基本公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)價(jià)思路探究

●蒙圓圓

基本公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)價(jià)思路探究

●蒙圓圓

基本公共服務(wù)是指在一定的經(jīng)濟(jì)條件下和發(fā)展時(shí)期內(nèi)，由政府主導(dǎo)提供，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化則是保障所有公民都能夠享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)均等化水平評(píng)價(jià)的研究中多著重于從財(cái)力供給均等、結(jié)果大體相等的角度構(gòu)建指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，探究區(qū)域基本公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)價(jià)思路，并探索性地構(gòu)建了基礎(chǔ)教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

基本公共服務(wù) 投入結(jié)果均等執(zhí)行效果均等 服務(wù)結(jié)果趨等 績(jī)效評(píng)價(jià)

基本公共服務(wù)是建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)的，全體公民都應(yīng)公平、普遍享有的公共服務(wù)。公共服務(wù)是指政府為促進(jìn)社會(huì)公正與和諧而為全社會(huì)提供的平等的公共服務(wù)，根據(jù)所要滿足的公共需要的內(nèi)容，可分為政權(quán)性公共服務(wù)、社會(huì)性公共服務(wù)、經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)。社會(huì)性公共服務(wù)即基本公共服務(wù)，主要包括社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、文化教育等直接關(guān)系到人的發(fā)展這一根本需要的服務(wù)，是公共服務(wù)中最基本、最應(yīng)該優(yōu)先保證的部分。根據(jù)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，基本公共服務(wù)的范圍包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)?；竟卜?wù)水平直接關(guān)系人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益，對(duì)基本公共服務(wù)均等化的研究，有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平的提高，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間差距，推進(jìn)社會(huì)公平建設(shè)。

一、基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)的現(xiàn)有研究

基本公共服務(wù)均等化，是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)均等化水平綜合評(píng)價(jià)的研究尚不多，主要有：北京理工大學(xué)楊東平（2003）從入學(xué)機(jī)會(huì)、教育過(guò)程和學(xué)業(yè)成就三方面建立了基礎(chǔ)教育公平的評(píng)價(jià)指標(biāo)；復(fù)旦大學(xué)劉寶教授（2009）從服務(wù)籌資、服務(wù)資源、服務(wù)提供、服務(wù)結(jié)果4個(gè)維度建立了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)；中國(guó)人民大學(xué)安體富教授（2008）建立了社會(huì)保障指數(shù)、公共安全指數(shù)、基礎(chǔ)教育指數(shù)、環(huán)境保護(hù)指數(shù)、科學(xué)技術(shù)指數(shù)等指數(shù)進(jìn)行評(píng)價(jià)和測(cè)度；武漢大學(xué)劉成奎 （2011）從城鄉(xiāng)社會(huì)保障指數(shù)、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生指數(shù)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育指數(shù)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)等指數(shù)構(gòu)建了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)，并進(jìn)行了實(shí)證分析；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)李劍（2011）構(gòu)建了投入、能力和效果三類(lèi)指標(biāo)的綜合指標(biāo)進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化的整體評(píng)價(jià)。

從以上基本公共服務(wù)均等化水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究來(lái)看，現(xiàn)有研究從單一維度評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向多維度綜合評(píng)價(jià)，如安體富、劉成奎等均是建立了多維度指標(biāo)綜合考察區(qū)域間的基本公共服務(wù)均等化水平。但是，現(xiàn)有研究的指標(biāo)體系也存在一定的局限性。例如：以《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系研究》一文構(gòu)建的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)來(lái)看，其指數(shù)采用幾個(gè)核心指標(biāo)并將指標(biāo)無(wú)量綱化，適合橫向?qū)Ρ?。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)詳見(jiàn)表1。但就其指標(biāo)構(gòu)建邏輯而言，城鄉(xiāng)社會(huì)保障指數(shù)、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生指數(shù)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)的指標(biāo)衡量的結(jié)果均等，而城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育指數(shù)的單項(xiàng)指標(biāo)考察的是財(cái)政投入均等，指標(biāo)構(gòu)建邏輯不具備一貫性。此外各方面指標(biāo)均從單一維度考察，也較難實(shí)現(xiàn)各方面指標(biāo)均等化水平的全面性。

表1 各地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)

《基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》一文構(gòu)建了投入、能力、效果三類(lèi)指標(biāo)的綜合指標(biāo)體系，一定程度上克服了指標(biāo)單一維度的局限性，其構(gòu)建的基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系詳見(jiàn)表2。但它在指標(biāo)類(lèi)別劃分上定位不清晰，“投入類(lèi)指標(biāo)是指提供公共服務(wù)領(lǐng)域的投入水平，能力類(lèi)指標(biāo)是指提供某種服務(wù)所具有的相關(guān)軟硬件能力”，軟硬件能力應(yīng)該是財(cái)政投入的方向與建設(shè)目的之一，能力是投入的結(jié)果，應(yīng)該歸為效果。從具體指標(biāo)來(lái)看，投入的定義太窄，局限于財(cái)政投入，還可進(jìn)一步考慮政府提供公共服務(wù)的執(zhí)行投入、管理投入等。

