公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究

崔艷芳

摘 要：改革開放以來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，隨著物質(zhì)文明發(fā)展，人民和社會(huì)對(duì)文化的迫切需求對(duì)公共文化服務(wù)提出了新要求。無(wú)論是精神層面還是物質(zhì)層面都蘊(yùn)藏著文化的氣息，怎樣才能高效率的滿足人們對(duì)文化的需求，現(xiàn)實(shí)情況下公共文化服務(wù)的供給者、生產(chǎn)者和使用者存在怎樣的關(guān)系。目前，我國(guó)公共文化服務(wù)仍存在諸多問(wèn)題，為此，將運(yùn)用多中心理論的角度來(lái)探討我國(guó)的公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境及出路。

關(guān)鍵詞：多中心治理；公共文化服務(wù)

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672 3198.2016.22.059

目前學(xué)術(shù)界對(duì)“公共文化服務(wù)”的定義存在著極大的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議最大的便是公共文化服務(wù)的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)“公共性”。由于公共服務(wù)的特性，政府作為公共文化服務(wù)的主要提供者，公共文化服務(wù)政策的主要執(zhí)行者，因而企業(yè)和私人組織無(wú)法在公共文化服務(wù)中占據(jù)更多地位。但是企業(yè)和私人組織是市場(chǎng)活力因素的代表，有著較大的生產(chǎn)能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，在某些文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及某些具體文化物品和服務(wù)的供給中具備政府沒有的專業(yè)性和高效性。在公共文化服務(wù)的供給中，政府與市場(chǎng)供給的關(guān)系常常是管制與被管制的關(guān)系，而政府與市場(chǎng)正確的理解應(yīng)該是一種以公共利益為核心的合作伙伴關(guān)系。公共文化服務(wù)是以提高公民的文化需求為目的，通過(guò)政府和準(zhǔn)公共組織制定相關(guān)規(guī)定和法律并提供相應(yīng)的基本活動(dòng)設(shè)施。因此，公共文化服務(wù)具有的文化性、公益性、社會(huì)性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)。本篇文章就以公共文化服務(wù)的特點(diǎn)入手，考慮目前政府在公共文化提供中的角色定位效率分析，結(jié)合多中心治理理論探求出公共文化服務(wù)體系的新建設(shè)。

1 我國(guó)公共文化服務(wù)的現(xiàn)狀

1.1 公共文化服務(wù)體系的內(nèi)容

公共文化是在一定精神價(jià)值、政治意識(shí)形態(tài)下向社會(huì)廣大人民群眾提供的非競(jìng)爭(zhēng)性非排他性的設(shè)施和服務(wù)，例如，圖書館、博物館。現(xiàn)代公共文化服務(wù)是現(xiàn)代公共服務(wù)的重要組成部分。判斷一種服務(wù)是否屬于公共服務(wù)，其核心在于公共文化服務(wù)的提供者和使用者的權(quán)益。由于公共服務(wù)的特性，政府作為公共文化服務(wù)的主要提供者，公共文化服務(wù)政策的主要執(zhí)行者，因而企業(yè)和私人組織無(wú)法在公共文化服務(wù)中占據(jù)更多地位。但是企業(yè)和私人組織是市場(chǎng)活力因素的代表，有著較大的生產(chǎn)能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，在某些文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及某些具體文化物品和服務(wù)的供給中具備政府沒有的專業(yè)性和高效性。公共文化服務(wù)不能單單歸結(jié)為純粹公益性物品和服務(wù)，其屬性上的多樣性也成為其供給和生產(chǎn)方面的多種可能性選擇的前提。

1.2 我國(guó)政府在公共文化服務(wù)中的作用

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響下，政府承擔(dān)著公共文化服務(wù)的供給的主要角色。政府在政策方面支持公共文化物品和服務(wù)的供給，同時(shí)也投入相當(dāng)一部分財(cái)力加大對(duì)公共文化服務(wù)的發(fā)展。在公共文化的硬件設(shè)施建設(shè)方面，基本適應(yīng)當(dāng)下人民對(duì)文化服務(wù)的需求，但隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷加快，人民的生活質(zhì)量的提高，對(duì)公共文化服務(wù)的軟件服務(wù)方面產(chǎn)生了更高的需求，造成了政府提供與公眾所需的公共文化之間存在差異。

2 公共文化服務(wù)的供給困境和存在問(wèn)題

2.1 供給困境

一直以來(lái)政府作為公共文化服務(wù)的主要供給者，在供給的過(guò)程中同事扮演了公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和安排者。但是，由于政府的規(guī)模和權(quán)力過(guò)大對(duì)人民的生活干預(yù)過(guò)大，造成人民缺失了主體自由意志的選擇權(quán)，政府的權(quán)力過(guò)大損害的補(bǔ)給是個(gè)人的自由，以哲學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，如果社會(huì)失去對(duì)政府的信任，就會(huì)帶來(lái)極大的危害。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民的生活水平不斷提高的同時(shí)，人民對(duì)于文化和公共文化服務(wù)有了更高的要求。人民應(yīng)擁有更多的公共文化服務(wù)的選擇權(quán)，他們應(yīng)該被賦予確認(rèn)和滿足共同需求的權(quán)力，減少對(duì)搞搞在上的政府的依賴，更多依靠家庭、鄰里、教會(huì)、種族、和資源團(tuán)體，從而樹立社區(qū)感。

