不動產(chǎn)登記資料利用制度比較與實踐

李紅海

一、不動產(chǎn)登記資料

不動產(chǎn)登記資料是指不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在辦理登記過程中累積形成的書面資料以及電子信息?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》）第九十四條規(guī)定，“不動產(chǎn)登記資料包括：（一）不動產(chǎn)登記簿等不動產(chǎn)登記結(jié)果；（二）不動產(chǎn)登記原始資料，包括不動產(chǎn)登記申請書、申請人身份材料、不動產(chǎn)權(quán)屬來源、登記原因、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果等材料以及不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審核材料”。由此可見，不動產(chǎn)登記資料包括兩個部分：一是不動產(chǎn)登記簿等登記結(jié)果；二是不動產(chǎn)登記原始資料。

二、不動產(chǎn)登記資料利用制度比較

《物權(quán)法》第十八條規(guī)定，“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請查詢、復(fù)制登記資料，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供”。依此規(guī)定，《物權(quán)法》賦予不動產(chǎn)登記資料有權(quán)查詢的民事主體為權(quán)利人、利害關(guān)系人。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）第二十七條規(guī)定，“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以依法查詢、復(fù)制不動產(chǎn)登記資料，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供。有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理事項有關(guān)的不動產(chǎn)登記資料”?！稐l例》重申了《物權(quán)法》關(guān)于有權(quán)查詢的民事主體，同時增加了有關(guān)國家機(jī)關(guān)。

《實施細(xì)則》進(jìn)一步貫徹《物權(quán)法》和《條例》的規(guī)定，將不動產(chǎn)登記資料查詢主體及查詢范圍作出明確規(guī)定：一是權(quán)利人可以查詢、復(fù)制其全部的不動產(chǎn)登記資料；二是因不動產(chǎn)交易、繼承、訴訟等涉及的利害關(guān)系人可以查詢、復(fù)制不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利人及其不動產(chǎn)查封、抵押、預(yù)告登記、異議登記等狀況；三是法院、檢察院、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法查詢、復(fù)制與調(diào)查和處理事項有關(guān)的不動產(chǎn)登記資料。

《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（以下簡稱《操作規(guī)范》）對查詢主體作出了與《實施細(xì)則》一致性規(guī)定。強(qiáng)調(diào)查詢不動產(chǎn)登記資料的單位和個人應(yīng)當(dāng)向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動產(chǎn)登記資料用于其他目的；未經(jīng)權(quán)利人同意，不得泄漏查詢獲得的不動產(chǎn)登記資料。

《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》第6.1.4條規(guī)定，“登記資料不得僅以權(quán)利人姓名或名稱為條件進(jìn)行查詢”。第6.2.1條規(guī)定，“自然人、法人和其他組織提供身份證明、房屋坐落，可查詢登記簿中房地產(chǎn)的自然狀況及查封、抵押等權(quán)利限制狀況”“所有權(quán)人提供身份證明、房屋坐落或房屋所有權(quán)證（房地產(chǎn)權(quán)證），可查詢、復(fù)制其房地產(chǎn)的登記簿中信息”“其他權(quán)利人提供身份證明、房屋坐落或房屋他項權(quán)證（房地產(chǎn)他項權(quán)證或登記證明），可查詢、復(fù)制登記簿中相關(guān)信息”“利害關(guān)系人提供身份證明、與查詢房地產(chǎn)有利害關(guān)系的證明、房屋坐落，可查詢、復(fù)制登記簿中相關(guān)信息”。第6.2.2條還規(guī)定了房屋所有權(quán)人、預(yù)告登記權(quán)利人、抵押權(quán)人、房屋繼承人（受遺贈人）、公證機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)等主體查詢、復(fù)制其他登記資料的權(quán)限范圍。

《土地登記資料公開查詢辦法》第二條規(guī)定，“對于土地登記結(jié)果即土地登記卡和宗地圖，任何單位和個人都可以公開查詢”。《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第七條規(guī)定，“房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)對房屋權(quán)利的記載信息，單位和個人可以公開查詢”。

對比以上法律規(guī)章，可以得出《物權(quán)法》對登記資料的查詢、復(fù)制主體僅作了原則性安排，即權(quán)利人和利害關(guān)系人。國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后出臺的《土地登記資料公開查詢辦法》《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》和《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》對房地產(chǎn)登記簿記載有關(guān)信息查詢利用持公開查詢觀點，即任何自然人、法人和其他組織提供身份證明、房屋坐落，可查詢登記簿中房地產(chǎn)的自然狀況及查封、抵押等權(quán)利限制狀況。而《條例》對登記資料查詢主體作出了明確規(guī)定，排除了任何人公開查詢的情況。此外，《條例》沒有像《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》那樣作出“以人查房”的禁止性規(guī)定，為個人家庭住房信息查詢及有關(guān)國家機(jī)關(guān)查詢提供了法律依據(jù)。