表2 基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)（部分）

二、基本公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)價(jià)思路

績(jī)效評(píng)價(jià)是基于預(yù)算績(jī)效管理理論，運(yùn)用指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)事物的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。在對(duì)基本公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)之前，本文首先對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行分析。

如前文所述，基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。對(duì)其內(nèi)涵，學(xué)者們有不同見(jiàn)解，大致可歸納為兩種，投入均等與結(jié)果平等。所謂“投入均等”，強(qiáng)調(diào)的是不同區(qū)域的基本公共服務(wù)建設(shè)的財(cái)政投入，包括中央財(cái)政投入及地方財(cái)政投入，是否均等。所謂“結(jié)果平等”，強(qiáng)調(diào)的是不同區(qū)域的百姓享有的基本公共服務(wù)水平是否大致均等。但在衡量基本公共服務(wù)均等化水平時(shí)，還需考慮財(cái)力投入及結(jié)果均等以外的影響基本公共服務(wù)提供結(jié)果的關(guān)鍵因素，比如地區(qū)成本、政府行為偏好。從基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑而言，基本公共服務(wù)供給的均等化與政府行為有效性合力才能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)效果的均等。現(xiàn)有研究中對(duì)基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)，如上文所述，一般從投入均等及結(jié)果平等出發(fā)。以下將從預(yù)算績(jī)效的角度，探究基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效評(píng)價(jià)思路。

績(jī)效評(píng)價(jià)遵循以結(jié)果為導(dǎo)向的原則，對(duì)基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效評(píng)價(jià)也不例外。

1、財(cái)力供給：投入結(jié)果均等。就基本公共服務(wù)的財(cái)力供給而言，不同區(qū)域存在著收入能力差異和支出成本差異。收入能力差異可以由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，而人們往往會(huì)忽略支出成本差異。不同地區(qū)由于自然環(huán)境、人口環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等不同，其基本公共服務(wù)提供的成本也會(huì)有所差異。如高原地區(qū)要提供基礎(chǔ)教育服務(wù)，校舍建設(shè)與維修的材料運(yùn)輸成本、教師引進(jìn)成本就相對(duì)高于沿海地區(qū)，此外偏遠(yuǎn)地區(qū)由于自然環(huán)境屏障帶來(lái)的交流成本也會(huì)直接影響基本公共服務(wù)提供成本。因此，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，由于服務(wù)提供成本的差異，不同區(qū)域需要投入的財(cái)政資金不同。在此意義上，基本公共服務(wù)財(cái)力供給的均等，應(yīng)該是一種財(cái)力供給結(jié)果的均等，即以財(cái)政資金投入后所實(shí)現(xiàn)的資金使用結(jié)果均等為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2、政府執(zhí)行有效性：執(zhí)行效果均等。在基本公共服務(wù)財(cái)力供給以外，影響基本公共服務(wù)均等化效果的另一關(guān)鍵因素是政府行為有效性。基本公共服務(wù)的提供，是財(cái)政資金支持改善公共服務(wù)水平的基本條件，而政府行為有效性則是影響基本公共服務(wù)成效的著力點(diǎn)。所謂政府行為包括政策引導(dǎo)、政策執(zhí)行、管理模式等，強(qiáng)調(diào)的是政府在基本公共服務(wù)提供上的作為。不同政府在政策引導(dǎo)、政策執(zhí)行、管理模式上可能具有不同偏好，由于各地區(qū)在自然環(huán)境、人口年齡結(jié)構(gòu)與受教育水平結(jié)構(gòu)等方面存在差異，即使各地區(qū)政府采取同一管理模式、同一政府行為且執(zhí)行力度一致，所獲得的成效也可能各有差異。因此，在基本公共服務(wù)提供過(guò)程中，政府行為有效性指代的不是各政府行為的一致性及規(guī)范性，而是指通過(guò)施行政府行為帶來(lái)的直接結(jié)果的一致性。

3、基本公共服務(wù)均等化：服務(wù)結(jié)果趨等。財(cái)力供給為基本公共服務(wù)提供了資金基礎(chǔ)，而政府行為有效性為基本公共服務(wù)的供給提供了管理與施行保障，兩者合力提供了基本公共服務(wù)。但就中國(guó)目前國(guó)情而言，一個(gè)地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化，主要應(yīng)解決地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給結(jié)果的差異。換言之，對(duì)地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化的考量，除了財(cái)力供給結(jié)果均等、政府行為有效性外，還需考察城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給結(jié)果是否趨于平等。而且對(duì)城鄉(xiāng)之間差異的考察，應(yīng)采用無(wú)量綱化的共性指標(biāo)，以便于橫向考察。