2.2 單中心體制

單中心體制是形成我國(guó)公共文化服務(wù)供給困境的根本原因。單中心體制也就是集權(quán)制或分權(quán)制。集權(quán)制是指權(quán)力高度集中的中央政府作為公共文化產(chǎn)品的主要供給者；分權(quán)制則是中央政府下放權(quán)力到地方政府，地方政府便成為公共產(chǎn)品供給的主要提供者。有學(xué)者認(rèn)為，分權(quán)制在形式上是下放了權(quán)力，放松了集權(quán)制，卻沒有在真正意義上的權(quán)力分配，權(quán)力依然留在政府的手里，無(wú)法避免壟斷現(xiàn)象的發(fā)生。中央政府作為權(quán)力的中心，無(wú)論是集權(quán)制還是分權(quán)制都無(wú)法使制度的運(yùn)行更加高效。中央政府作為單一和占據(jù)主導(dǎo)地位的供給主體，當(dāng)政府財(cái)力收到其他因素影響時(shí)，便無(wú)法再公共文化上有足夠的投入，影響到公共文化產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

在自上而下的單中心供給模式中，提供什么樣的公共文化產(chǎn)品，往往由政府掌控，公民的訴求難以得到實(shí)現(xiàn)，供需之間無(wú)法契合，供給的錯(cuò)位使得政府給的并不一定是百姓需要的，信息不對(duì)稱導(dǎo)致公共文化產(chǎn)品與服務(wù)不僅出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的過(guò)剩，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的短缺。

3 走出困境的合理選擇：構(gòu)建多中心治理體制

3.1 多中心治理理論基礎(chǔ)

奧氏的多中心治理理論為上世紀(jì)90年代初期已降治理思潮提供了重要思想淵源，并構(gòu)成其核心內(nèi)涵。其治理思想為群眾提供了一種理想的治理方式，鼓勵(lì)社群積極參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和管理，而不是被動(dòng)的等待權(quán)威部門的賞賜。治理是指政治管理的過(guò)程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)，處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。本文理解的“多中心”治理理論，便是構(gòu)建政府、市場(chǎng)、公民新結(jié)構(gòu)的紐帶提倡政府將權(quán)力下放到社會(huì)、人民，注入市場(chǎng)的新鮮活力，與此同時(shí)政府的權(quán)力也相對(duì)弱化，相反此舉可以大大增加在公共文化建設(shè)中公民的參與感，培育和提升公共的自助管理能力。

更深入理解多中心治理，先要了解到“多中心”一詞的含義。公共文化服務(wù)這項(xiàng)活動(dòng)中有三個(gè)重要的角色，產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者，其次是產(chǎn)品和服務(wù)的安排者，最后是產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者。明確區(qū)分好三者關(guān)系之后，“多中心”指公共文化產(chǎn)品或服務(wù)中生產(chǎn)者的多元化關(guān)系，亦指多個(gè)供給主體。在保服務(wù)和產(chǎn)品公共性的前提下，通過(guò)多方的參與者高效率的提供性質(zhì)相似、特性相近的物品，打破以往政府壟斷的現(xiàn)象，建立一種積極的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在各個(gè)生產(chǎn)主體競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，不僅可以篩選留下最具優(yōu)的供應(yīng)商，各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者之間通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行自我約束，提高了產(chǎn)業(yè)質(zhì)量也增強(qiáng)了社會(huì)與政府之間的回應(yīng)性，并且公民可以根據(jù)自我的意愿進(jìn)行自主選擇。

3.2 多中心供給模式的可行性分析

公共文化服務(wù)也是一種公共物品，多中心治理理論為多中心的公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了理論范式。多中心治理理論的內(nèi)涵與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容兩者之間存在著高度的契合性。

3.2.1 強(qiáng)調(diào)政府是唯一的最主要的責(zé)任主體

多中心治理理論強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任意識(shí)。政府是國(guó)家政治意識(shí)形態(tài)表達(dá)的主要媒介，公共文化服務(wù)關(guān)系著政治意識(shí)形態(tài)的構(gòu)建，維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和文化的安全。因?yàn)楣参幕锲泛头?wù)在為社會(huì)提供教育、娛樂和文化傳承的同時(shí)，也常常傳遞著特定的價(jià)值觀和政治意識(shí)，引導(dǎo)人們對(duì)正確價(jià)值觀的樹立和對(duì)國(guó)家政策的認(rèn)同，毫無(wú)疑問(wèn)政府作為唯一的責(zé)任主體，是任何組織或者是市場(chǎng)上的任何企業(yè)都無(wú)法代替的。

