京滬杭三地城市更新經(jīng)驗(yàn)對廣州市的啟示

江奇　葉晶晶

一、北京城市更新經(jīng)驗(yàn)做法

1.注重城市修補(bǔ)和有機(jī)更新

一是按照城市修補(bǔ)和生態(tài)修復(fù)的理念，采取修葺整治、功能置換、歷史建筑資源盤活等方式，改變傳統(tǒng)大拆大建的方式，注重城市歷史文化保護(hù)傳承，保留舊街區(qū)原有的社區(qū)風(fēng)貌和人文特色，豐富城市文化元素，打造高品質(zhì)城市公共空間。去年，東城區(qū)啟動(dòng)6大歷史文化保護(hù)工程，開展外城東南角樓景觀恢復(fù)、玉河南區(qū)河道整治和綠化工程以及臨汾會(huì)館等騰退修繕，推動(dòng)區(qū)域文化遺產(chǎn)的連片成線保護(hù)利用，提升城市公共空間的人文歷史藝術(shù)特性。

2.注重增強(qiáng)群眾參與感、歸屬感和獲得感

北京市將城市更新與社區(qū)治理結(jié)合起來，通過發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的主體作用，在更新改造中建立“參與式”社區(qū)協(xié)商機(jī)制，將完善公共服務(wù)設(shè)施配套和提高生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)行動(dòng)計(jì)劃，有機(jī)融入更新改造項(xiàng)目中。西城區(qū)大柵欄街道社區(qū)居委會(huì)在老舊街區(qū)更新改造中，成立更新改造咨詢委員會(huì)，在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)街區(qū)居民參與社區(qū)共建和社區(qū)營造，完善蔬菜零售、超市、早餐等基本商業(yè)便民服務(wù)功能。

3.加強(qiáng)政府引導(dǎo)，發(fā)揮市場配置資源優(yōu)勢，盤活城市低效存量建設(shè)用地及空間資源

一方面，北京推行鎮(zhèn)域整體開發(fā)，建立小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域整體平衡的統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，創(chuàng)新通州、房山、大興區(qū)等重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)帶方案整體招標(biāo)模式，引導(dǎo)功能性項(xiàng)目、特色文化活動(dòng)以及品牌企業(yè)落戶，建設(shè)有區(qū)域微循環(huán)功能的小城鎮(zhèn)，減輕“鐘擺式”交通壓力。另一方面，注重產(chǎn)城融合發(fā)展，堅(jiān)決調(diào)整、轉(zhuǎn)移和退出不符合首都城市戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)，對傳統(tǒng)低端專業(yè)市場進(jìn)行搬遷和轉(zhuǎn)型升級(jí)改造。對存量低效舊廠房等用地，鼓勵(lì)置換功能，變?yōu)槲幕瘎?chuàng)意生產(chǎn)區(qū)、城市文化展示區(qū)等，力促產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二、上海城市更新經(jīng)驗(yàn)做法

1.簡政放權(quán)，以公共利益為先，注重城市更新法制化建設(shè)

上海市在城市更新中，按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”思路，以區(qū)為主，將更新改造項(xiàng)目的規(guī)劃審核權(quán)下放至區(qū)政府，不涉及控規(guī)調(diào)整，都由區(qū)負(fù)責(zé)審批。在更新改造項(xiàng)目中，優(yōu)化開展區(qū)域評估，落實(shí)更新單元的公共要素類型、規(guī)模和布局，系統(tǒng)安排公共通道、綠化空間等要素。去年上海市出臺(tái)了《上海市城市更新實(shí)施辦法》，隨后編制系列配套政策，規(guī)范更新改造項(xiàng)目有序推進(jìn)。

