國(guó)有林場(chǎng)改革的探索與思考

徐 東，范玉蓉

(貴州省銅仁市林業(yè)局，貴州 銅仁 554300)

國(guó)有林場(chǎng)改革的探索與思考

徐 東，范玉蓉

(貴州省銅仁市林業(yè)局，貴州 銅仁 554300)

通過(guò)對(duì)貴州省銅仁市11個(gè)國(guó)有林場(chǎng)的深入調(diào)查研究，分析了該市國(guó)有林場(chǎng)在改革中的現(xiàn)狀、存在的困難和問(wèn)題以及造成的原因，有針對(duì)性地提出了改革的對(duì)策，以期為深入全方位推進(jìn)銅仁市國(guó)有林場(chǎng)改革奠定基礎(chǔ)。

國(guó)有林場(chǎng)；改革；銅仁市

1 引言

為加快推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革，有效提高森林的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈國(guó)有林場(chǎng)改革方案〉和〈國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》(中發(fā)[2015]6號(hào))文件精神，結(jié)合貴州省銅仁市國(guó)有林場(chǎng)實(shí)際，在深入林場(chǎng)開(kāi)展專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，初步提出了深化國(guó)有林場(chǎng)改革探索及思考。

2 國(guó)有林場(chǎng)基本情況及現(xiàn)狀

銅仁市所轄林場(chǎng)屬南方集體林區(qū)，其森林資源主要分布在各區(qū)、縣重要的河流源頭及山脈腹地，對(duì)維護(hù)該市生態(tài)安全發(fā)揮著十分重要的作用。該市國(guó)有林場(chǎng)總經(jīng)營(yíng)面積24.02萬(wàn)畝，林業(yè)用地18.55萬(wàn)畝，國(guó)家公益林11.99萬(wàn)畝，地方公益林4.43萬(wàn)畝，活立木蓄積為100.86萬(wàn)m3。主要樹(shù)種有馬尾松、杉木、常綠闊葉樹(shù)種、華山松等。

銅仁市國(guó)有林場(chǎng)核定編制人數(shù)為327人，實(shí)有人數(shù)481人，實(shí)有在職職工人數(shù)228人，占實(shí)有人數(shù)的47%，現(xiàn)有空編99人。大專及以上學(xué)歷人數(shù)53人，占在職職工人數(shù)23%。45歲以上人數(shù)108人，占在職職工人數(shù)46.14%。調(diào)研統(tǒng)計(jì)各林場(chǎng)及匯總主要信息進(jìn)行詳細(xì)記錄，見(jiàn)表1。

表1 銅仁市所轄國(guó)有林場(chǎng)基本情況

3 面臨的困難和問(wèn)題

3.1 體制不順,制約生存和發(fā)展

國(guó)有林場(chǎng)其功能的獨(dú)特性、單位的公益性決定了國(guó)有林場(chǎng)屬于公益性事業(yè)單位的性質(zhì)，現(xiàn)有的林場(chǎng)“不企不事、不工不農(nóng)、不城不鄉(xiāng)”的狀況沒(méi)有從根本上得到轉(zhuǎn)變。如現(xiàn)在差額預(yù)算的林場(chǎng)仍在溫飽線上掙扎，自收自支林場(chǎng)工資沒(méi)有基本保障。自收沒(méi)有來(lái)源，自支沒(méi)有渠道，林場(chǎng)的生存與發(fā)展受到嚴(yán)重制約?，F(xiàn)階段林場(chǎng)肩負(fù)著既要保護(hù)森林資源，調(diào)處林界糾紛矛盾，同時(shí)又要千方百計(jì)創(chuàng)收維持林場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)及職工基本生活。

秦鐵崖不想撤招，冒著兩肋被對(duì)手擊中的危險(xiǎn)，以變式龍爪手直擊對(duì)手前胸。喬十二郎忍不住低喊一聲。然而，場(chǎng)上局勢(shì)并不像喬十二郎所想的那樣。秦鐵崖身高臂長(zhǎng)，瘦削剽悍，出招迅捷，他的十根手指，搶先戳中對(duì)手前胸。越是龐大的氣球，越是怕細(xì)小的針尖，同樣道理，最堅(jiān)韌的羊皮囊，也經(jīng)不起小木棍的戳擊。就在手指戳中對(duì)方的剎那，秦鐵崖明顯感覺(jué)到，自己兩肋的威脅解除了。對(duì)手的皮囊急劇往里收縮，彈性銳減，腹部也迅速癟下去，那攻擊對(duì)手兩肋的雙手，痛得僵住。