3.2.2 公共文化服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)追求多元化

多中心治理的根本是治理主體多元化，公共文化服務(wù)體系的建設(shè)目標(biāo)也是追求多中心模式下一加一大于二的產(chǎn)出效果。是多個(gè)主體共同合作，各盡其能，提供多中心的文化產(chǎn)品與服務(wù)的供給決策機(jī)制，多渠道的資金投入機(jī)制等。

3.2.3 公共文化服務(wù)體系建設(shè)內(nèi)容多元化

多中心理論提供了一個(gè)多元化的意識(shí)，從主體、內(nèi)容和供給方式上共同建立多元化的公共文化服務(wù)體系。在快速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，結(jié)合了多方了力量產(chǎn)出更高的效能，例如企業(yè)、非營(yíng)利組織、社會(huì)組織及個(gè)人等。這不同于計(jì)劃體制時(shí)代單一的供給主體，信息封閉，生產(chǎn)消耗大，政府員工精神懈怠散等。

3.3 多中心治理解決問(wèn)題的途徑

3.3.1 供給主體的多元化

公共服務(wù)供給主體的多元化?！罢⒉皇俏ㄒ坏奶峁┱摺?，而且“公共部門所提供的許多服務(wù)基本上具有市場(chǎng)的特質(zhì)”，這說(shuō)明公共文化服務(wù)的供給主體不再是政府主導(dǎo)，也可以由第三部門參與提供公共文化服務(wù)或物品，供給的主體包括公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)等等。合理選擇政府、市場(chǎng)、和第三部門來(lái)提供公共文化服務(wù)產(chǎn)品，可以升級(jí)更新以往的基礎(chǔ)設(shè)施水平，以適應(yīng)人口的增長(zhǎng)，滿足更為嚴(yán)格的規(guī)制要求以及吸引投資有利于發(fā)展。

3.3.2 服務(wù)方式的多元化

多樣化的公私合作方式包括有服務(wù)的外包，與公共文化服務(wù)有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以通過(guò)合同的形式承包給企業(yè)去完成。這樣一來(lái)，企業(yè)部門的管理可以作為一個(gè)標(biāo)桿，來(lái)衡量類似項(xiàng)目的效率，政府可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展。特許經(jīng)營(yíng)也是一項(xiàng)服務(wù)方式，特許有兩種形式，一種形式是涉及到公共文化場(chǎng)域的使用，在開展商業(yè)活動(dòng)時(shí)都使用這些公共設(shè)施；特許的第二種形式是租賃，即私營(yíng)企業(yè)用政府的有形資產(chǎn)從事商業(yè)活動(dòng)。民營(yíng)補(bǔ)缺昂公眾感到政府產(chǎn)品或服務(wù)無(wú)法滿足其需要時(shí)，這個(gè)過(guò)程可以被認(rèn)為是民間不缺式政府淡出，民間補(bǔ)缺更多依賴民營(yíng)部門，更少依賴政府來(lái)滿足人民的需求。

3.3.3 籌集建設(shè)經(jīng)費(fèi)方式多元化

民間投資者和有經(jīng)驗(yàn)的商業(yè)借貸者的參與，有助于更好的保證一個(gè)項(xiàng)目在技術(shù)上和財(cái)政上的可行性，可以利用民間資本市場(chǎng)幕布政府資源的不足。在籌集資金方面，首先必須保證政府的財(cái)政預(yù)算，根據(jù)歷年的經(jīng)費(fèi)比較，政府對(duì)公共文化服務(wù)投入要有一定的增長(zhǎng)機(jī)制，保障當(dāng)年公共文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)高于當(dāng)?shù)亟?jīng)常性財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。利用財(cái)政杠桿，在稅收方面實(shí)行優(yōu)惠政策，開通公開透明的融資渠道。政府還可以設(shè)立基金，將社會(huì)力量納入到共文化服務(wù)的資金籌集中。最后政府可以跟企業(yè)合作，某些企業(yè)為了加大自身的知名度，在政府的優(yōu)惠政策下可以投資非純公益性物品，例如文物展覽、文化旅游等。

參考文獻(xiàn)

[1]莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[M].上海：上海三聯(lián)出版社，2000：61.

[2]郭佳.我國(guó)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中的政府職能研究[D].西安：長(zhǎng)安大學(xué)，2012.

[3]劉日.政府職能定位與履行視角下的公共文化服務(wù)體系建設(shè)問(wèn)題[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）.

[4]焦德武.公共文化服務(wù)體系的績(jī)效評(píng)價(jià)[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（1）.

[5]蔣燕妮.多中心公共管理模式研究[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2009.

[6]楊慧.多中心理論視閾下公共文化服務(wù)建設(shè)研究——以湖北威寧市為例[D].南寧：廣西師范學(xué)院，2013.