資金的效率。因此，應(yīng)該建立高校問(wèn)責(zé)制，通過(guò)明確的責(zé)任機(jī)制，提高高校運(yùn)作的管理水平和教學(xué)質(zhì)量，使得高校管理科學(xué)化。在強(qiáng)化高等教育財(cái)政支出管理的責(zé)任上，需要建立全面的監(jiān)督機(jī)制，逐步將社會(huì)公共參與推行到監(jiān)督中來(lái)，確保政府、社會(huì)及個(gè)人對(duì)高等教育財(cái)政支出的使用情況和產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)督。實(shí)踐證明對(duì)高校效益問(wèn)題的問(wèn)責(zé)行動(dòng)，實(shí)行追究和監(jiān)督，能夠促進(jìn)高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展。

（三）設(shè)立面向績(jī)效評(píng)價(jià)的績(jī)效目標(biāo)

根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，將績(jī)效目標(biāo)編入部門的預(yù)算，建立健全事前闡明、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)的財(cái)政資金“跟蹤問(wèn)效”機(jī)制。因?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)是結(jié)果導(dǎo)向型，績(jī)效預(yù)算同時(shí)是一種重結(jié)果的預(yù)算分配方式，它會(huì)將部門以前年度的執(zhí)行結(jié)果作為審批新的預(yù)算基礎(chǔ)，促使各個(gè)部門注重預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的績(jī)效與責(zé)任。在預(yù)算執(zhí)行時(shí)能夠以績(jī)效為目標(biāo)嚴(yán)格控制其執(zhí)行，并且重視預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，把考核結(jié)果作為下一次預(yù)算的衡量標(biāo)準(zhǔn)，將績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效目標(biāo)緊密聯(lián)系，前后保障，既保證績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，又提高了資金利用率。

（四）建立績(jī)效評(píng)價(jià)所需的法律法規(guī)

高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作要取得實(shí)效，必須得到立法的支持，而且要制度化、法治化。通過(guò)法律法規(guī)明確規(guī)定了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作在整個(gè)財(cái)政資金使用及監(jiān)督過(guò)程中的作用，包括評(píng)價(jià)工作采用的方法、程序、評(píng)價(jià)內(nèi)容等，同時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)主客體的權(quán)利和義務(wù)也要做出相應(yīng)的規(guī)定，防止權(quán)責(zé)不明。

（五）創(chuàng)造有利于績(jī)效評(píng)價(jià)的外部環(huán)境

我國(guó)高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)體系雖起步晚，但在理論研究上較為完整，如何保證高等教育財(cái)政撥款績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利實(shí)施成為問(wèn)題的關(guān)鍵，需要扎實(shí)做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作的配套機(jī)制，例如，建立全面完整的信息資料庫(kù)，真實(shí)的反映高校預(yù)算支出運(yùn)行情況及評(píng)價(jià)結(jié)果。在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，形成高校間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使高校樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，再按照績(jī)效預(yù)算的要求，合理的分配財(cái)政資金，提高高等教育財(cái)政資金使用效率。

績(jī)效評(píng)價(jià)是目前高等教育財(cái)政學(xué)中最前沿也是最困難的課題，如何設(shè)置科學(xué)、合理指標(biāo)體系，設(shè)定準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，涉及到很多問(wèn)題，這就使得財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)本身成了一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。在國(guó)內(nèi)，績(jī)效評(píng)價(jià)更是一項(xiàng)新的工作，由于財(cái)政支出體制尚在建設(shè)中，政府管理理念和方式還有待改變，法律制度建設(shè)、組織實(shí)施及結(jié)果的應(yīng)用還需一個(gè)過(guò)程。因此，在缺少經(jīng)驗(yàn)的條件下，對(duì)高等教育財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，要本著先易后難，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，從而全面推廣。

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中圖分類號(hào)：F272.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）07-0103-02

收稿日期：2016-04-06

作者簡(jiǎn)介：孔妍（1991-），女，吉林延吉人，碩士研究生，研究方向：公共政策。