從法律位階分析看，效力最高的是《物權(quán)法》，其次是國務(wù)院頒布的《條例》，再次是國土資源部《土地登記資料公開查詢辦法》《實施細(xì)則》《操作規(guī)范》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》和《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》。2015年3月1日起施行的《條例》屬于國務(wù)院法規(guī)，效力高于其他部門規(guī)章，且頒布時間遲于其他規(guī)章。因此，從法律依據(jù)來講，不動產(chǎn)登記資料的查詢應(yīng)當(dāng)以《條例》《實施細(xì)則》和《操作規(guī)范》為準(zhǔn)。

三、不動產(chǎn)登記資料利用實踐與對策

我國不動產(chǎn)登記資料查詢利用一直是采用依法、分類原則。不動產(chǎn)登記資料依法公開查詢，不是不加區(qū)分和限制地向所有申請主體進(jìn)行全部公開，而是“有限公開”，依法對不同查詢主體進(jìn)行不同范圍的公開，按不同申請主體的權(quán)限提供不同的查詢和復(fù)制服務(wù)。《實施細(xì)則》第九十四條規(guī)定，權(quán)利人可以查詢、復(fù)制的是與其不動產(chǎn)相關(guān)的所有登記資料，查詢、復(fù)制范圍是最大的，不僅包括不動產(chǎn)登記簿，也包括原始資料?！秾嵤┘?xì)則》第九十七條規(guī)定，“因不動產(chǎn)交易、繼承、訴訟等涉及的利害關(guān)系人可以查詢、復(fù)制不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利人及其不動產(chǎn)查封、抵押、預(yù)告登記、異議登記等狀況”。可見，利害關(guān)系人不可以像權(quán)利人那樣任意查詢、復(fù)制所有登記資料，只可以查詢、復(fù)制不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利人及其不動產(chǎn)查封、抵押、預(yù)告登記、異議登記等。

那么，工作實踐中應(yīng)如何貫徹落實《條例》《實施細(xì)則》的規(guī)定，既防止不動產(chǎn)登記信息泄漏，保護(hù)權(quán)利人隱私，又方便群眾辦事，做好服務(wù)工作呢？

1.完善不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，整合提升登記數(shù)據(jù)質(zhì)量

不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)質(zhì)量，直接影響不動產(chǎn)登記資料查詢。當(dāng)前不動產(chǎn)統(tǒng)一登記剛剛起步，各地都需要將原房屋、土地等登記信息移遷整合到不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)過去房屋、土地登記數(shù)據(jù)還都存在這樣那樣的遺留問題，這些問題得不到及時解決將會直接影響不動產(chǎn)登記資料的查詢利用。因此，要提升不動產(chǎn)登記系統(tǒng)功能，首先要從整合、提高登記數(shù)據(jù)質(zhì)量入手。

2.重視不動產(chǎn)登記簿建設(shè)，突出登記簿信息利用

《物權(quán)法》第十六條規(guī)定，“不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)”。不動產(chǎn)登記資料的對外利用主要是不動產(chǎn)登記簿記載信息的對外查詢利用。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，多數(shù)登記系統(tǒng)開發(fā)商主要精力都放在業(yè)務(wù)類型、業(yè)務(wù)流程、登記、發(fā)證等環(huán)節(jié)的開發(fā)上，沒有將不動產(chǎn)登記簿建設(shè)提高到重要位置，甚至在登記核準(zhǔn)時間、繕證環(huán)節(jié)可回退或修改等問題上出現(xiàn)差錯（以筆者所在城市為例），這些差錯會造成不動產(chǎn)登記簿記載錯誤，給對外查詢利用、司法查封等工作帶來嚴(yán)重的后果。因此，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)一定要重視不動產(chǎn)登記簿建設(shè)，突出登記簿信息利用。

3.加強(qiáng)信息互通共享，切實減輕群眾負(fù)擔(dān)

《條例》第二十五條規(guī)定，“國土資源、公安、民政、財政、稅務(wù)、工商、金融、審計、統(tǒng)計等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)不動產(chǎn)登記有關(guān)信息互通共享”。目的是能夠更好地確保登記的真實與準(zhǔn)確，有利于加強(qiáng)政府的行政管理，實現(xiàn)政府部門間的信息溝通。比如，通過信息共享，民政部門可實時核查低保困難家庭不動產(chǎn)登記信息，免去“老弱病殘”保障對象往返不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請出具不動產(chǎn)登記信息查詢證明，既提升社會保障部門公信力，也有利于減輕登記機(jī)構(gòu)查詢壓力。

