諸暨市集體林權(quán)制度改革產(chǎn)權(quán)實(shí)施初探

孟鴻飛孟锃鍇

（1浙江省諸暨市環(huán)境綠化工作站；2浙江省諸暨市國(guó)土資源局 311800）

諸暨市集體林權(quán)制度改革產(chǎn)權(quán)實(shí)施初探

孟鴻飛1孟锃鍇2

（1浙江省諸暨市環(huán)境綠化工作站；2浙江省諸暨市國(guó)土資源局 311800）

諸暨市在林業(yè)“三定”的基礎(chǔ)上實(shí)施了集體林權(quán)制度改革產(chǎn)權(quán)明晰工作，從形式上來(lái)分析采取的是“順延微調(diào)”模式。堅(jiān)持穩(wěn)定、“三權(quán)”分離、生態(tài)優(yōu)先、依法合規(guī)和穩(wěn)妥發(fā)證原則，實(shí)施過(guò)程中以延長(zhǎng)承包期為基準(zhǔn)，以試點(diǎn)單位為先導(dǎo)，以業(yè)務(wù)培訓(xùn)為指導(dǎo)，以抄錄公告為核心，分層次實(shí)施。整個(gè)方案實(shí)施完成后其總產(chǎn)權(quán)明晰率98.16%，在實(shí)施過(guò)程中也存在著趕進(jìn)度搶速度、工作粗糙的問(wèn)題。

制度改革； 集體林權(quán)；產(chǎn)權(quán)實(shí)施；諸暨市

諸暨市區(qū)域面積2311平方公里，下轄3個(gè)街道、24個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)，戶籍人口108萬(wàn)，外來(lái)人口27萬(wàn)[1]。1981-1984年，在林業(yè)“三定”即穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制時(shí)，諸暨市山林面積1787907畝，頒發(fā)山林所有權(quán)證6348張，自留山證101509張，落實(shí)山林權(quán)屬61723處，其中自留山占50%，責(zé)任山占30%，統(tǒng)管山占20%[2]。2006年，諸暨市實(shí)施集體林權(quán)制度改革，通俗地說(shuō)就是在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下,將林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木的所有權(quán)分到一家一戶。

1 材料與方法

1.1 林改模式

諸暨市的林權(quán)改革從形式上來(lái)分析是“順延微調(diào)”模式。從理論上分析，集體林權(quán)改革是農(nóng)村土地制度改革在林地上的延伸和發(fā)展，是家庭承包責(zé)任制在林業(yè)上的豐富和完善，是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一重大變革。從本質(zhì)上來(lái)分析，是明晰所有權(quán)，開(kāi)展林權(quán)登記，換發(fā)林權(quán)證，確保林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境，調(diào)整規(guī)費(fèi)，改革林木采伐管理制度，改革投融資體系，建立新型的林業(yè)管理體制。

1.2 林改原則

（1）穩(wěn)定原則。堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等黨的農(nóng)村政策，按照有利于山林資源的保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)，長(zhǎng)期穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。已經(jīng)劃定的自留山保持長(zhǎng)期不變，由農(nóng)戶長(zhǎng)期無(wú)償使用，不得強(qiáng)行收回；自留山上的林木，一律歸農(nóng)戶所有。已承包到戶的責(zé)任山采取延長(zhǎng)承包期的方法做好續(xù)包工作。已承包到戶的責(zé)任山繼續(xù)由原承包戶承包，承包期統(tǒng)一再延長(zhǎng)50年即到2055年12月31日止。對(duì)責(zé)任山承包合同期限未滿的，原則上一并延長(zhǎng)承包期至2055年12月31日。農(nóng)戶不愿繼續(xù)承包的責(zé)任山，可交回村集體；承包方全家轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶的，按原人口承包的責(zé)任山承包未滿的可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)，不再辦理延包手續(xù)，承包期滿后由村集體收回。

（2）“三權(quán)”分離原則。農(nóng)村土地包括林地除法律規(guī)定屬國(guó)家所有外，均屬于集體所有，農(nóng)民依法享有對(duì)集體山林的承包權(quán)，實(shí)行山林所有權(quán)和使用權(quán)分離，在明確權(quán)屬、尊重農(nóng)民意愿的前提下，允許森林、林木和林地使用權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)。各種社會(huì)主體都可以通過(guò)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)等形式參與流轉(zhuǎn)。依法取得的森林、林木和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件。集體和承包方都要按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定簽訂書(shū)面承包合同。