3.2 權(quán)益得不到保護(hù)，資源資產(chǎn)流失嚴(yán)重

由于財(cái)權(quán)、人權(quán)、林權(quán)受制于地方，地方政府認(rèn)為國(guó)有林場(chǎng)是政府的資產(chǎn)，可以隨意支配，國(guó)有林場(chǎng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理的森林資源實(shí)際上沒(méi)有自主權(quán)。各種開(kāi)發(fā)建設(shè)占用林地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，部分林場(chǎng)周邊被開(kāi)發(fā)后，林地大幅升值，農(nóng)戶非法毀林開(kāi)荒，侵占林地現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

3.3 林地界線不清，與周邊群眾矛盾糾紛突出

因歷史原因，政府發(fā)放的和林場(chǎng)周邊農(nóng)戶持有的自留山證、林地承包證的界線范圍不清，甚至發(fā)生重疊。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村擅自單方定界，從而導(dǎo)致林地權(quán)屬糾紛發(fā)生頻率較高。甚至有林場(chǎng)至今未辦理林權(quán)證；有林場(chǎng)雖然有界樁，但與農(nóng)戶土地、山林交錯(cuò)，導(dǎo)致兩個(gè)林場(chǎng)周邊糾紛不斷，給森林資源管護(hù)帶來(lái)很大的困難。

3.4 林場(chǎng)地位低，人才缺乏

國(guó)有林場(chǎng)在地方的地位屬于弱勢(shì)群體，由區(qū)、縣林業(yè)局管理，部為股級(jí)建制，在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中無(wú)位無(wú)為，開(kāi)會(huì)沒(méi)位子，執(zhí)法無(wú)手段。由于建制太低，交通偏僻，高素質(zhì)的人才難以選派到林場(chǎng)擔(dān)任場(chǎng)長(zhǎng)，年輕人也不愿意到林場(chǎng)去發(fā)展，人才缺乏。

3.5 技術(shù)力量薄弱，人員老化

由于現(xiàn)有大場(chǎng)條件差，林場(chǎng)職工很多是林二代，分配到林場(chǎng)工作的，文化素質(zhì)普遍較低。通過(guò)對(duì)銅仁市國(guó)有林場(chǎng)人事情況及在職職工結(jié)構(gòu)分析，由于近年來(lái)國(guó)有林場(chǎng)招考人員少，加之自然減員，以及林場(chǎng)處于交通條件比較偏遠(yuǎn)的地方，“人員老化”現(xiàn)象非常普遍，人才更新不足。

3.6 生活貧困，發(fā)展動(dòng)力不足

一是在職職工的生活水平難以保障，更談不上護(hù)林營(yíng)林和林場(chǎng)發(fā)展，他們常年生活工作在深山老林，生活條件艱苦，收入水平又很低。二是自收自支林場(chǎng)與其他企事業(yè)單位退休職工比較，只有他們工資的1/2，主要原因是林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)源十分困難，只能按地方最低的社保平均工資標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是調(diào)研統(tǒng)計(jì)該市國(guó)有林場(chǎng)拖欠債務(wù)合計(jì)122.37萬(wàn)元，其中拖欠借貸40萬(wàn)元，拖欠社會(huì)保險(xiǎn)總計(jì)84.08萬(wàn)元，發(fā)展困難。

3.7 基礎(chǔ)設(shè)施落后，發(fā)展后勁不足

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，該市11個(gè)國(guó)有林場(chǎng)總建筑面積47385 m2，其中危房面積10643 m2，占22.46%，基層管護(hù)站點(diǎn)61個(gè)，幾乎都是危房，未通電的19個(gè)，占31%，不能上網(wǎng)的林場(chǎng)5個(gè)，3個(gè)林場(chǎng)沒(méi)有車輛，所有護(hù)林站(工區(qū))沒(méi)有交通工具，還有很多護(hù)林站不通公路，林場(chǎng)管護(hù)站大部分缺水，飲水較困難。管護(hù)人員工作生活條件非常艱苦，管護(hù)手段落后。

4 造成當(dāng)前國(guó)有林場(chǎng)困境的原因

4.1 林場(chǎng)定性不準(zhǔn)確，身份邊緣化

林場(chǎng)在人事、工資制度上按事業(yè)單位管理，但事業(yè)費(fèi)供給無(wú)保障；在勞動(dòng)用工制度上按企業(yè)對(duì)待，林場(chǎng)職工在加入養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)等方面都遭遇到重重困難，下崗職工難以納入城鎮(zhèn)職工最低生活保障范圍；地處農(nóng)村的國(guó)有林場(chǎng)，其國(guó)有性質(zhì)也限制了林場(chǎng)享受國(guó)家對(duì)農(nóng)村的扶持政策。