4.推行網(wǎng)絡(luò)自助服務(wù)，提高查詢服務(wù)效率

不動產(chǎn)登記信息的查詢利用是物權(quán)公示的方式，利用率非常高，而且登記資料查詢利用全部免費。因此，在確保信息安全、相關(guān)技術(shù)符合規(guī)范的條件下，推行網(wǎng)絡(luò)自助查詢服務(wù)，將會大大提高服務(wù)效率，減輕窗口查詢壓力。比如開通網(wǎng)絡(luò)核查不動產(chǎn)權(quán)屬證書（明）真?zhèn)?、查詢不動產(chǎn)自然狀況及限制情況等，到服務(wù)大廳自助出具不動產(chǎn)登記證明、出具無房證明等。

5.推行委托代理查詢，依法規(guī)范查詢行為

國家對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，實行差別化貸款及稅收政策，均要求住房貸款申請人或納稅申請人提供家庭住房證明，明確規(guī)定家庭成員包括查詢申請人、配偶及其未成年子女。根據(jù)《條例》《實施細(xì)則》的規(guī)定，“利害關(guān)系人不應(yīng)包括登記權(quán)利人的近親屬”。因此，夫妻雙方不可以查詢對方名下不動產(chǎn)登記信息。此時，登記機(jī)構(gòu)若一味要求夫妻雙方同時到場查詢，容易引發(fā)矛盾，影響窗口服務(wù)效率和質(zhì)量。筆者認(rèn)為，類似查詢可用委托代理查詢，因為《條例》規(guī)定委托不需要公證，登記機(jī)構(gòu)只需關(guān)注查詢程序是否合規(guī)即可。

6.嚴(yán)格登記信息管理，強(qiáng)化信息保密責(zé)任

不動產(chǎn)登記資料查詢制度不僅要保證登記資料依法公開，而且不能造成不動登記資料、登記信息的泄露。要從制度上杜絕一些人濫用不動產(chǎn)登記資料、登記信息從事不正當(dāng)活動，損害權(quán)利人的合法權(quán)益。因此，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要盡快建立符合安全保密標(biāo)準(zhǔn)的不動產(chǎn)登記資料存放場所。加強(qiáng)人員的教育管理，可通過簽訂保密責(zé)任書的形式，強(qiáng)化保密責(zé)任意識。全面貫徹落實依法查詢制度，不隨意查詢，不擴(kuò)大查詢范圍。違反國家規(guī)定泄露不動產(chǎn)登記信息的，要嚴(yán)肅處理，構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。

7.貫徹落實法律規(guī)定，探索破解難題對策

《條例》《實施細(xì)則》中包括方便群眾申請登記，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益。然而，在不動產(chǎn)登記資料對外利用實踐中經(jīng)常會有潛在交易對象、承租對象等非《條例》《實施細(xì)則》中的“利害關(guān)系人”提供不動產(chǎn)坐落或證書號等條件，申請查詢不動產(chǎn)自然狀況以及是否存在查封抵押等信息，對照《條例》 《實施細(xì)則》規(guī)定，這種申請主體不符是可以拒絕的。但筆者認(rèn)為，此類申請不宜拒絕。一是此類申請的申請人大多已經(jīng)與權(quán)利人初步接觸或?qū)Σ粍赢a(chǎn)有初步了解，能夠提供不動產(chǎn)準(zhǔn)確坐落或不動產(chǎn)權(quán)證號，需要核對不動產(chǎn)登記簿上自然狀況以及是否存在權(quán)利負(fù)擔(dān)，以便決定是否進(jìn)入簽約交易階段。對此類申請?zhí)峁┎樵儯欣诰S護(hù)不動產(chǎn)市場交易秩序。二是，政府在實施房屋征收過程中，房屋征收部門或?qū)嵤﹩挝辉谡魇諞Q定作出前的調(diào)查階段，經(jīng)常需要查詢征收范圍內(nèi)不動產(chǎn)登記資料，有的甚至存在以“找人”為目的的查詢需求，要求查詢被征收人征收范圍以外的不動產(chǎn)登記信息，申請主體既非有關(guān)國家機(jī)關(guān)，也不是權(quán)利人和利害關(guān)系人，這樣的查詢需求明顯有違法律規(guī)定，但因征收項目多是政府重點工程，由政府強(qiáng)勢主導(dǎo)無法拒絕。如何將此類申請引入合法框架內(nèi)，是不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)面臨的共同課題。

陳品祿/責(zé)任編輯