（3）生態(tài)優(yōu)先和合法合規(guī)原則。自覺(jué)遵守《中華人民共和國(guó)森林法》等法律法規(guī)，正確處理保護(hù)與開(kāi)發(fā)、近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)生態(tài)效益的關(guān)系，走林業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路。延長(zhǎng)山林承包期工作，堅(jiān)持因地制宜，不搞“一刀切”，一般先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)。集體統(tǒng)管山在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上要明確經(jīng)營(yíng)主體，分類指導(dǎo)，積極探索行之有效的經(jīng)營(yíng)方式。凡群眾比較滿意、經(jīng)營(yíng)狀況良好的林場(chǎng)要保持經(jīng)營(yíng)形式的穩(wěn)定。集體統(tǒng)管山不管采取何種形式確定經(jīng)營(yíng)方式，都要依照《土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主決策。

（4）穩(wěn)妥發(fā)證原則。收回舊的《浙江省諸暨縣山林所有權(quán)證》和《浙江省諸暨縣社員自留山使用證》，換發(fā)新式樣的《中華人民共和國(guó)林權(quán)證》?！吨腥A人民共和國(guó)林權(quán)證》是唯一合法憑證，必須發(fā)放到村、農(nóng)戶和各經(jīng)營(yíng)主體手中，任何組織和個(gè)人都不得扣留。因工程建設(shè)征用林地等原因發(fā)生林地所有權(quán)變化的，要依法辦理林地所有權(quán)的變更、注銷(xiāo)手續(xù)。積極調(diào)處因界址不清等原因引發(fā)的山林糾紛，經(jīng)過(guò)調(diào)解處理一時(shí)不能解決的，暫緩換發(fā)《林權(quán)證》。

1.3 實(shí)施方法

（1）以延長(zhǎng)承包期為基準(zhǔn)，穩(wěn)定作基礎(chǔ)。根據(jù)浙江省委省政府辦公廳《關(guān)于切實(shí)做好延長(zhǎng)山林承包期工作的通知》精神，做好延長(zhǎng)山林承包期工作。為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)山林延包工作的領(lǐng)導(dǎo)，專門(mén)成立了以市委市政府分管領(lǐng)導(dǎo)為正副組長(zhǎng)，林業(yè)、農(nóng)辦、財(cái)政、檔案、信訪等部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的市延長(zhǎng)山林承包期工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室。同時(shí)，市委辦、市政府辦下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好延長(zhǎng)山林承包期工作的通知》等文件，對(duì)延包工作作統(tǒng)一部署。諸暨市委市政府分管領(lǐng)導(dǎo)多次主持召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組成員會(huì)議，對(duì)有關(guān)延包政策和開(kāi)展試點(diǎn)工作進(jìn)行研究。在完成試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，延包領(lǐng)導(dǎo)小組多次召開(kāi)會(huì)議，研究探討山林延包工作，并著重就如何開(kāi)展延包工作提出具體意見(jiàn)，明確各級(jí)各有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格按照省里“穩(wěn)定、延長(zhǎng)”四字要求開(kāi)展工作，為諸暨市延包工作的順利開(kāi)展明晰思路。

（2）以試點(diǎn)單位為先導(dǎo)，樣本當(dāng)經(jīng)驗(yàn)。諸暨市委市府選擇安華鎮(zhèn)為山林延包工作的試點(diǎn)單位。安華鎮(zhèn)黨委政府重視林業(yè)生產(chǎn)，且具有良好的村級(jí)班子基礎(chǔ)和扎實(shí)的群眾工作基礎(chǔ)。8月21日，組織召開(kāi)山林延包試點(diǎn)工作動(dòng)員大會(huì)，對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行全面部署。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、走訪了解等形式，走村入戶進(jìn)行調(diào)查研究，搞清現(xiàn)狀，分析問(wèn)題，掌握動(dòng)態(tài)。同時(shí)，抽調(diào)農(nóng)辦、財(cái)政、檔案、信訪等部門(mén)業(yè)務(wù)骨干，組成工作組，分別到各行政村指導(dǎo)工作，確保試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展。經(jīng)過(guò)廣泛宣傳，深入發(fā)動(dòng)，采取措施，制訂規(guī)程，狠抓落實(shí)，至9月15日試點(diǎn)工作全面完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安華鎮(zhèn)試點(diǎn)工作中4.1萬(wàn)畝山林都明確經(jīng)營(yíng)主體，建立林業(yè)責(zé)任制檔案177卷，核發(fā)《林權(quán)證》8403本，發(fā)證率100%。