2.實(shí)行全生命周期管理，允許土地的兼容混合利用

一方面，上海市對城市更新項(xiàng)目實(shí)行土地全生命周期管理，綜合產(chǎn)業(yè)功能、區(qū)域配套、公共服務(wù)等因素，研究確定項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)引入、運(yùn)營管理、物業(yè)持有比例、年限以及環(huán)保等要求，納入土地出讓合同進(jìn)行管理。另一方面，項(xiàng)目就地區(qū)發(fā)展目標(biāo)、需求和民生訴求征集公眾意見，納入?yún)^(qū)域評估報(bào)告。并允許項(xiàng)目用地在滿足公建配套條件下，對用地性質(zhì)進(jìn)行混合、兼容和轉(zhuǎn)換，允許有條件地進(jìn)行土地轉(zhuǎn)性，并通過存量補(bǔ)地價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)開發(fā)，發(fā)揮綜合效用。徐家匯西亞賓館的更新改造，建筑底層架空，整體抬高，整個(gè)底層成為公共空間，二層建設(shè)人行連廊，與附近其他樓宇相連，三、四層則設(shè)置為停車場，通過功能復(fù)合更新，解決了西亞賓館附近原先停車難和通行難的問題。

3.有序開展系列行動(dòng)計(jì)劃，自下而上推進(jìn)城市更新

今年，上海市推出城市更新四大行動(dòng)計(jì)劃，包括共享社區(qū)、創(chuàng)新園區(qū)、魅力風(fēng)貌、休閑網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃。其中，共享社區(qū)計(jì)劃注重增加公共綠地和公共空間。創(chuàng)新園區(qū)計(jì)劃注重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)城融合和職住平衡，完善園區(qū)產(chǎn)業(yè)和生活服務(wù)設(shè)施并提升功能。四大行動(dòng)計(jì)劃由區(qū)為主體，政府給予一定比例資金支持，強(qiáng)調(diào)公共利益和居民的參與感獲得感。注重老舊小區(qū)房屋安全，以危破舊房整治改造為抓手，做好城市社區(qū)鄰里活化和利用。納入魅力風(fēng)貌計(jì)劃的武康路更新改造，經(jīng)過重新規(guī)劃設(shè)計(jì)和改造，沿路街景、民宅，與現(xiàn)存的幾十幢歷史保護(hù)建筑相協(xié)調(diào)。保留老上海城市風(fēng)貌，適當(dāng)引入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，盤活歷史建筑空間，完善城市功能配套。

三、杭州城市更新經(jīng)驗(yàn)做法

1.以建設(shè)特色小鎮(zhèn)為抓手，簡政放權(quán)推進(jìn)更新改造

杭州市結(jié)合城市資源稟賦特色，重點(diǎn)聚焦信息、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備制造等7大產(chǎn)業(yè)，兼顧絲綢、木雕、文房等經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)培育打造特色小鎮(zhèn)。一方面，給予用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，對完成年度任務(wù)的特色小鎮(zhèn)，按照實(shí)際使用建設(shè)用地指標(biāo)50%給予配套獎(jiǎng)勵(lì)。其中信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、高端裝備制造等特色小鎮(zhèn)再增加10%獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)。另一方面，給予財(cái)政扶持獎(jiǎng)勵(lì)，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建期間及驗(yàn)收命名后，規(guī)劃空間范圍內(nèi)新增財(cái)政收入中，上交省財(cái)政部分，前3年全額返還、后2年返還一半給當(dāng)?shù)刎?cái)政。西湖云棲小鎮(zhèn)由云計(jì)算產(chǎn)業(yè)園、阿里云創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地、超級(jí)孵化器、大數(shù)據(jù)中心等項(xiàng)目組成。

2.用好國家“雙創(chuàng)”優(yōu)惠政策，發(fā)揮市場主體作用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

杭州市結(jié)合G20峰會(huì)等國際化大事件，采取“政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作”的方式，在特色小鎮(zhèn)等更新改造項(xiàng)目中，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、優(yōu)勝劣汰。政府發(fā)揮引導(dǎo)員和服務(wù)員的作用，簡政放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻，提供全程代辦，創(chuàng)新驗(yàn)收制度，并運(yùn)用國家“雙創(chuàng)”政策，打造互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，孵化高新科創(chuàng)企業(yè)。余杭?jí)粝胄℃?zhèn)引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)，為入駐企業(yè)提供融資、培訓(xùn)輔導(dǎo)、供應(yīng)鏈整合等服務(wù)，助推企業(yè)快速成長。