4.2 自然環(huán)境條件差，投入嚴(yán)重不足

銅仁市大多數(shù)林場(chǎng)位于生態(tài)脆弱的高山區(qū)和土地貧瘠地區(qū)，地處地勢(shì)險(xiǎn)峻的遠(yuǎn)山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大，加之各種冰凍雪壓和山洪自然災(zāi)害的發(fā)生，破損嚴(yán)重，投入嚴(yán)重不足。

4.3 結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活

盡管部分林場(chǎng)進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，但沒(méi)有按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，同時(shí)交通比較落后，致使林場(chǎng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目基本失敗。

4.4 經(jīng)營(yíng)困難重重，生存發(fā)展維艱

銅仁市國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積規(guī)模不等，最大的4萬(wàn)余畝，最小的不足2000畝，設(shè)置不盡合理。林場(chǎng)多數(shù)處于邊遠(yuǎn)山區(qū)，無(wú)法帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，交通多不便，無(wú)法開(kāi)展旅游及森林康養(yǎng)。

5 國(guó)有林場(chǎng)改革的對(duì)策和建議

5.1 明確界定國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)責(zé)任和保護(hù)方式

將國(guó)有林場(chǎng)主要功能明確定位于保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。鑒于銅仁市11個(gè)國(guó)有林場(chǎng)處于生態(tài)環(huán)境極為脆弱地區(qū)和旅游通道上，全部界定為公益型事業(yè)林場(chǎng)，主要承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源、開(kāi)展森林旅游等生態(tài)公益服務(wù)職能。

5.2 推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)政事分開(kāi)

一是調(diào)整國(guó)有林場(chǎng)的規(guī)模與布局，根據(jù)區(qū)位、規(guī)模和生態(tài)建設(shè)需要等因素，在同一個(gè)縣采取就近合并的辦法進(jìn)行整合，提高管理效益； 二是從嚴(yán)核定事業(yè)編制數(shù)，事業(yè)編制人員主要用于安排管理人員、技術(shù)人員和骨干技能人員，納入目標(biāo)考核，離退休人員依照規(guī)定納入社會(huì)養(yǎng)老保障；三是科學(xué)設(shè)置崗位，按有關(guān)人事政策公開(kāi)招聘人員，實(shí)行競(jìng)聘上崗，擇優(yōu)聘用，以崗定酬；四是改革場(chǎng)長(zhǎng)單一的委任制，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行聘任制與委任制相結(jié)合的形式。

5.3 推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)事企分開(kāi)

國(guó)有林場(chǎng)從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，對(duì)商品林采伐、林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和森林旅游等暫不能分開(kāi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理制度，在保護(hù)和培育森林資源，發(fā)揮生態(tài)和社會(huì)效益的同時(shí)，實(shí)行靈活多樣的經(jīng)營(yíng)形式，最大限度地挖掘生產(chǎn)潛力，增加發(fā)展活力。

5.4 創(chuàng)新國(guó)有林場(chǎng)管護(hù)機(jī)制

一是減員增效，林場(chǎng)工人自然減員后，可采取公開(kāi)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的形式進(jìn)行從事林場(chǎng)生產(chǎn)性活動(dòng)，勞務(wù)經(jīng)費(fèi)由公益林補(bǔ)償資金中列支；二是積極開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)，以及興辦其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體；三明確規(guī)劃目標(biāo)，制定林場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展方向、主要任務(wù)和建設(shè)目標(biāo)，并報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畬徟凰氖菆?jiān)持以人為本原則，確保職工隊(duì)伍的穩(wěn)定和林區(qū)社會(huì)安定，通過(guò)提前退休，自然減員等方式逐步從原編制向新編制過(guò)度。

5.5 健全責(zé)任明確、分級(jí)管理的森林資源監(jiān)管體制

建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地保護(hù)制度、森林保護(hù)制度、森林經(jīng)營(yíng)制度、監(jiān)督制度和考核制度。對(duì)林地性質(zhì)變更、采伐限額等強(qiáng)化多級(jí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的積極性。保持國(guó)有林場(chǎng)林地范圍和用途的長(zhǎng)期穩(wěn)定，嚴(yán)禁林地轉(zhuǎn)為非林地。建立制度化的監(jiān)測(cè)考核體制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源保護(hù)管理情況的考核，將考核結(jié)果作為綜合考核評(píng)價(jià)地方政府和有關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要依據(jù)。