（3）以業(yè)務(wù)培訓(xùn)為指導(dǎo)，部署且發(fā)動(dòng)。2006年10月20日，諸暨市召開(kāi)由市延包領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手、分管領(lǐng)導(dǎo)、林技員參加的動(dòng)員大會(huì)，對(duì)山林延包工作進(jìn)行面上部署，并嚴(yán)格按照市政府確定的山林延包各個(gè)階段工作時(shí)間表開(kāi)展工作，只準(zhǔn)提前完成，不準(zhǔn)推后。會(huì)議后，26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都于10月25日前組織召開(kāi)山林延包工作動(dòng)員會(huì)并進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，成立以黨政一把手為組長(zhǎng)的工作班子，出臺(tái)各自的《山林延包工作意見(jiàn)》和《山林延包工作實(shí)施方案》。各行政村也都成立相應(yīng)的工作小組，明確成員的工作職責(zé)。出臺(tái)《延長(zhǎng)山林承包期工作考核驗(yàn)收辦法》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也相應(yīng)落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)考核優(yōu)秀、成績(jī)突出的駐村干部予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，各有關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通過(guò)報(bào)紙電視廣播會(huì)議等多種形式廣泛宣傳，張貼標(biāo)語(yǔ)，懸掛橫幅、舉辦專題節(jié)目，編印小冊(cè)子，讓廣大群眾充分認(rèn)識(shí)穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的重要意義。市延包辦共印發(fā)《山林延包簡(jiǎn)報(bào)》25期，電臺(tái)、報(bào)社專題報(bào)道12次，浙江林業(yè)網(wǎng)錄用信息7篇，《中國(guó)綠色時(shí)報(bào)》1篇。

（4）以抄錄公告為核心，質(zhì)量是前提。狠抓落實(shí)，順利推進(jìn)。動(dòng)員會(huì)議后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和行政村立即行動(dòng)，組織專門(mén)人員，嚴(yán)格按核對(duì)山林清冊(cè)、重新抄錄、發(fā)布公告、核對(duì)四至、簽訂承包合同等環(huán)節(jié)開(kāi)展工作。在延包工作中，諸暨市林業(yè)局成立由林業(yè)局班子成員帶隊(duì)的5個(gè)工作組，集中時(shí)間，集中精力，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的山林延包工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督查，以確保工作順利進(jìn)行。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都排出各個(gè)階段的時(shí)間表，要求各村必須按此時(shí)間及時(shí)開(kāi)展工作，保證時(shí)間，保證質(zhì)量，每星期上報(bào)一次工作進(jìn)度，由諸暨市延包辦匯總后通報(bào)。期間，諸暨市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)多次到基層調(diào)研山林延包工作，及時(shí)了解和掌握諸暨市延包工作情況為基層解決具體問(wèn)題。積極做好清冊(cè)、合同、《林權(quán)證》和檔案資料的供應(yīng)工作，確保延包工作規(guī)范統(tǒng)一。同時(shí)，加強(qiáng)資料收集和保管，統(tǒng)管山、責(zé)任山、自留山、林地權(quán)屬等信息資料，統(tǒng)一錄入電腦，建立電子檔案，實(shí)行微機(jī)動(dòng)態(tài)管理，確保山林延包工作成果。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開(kāi)展自查的基礎(chǔ)上，12月底，諸暨市山林延包辦組成2個(gè)工作組，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的山林延包工作進(jìn)行面上檢查驗(yàn)收，標(biāo)志著山林延包工作順利完成。

結(jié)果與分析

2.1 實(shí)施結(jié)果

2006年8月份諸暨市開(kāi)始試點(diǎn)，接著整體面上鋪開(kāi)山林延包工作，至12月初順利完成任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在此次工作中，諸暨市1771670畝集體山林明確經(jīng)營(yíng)主體，其中統(tǒng)管山521131畝，自留山885337畝，責(zé)任山332684畝，未確定所有權(quán)32518畝，總產(chǎn)權(quán)明晰率98.16%。共核發(fā)《中華人民共和國(guó)林權(quán)證》164058本，其中統(tǒng)管山未發(fā)證1638.5畝，責(zé)任山未發(fā)證1490畝，自留山未發(fā)證15698.9畝，山林發(fā)證率為99.9%。次年，諸暨市政府被浙江省委省政府評(píng)為諸暨省延長(zhǎng)山林承包期工作先進(jìn)集體。詳見(jiàn)諸暨市集體林權(quán)制度改革明晰產(chǎn)權(quán)成果統(tǒng)計(jì)表。