綜上，基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，從投入結(jié)果均等、執(zhí)行成效均等、服務(wù)結(jié)果趨等這三個(gè)維度進(jìn)行綜合考察，其與前人研究的最大不同在于績(jī)效評(píng)價(jià)著眼于每一環(huán)節(jié)的結(jié)果均等，而非每一環(huán)節(jié)行為的均等。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

基于以上對(duì)基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效評(píng)價(jià)思路，以下將以基本公共教育為例，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為參考。

根據(jù)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，國(guó)家基本公共教育包括學(xué)前教育、小學(xué)至初中的九年義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)高中教育等。在以下構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)中，每一指標(biāo)都應(yīng)擴(kuò)展為各類(lèi)教育的單個(gè)值，而非各類(lèi)教育的該指標(biāo)的平均值。

已有研究中，在基本公共教育的評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建上，投入類(lèi)指標(biāo)多為財(cái)政投入的“生均教育經(jīng)費(fèi)”，結(jié)合上文績(jī)效評(píng)價(jià)思路，不同地區(qū)存在成本差異，不同地區(qū)提供基本公共教育的成本不同，“生均教育經(jīng)費(fèi)”的均等并不意味著資金投入的直接結(jié)果均等。因此，基本公共教育的第一維度指標(biāo)，考察的是“投入結(jié)果”的均等。教育經(jīng)費(fèi)用途可分為二，教育硬件設(shè)施建設(shè)及軟件建設(shè)。教育硬件設(shè)施建設(shè)包括教學(xué)場(chǎng)地、住宿場(chǎng)地、體育場(chǎng)地、教學(xué)設(shè)備購(gòu)置等，而軟件建設(shè)則側(cè)重于教師資源的建設(shè)，包括教師數(shù)量配給、教師結(jié)構(gòu)及開(kāi)設(shè)課程等。

基本公共教育的第二個(gè)維度指標(biāo)，應(yīng)考察政府行為執(zhí)行結(jié)果。不同地區(qū)政府行為偏好不同，對(duì)基本公共教育的建設(shè)采取的政策引導(dǎo)、政府行為也可能不同，但不同政府具有相同的基本公共教育建設(shè)目標(biāo)，都應(yīng)完成國(guó)家規(guī)劃的基本公共教育服務(wù)的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)。因此，在“執(zhí)行結(jié)果”的維度，考察的是通過(guò)政府行為是否達(dá)到國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)的政策目標(biāo)。而基本公共教育服務(wù)的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)包括實(shí)現(xiàn)免費(fèi)教育目標(biāo)人群的全覆蓋、經(jīng)濟(jì)困難家庭學(xué)生的生活補(bǔ)助、營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助、助學(xué)金等目標(biāo)人群的全覆蓋等。

基本公共教育的第三個(gè)維度指標(biāo)，考察的是在投入結(jié)果、執(zhí)行結(jié)果的基礎(chǔ)上，一個(gè)地區(qū)的城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)提供結(jié)果是否趨于平等。在此維度主要選取無(wú)量綱化的、能體現(xiàn)基本公共教育結(jié)果的重要指標(biāo)來(lái)考察，以便于橫向比較。政府通過(guò)財(cái)政投入、政策引導(dǎo)和執(zhí)行，最終要實(shí)現(xiàn)的基本公共教育的目的是地區(qū)內(nèi)適齡兒童、青少年均入學(xué)接受基本教育并順利畢業(yè)。從其目的出發(fā)，可設(shè)置入學(xué)率、輟學(xué)率、畢業(yè)率等指標(biāo)衡量其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。

從以上三個(gè)維度出發(fā)，本文構(gòu)建了基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見(jiàn)表3。基本公共服務(wù)是政府責(zé)任與公民權(quán)利的體現(xiàn)，政府有責(zé)任為我國(guó)公民提供從出生到教育到勞動(dòng)到養(yǎng)老等人生不同階段的生活、教育、就業(yè)、就醫(yī)、養(yǎng)老等公共服務(wù)，保障公民的生存與發(fā)展基本需求。而作為研究者，研究人員有責(zé)任研究基本公共服務(wù)相關(guān)理論，構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)體系，為推進(jìn)國(guó)家內(nèi)不同地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化建言獻(xiàn)策。本文從預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的角度，以結(jié)果為導(dǎo)向闡述了如何評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)均等化水平，期望為政府推進(jìn)基本公共服務(wù)建設(shè)和績(jī)效管理提供參考和借鑒。

表3 基本公共教育服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍?xún)有限公司）

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