5.6 健全職工轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)制和社會(huì)保障體制

妥善安置國(guó)有林場(chǎng)富余職工，不采取強(qiáng)制性買斷方式，不搞一次性下崗分流，確保職工基本生活有保障。一是通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式從事森林管護(hù)撫育；二是由林場(chǎng)提供林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)等工作崗位逐步過(guò)渡到退休；三是加強(qiáng)有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)部分職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。

5.7 加大立法和執(zhí)法力度，建立完善管理體系

一是建議各區(qū)縣森林公安在國(guó)有林場(chǎng)設(shè)立執(zhí)勤室，保障到崗，加大對(duì)各種破壞森林資源、侵犯國(guó)有林場(chǎng)合法權(quán)益違法犯罪活動(dòng)的打擊力度；二是加大林權(quán)糾紛調(diào)處力度，加快林權(quán)確權(quán)進(jìn)度；三是放權(quán)國(guó)有林場(chǎng)管理人員執(zhí)法權(quán)，以及時(shí)處理發(fā)生的破壞森林資源的違法活動(dòng)。

5.8 妥善解決歷史遺留問(wèn)題，納入預(yù)算

一是債務(wù)問(wèn)題，同級(jí)財(cái)政及時(shí)將符合規(guī)定的納入預(yù)算，解決林場(chǎng)債務(wù)問(wèn)題；二是拖欠工資問(wèn)題，對(duì)改革后重新聘用的職工和離退休人員在職時(shí)拖欠的崗位工資，應(yīng)納入林場(chǎng)的收支預(yù)算逐步加以解決。對(duì)未聘人員在職時(shí)拖欠崗位工資，可采取妥善的方式加以解決。

5.9 改善國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展環(huán)境，盤(pán)活經(jīng)營(yíng)

各級(jí)政府應(yīng)將國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)投入，納入“十三五”規(guī)劃中，重點(diǎn)解決道路、水電、通訊“三不通”及職工危房改造等問(wèn)題，為國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造必要條件和良好環(huán)境。 調(diào)整國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式，向森林康養(yǎng)申請(qǐng)、森林公園旅游模式發(fā)展，同時(shí)放活盤(pán)活林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。

[1]褚利明．關(guān)于國(guó)有林場(chǎng)改革有關(guān)問(wèn)題的思考[J]．綠色財(cái)會(huì)，2012(6)；3～7.

[2]王自力,田明華,李紅勛.企業(yè)化:我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)改革與發(fā)展的方向[J].中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì),2008(3).

[3]田明華,李紅勛,王自力.中國(guó)國(guó)有林場(chǎng)改革與發(fā)展中若干問(wèn)題的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2009，34(02):77～79.

[4]陳 杰.深化國(guó)有林場(chǎng)改革與發(fā)展的思考[J].中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì),2013(1):35～37.

[5]溫 煜.新時(shí)期國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧工作面臨的問(wèn)題、對(duì)策與建議[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2015(3)：61～65.

[6]米改蘭.林政管理工作的具體內(nèi)容和職責(zé)特點(diǎn)分析[J].綠色科技，2014(6) .

[7]孫建軍.論我國(guó)林政管理工作存在的問(wèn)題及其探討[J].現(xiàn)代園藝，2013(16).

[8]張家福.林業(yè)林政管理存在的問(wèn)題及對(duì)策[J]. 科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2012(5).

[9]王獻(xiàn)溥,于順利,劉嬌妹,等.基于“國(guó)有林場(chǎng)改革方案”和“國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)”的保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展對(duì)策[J].綠色科技，2015(9).

[10]郭鵬文.關(guān)于略陽(yáng)縣國(guó)有林場(chǎng)改革的思考[J].綠色科技，2015(1).

[11]譚建平.淺析國(guó)有林場(chǎng)改革和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2015(4).

[12]周旭昌.國(guó)有林場(chǎng)改革存在的問(wèn)題與發(fā)展對(duì)策研究[J].中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2014(3).

Exploration and Thinking of the Reform of State-owned Forest Farms

Xu Dong，F(xiàn)an Yurong

(ForestryBureauofTongrenCity,Tongren，Guizhou554300，China)

Through the deeply investigation and research of 11 state-owned forest farms in Tongren City, Guizhou Province, the analysis of the present situation of the state-owned forest farms in the reform, the existing difficulties, problems and the reasons were conducted. We put forward the countermeasures for the reform, hoping to provide basis for further comprehensively promoting the reform of state-owned forest farms in Tongren City.

state-owned forest farm; reform; Tongren City

2016-09-19 作者簡(jiǎn)介：徐 東(1986—)，男，碩士，主要從事?tīng)I(yíng)造林及森林資源調(diào)查工作。

S757.9

A

1674-9944(2016)19-0103-03