四、對廣州城市更新工作的啟示

1.以人為本，創(chuàng)新城市更新方式與模式，促進(jìn)城市有機(jī)更新

一是以微改造+全面改造+局部整治等多種方式，增加公建配套，改善人居生活環(huán)境，做好老舊小區(qū)的城市修補(bǔ)和有機(jī)更新，推進(jìn)街區(qū)制新型社區(qū)建設(shè)。二是成立城市更新公眾咨詢委員會(huì)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與更新積極性，集思廣益，選取老舊小區(qū)微改造等成熟試點(diǎn)項(xiàng)目，自下而上探索創(chuàng)新更新模式，開展社區(qū)微改造和舊城區(qū)樓宇經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)改造。三是政府主導(dǎo)項(xiàng)目可探索政府與市場合作模式，政府掌握更新土地和空間資源，以股權(quán)融資制、商業(yè)面積年期返租制、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)入股、科技孵化器投資等多樣化投融資模式和金融工具融資推進(jìn)，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用，促進(jìn)城市有機(jī)更新。

2.簡政放權(quán)，分類試點(diǎn)更新示范項(xiàng)目，探索存量低效建設(shè)用地節(jié)約集約利用新機(jī)制

一是按照事權(quán)下放、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的思路，理順市、區(qū)職能分工，建立城市更新權(quán)責(zé)清單制度，明確權(quán)責(zé)邊界，以及以及城市更新局和國土規(guī)劃等部門的職能和服務(wù)事項(xiàng)，賦予區(qū)一定的審核審批權(quán)限，抓好更新項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施。二是選取條件成熟的更新項(xiàng)目，制定3—5年行動(dòng)計(jì)劃，分類開展城市更新試點(diǎn)示范工程，強(qiáng)化區(qū)政府推進(jìn)城市更新工作的主體作用，激發(fā)舊村、舊廠、舊城土地權(quán)屬人和市場主體參與更新改造的活力，探索存量低效建設(shè)用地節(jié)約集約高效利用的新路徑。三是開展調(diào)研和政策儲(chǔ)備，與市人大、市法制辦等加強(qiáng)溝通，將城市更新立法列入年度立法計(jì)劃，加強(qiáng)與深圳、上海等更新行政主管機(jī)構(gòu)溝通，汲取兄弟城市經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我市更新立法。

3.政府引導(dǎo)，注重發(fā)揮城市更新平臺(tái)優(yōu)勢，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展

一是市場培育為主，政府適當(dāng)引導(dǎo)，當(dāng)好引導(dǎo)者和規(guī)則制定者的角色，加大政策支持力度，促進(jìn)低效傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園、村鎮(zhèn)工業(yè)園、中心城區(qū)“退二進(jìn)三”舊廠房，以及位于重大戰(zhàn)略發(fā)展平臺(tái)的城中村等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵領(lǐng)域更新改造，為文化創(chuàng)意、電子商務(wù)、科技金融等戰(zhàn)略新興初創(chuàng)企業(yè)或中小企業(yè)提供性價(jià)比高、配套成熟、交通便利的空間載體。二是以城市更新項(xiàng)目為載體，充分發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢作用，按照項(xiàng)目全生命周期思路，將產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、投資招商、運(yùn)營管理、公共服務(wù)等要素，納入土地出讓合同一并管理。三是探索適合我市的土地、規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面的配套制度，做好更新項(xiàng)目功能復(fù)合立體利用，在增加公建配套基礎(chǔ)上，給予更新項(xiàng)目容積率獎(jiǎng)勵(lì)、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移或異地補(bǔ)償?shù)葍?yōu)惠政策，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)有機(jī)融合到更新項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

4.抓好宣傳，保護(hù)傳承優(yōu)秀歷史文化，突出城市特色與魅力塑造

一是建立城市更新政務(wù)網(wǎng)站、微信、微博互動(dòng)新媒體宣傳大平臺(tái)，策劃選取老舊小區(qū)微改造、特色小鎮(zhèn)、村級(jí)工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級(jí)改造等專題，加強(qiáng)新聞媒體對城市更新工作的正面宣傳，營造良好輿論氛圍。二是在城市更新項(xiàng)目中，注重保護(hù)傳統(tǒng)歷史文化，突出城市特色與魅力塑造，挖掘歷史建筑等空間資源的活化利用潛能，重視非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承，引入適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)類型，豐富產(chǎn)業(yè)功能，提升更新改造內(nèi)涵與水平，探索歷史建筑活化與文化旅游創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合新機(jī)制，促進(jìn)保護(hù)與利用有機(jī)融合。

王春敏/責(zé)任編輯