2012年，根據(jù)浙江省林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組浙林改[2011]1號(hào)關(guān)于印發(fā)《浙江省集體林權(quán)制度改革工作驗(yàn)收辦法》的通知浙江省林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室浙林改[2012]2號(hào)《關(guān)于認(rèn)真做好集體林權(quán)制度主體改革驗(yàn)收辦法的通知》精神，結(jié)合諸暨市場(chǎng)集體林權(quán)制度改革的實(shí)際，經(jīng)研究決定，按照文件規(guī)定的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自查?？傮w結(jié)果表明：諸暨市集體林權(quán)制度改革已按照上級(jí)要求和標(biāo)準(zhǔn)完成各項(xiàng)階段性任務(wù)，符合浙江省集體林權(quán)制度改革工作要求。其主要體現(xiàn)在二個(gè)方面，一是已完成集體林權(quán)制度主體改革的總體要求----表現(xiàn)為人地證相符、圖表山一致，自留山、責(zé)任山和統(tǒng)管山《林權(quán)證》發(fā)證到戶率100%，責(zé)任山自留山林地確權(quán)率100%，家庭承包率78.8%，山林糾紛調(diào)處率為 99.8%；二是已完成積極推進(jìn)集體林權(quán)制度配套改革的總體要求----表現(xiàn)為已建立林權(quán)信息化管理系統(tǒng)，完成林權(quán)管理平臺(tái)建設(shè)，林權(quán)機(jī)構(gòu)健全，有專職工作人員，職責(zé)明確，程序規(guī)范，制度完善。次年，諸暨市被浙江省政府辦公廳表彰為集體林權(quán)制度改革模范縣之一。

諸暨市集體林權(quán)制度改革明晰產(chǎn)權(quán)成果統(tǒng)計(jì)表單位：畝，%

2.2 分析討論

在諸暨市集體林權(quán)制度改革產(chǎn)權(quán)明晰整個(gè)工作中，有些問(wèn)題是值得探討的。本次改革時(shí)間安排上比較倉(cāng)促，采取的是運(yùn)動(dòng)式工作方法，導(dǎo)致趕進(jìn)度、趕速度完成任務(wù)為主的情況在各個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)都有出現(xiàn)。在產(chǎn)權(quán)明晰的過(guò)程中，抄錄階段由于各個(gè)抄寫(xiě)人員的文化水平等因素導(dǎo)致錯(cuò)誤。公示階段的不完善，導(dǎo)致有的農(nóng)戶山林錯(cuò)誤地劃出。對(duì)政策理解的不一致，有的農(nóng)戶山林劃歸集體，改變了原來(lái)的自留山性質(zhì)。發(fā)證到戶率名義上是100%，實(shí)際上有的鎮(zhèn)鄉(xiāng)村《林權(quán)證》至今還沒(méi)有發(fā)放到農(nóng)戶手中。如果按照諸暨市二類資源調(diào)查的林業(yè)用地面積2190787畝計(jì)算，則尚有419117畝的山林面積沒(méi)有明確權(quán)屬，部分國(guó)有山林的權(quán)屬也沒(méi)有明晰。插花在外縣的山林也沒(méi)有按照規(guī)定去當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府要求核發(fā)《林權(quán)證》。有的鎮(zhèn)鄉(xiāng)村電子與紙質(zhì)檔案也沒(méi)有按照規(guī)定制作保存。

3 結(jié)論

諸暨市實(shí)施集體林權(quán)制度產(chǎn)權(quán)改革，總體上是符合國(guó)家規(guī)定的。產(chǎn)權(quán)明晰，總體產(chǎn)權(quán)明晰率98.16%；方法得當(dāng)，措施到位，政策處理穩(wěn)妥，平穩(wěn)和較好地完成產(chǎn)權(quán)改革，沒(méi)有引發(fā)群體性的上訪與破壞山林現(xiàn)象；《林權(quán)證》與檔案也比較完整；但同時(shí)也存在工作較粗糙的問(wèn)題。

[1]諸暨市統(tǒng)計(jì)局.2015諸暨統(tǒng)計(jì)年鑒 [G].2015.

[2]徐鴻璋，馬正三，孟鴻飛.諸暨市林業(yè)志[G].1989.

F326.22

B

1004-7743（2016）04-0007-03

2016-08-22