古代如何治理懶官怠政

陳忠海

知古鑒今

古代如何治理懶官怠政

陳忠海

陳忠海，本刊專欄作家，長期從事金融工作，先后供職于銀行、金融資產(chǎn)管理公司、保險公司，專注經(jīng)濟史和三國歷史文化研究，出版有《曹操秘史》《曹操》《三國往事》《浪花淘盡英雄》《生子當如孫仲謀》《曠世雄才劉玄德》《機關(guān)》及隨筆集、詩集等，有多部作品在香港、臺灣出版。

司馬遷說“治國必先治吏”，加強吏治是歷代統(tǒng)治者都很重視的問題。吏治是一項系統(tǒng)工程，并非“治吏”那么簡單，但吏治的基礎(chǔ)又是從點滴之處著眼和著手的，整治懶官怠政就是其中之一。

官箴官德

政府是國家的組成要素，官吏是維系政府運行的關(guān)鍵，對執(zhí)政者來說，官吏是國家政治生活的重要層面，《孫子兵法》說“將者，國之輔也”，民間也有“千軍易得，一將難求”的說法，其實不論文官還是武將，都是一個國家能否長治久安的決定力量。

在某種意義上，官吏隊伍的整體素質(zhì)就是執(zhí)政的質(zhì)量，官吏的工作效率就是執(zhí)政的效率，幾乎所有君王都希望臣子們恪盡職守、兢兢業(yè)業(yè)，他們把這種希望通過禮法反復進行教育和宣導，通過制度不斷加以強調(diào)和重申，還把它們總結(jié)為官德，寫進各式各樣的官箴里。

官箴的原意是百官向君王所進的箴言，《左傳》記載周武王命“官箴王闕”，據(jù)杜預(yù)的解釋，這是讓官員們寫箴辭以警戒君王的過失。此后官箴逐漸成了做官者的箴言，從周朝的《虞人之箴》到戰(zhàn)國時的《為吏之道》，再到西漢楊雄撰寫的《十二箴》，都是講官吏應(yīng)當遵守的道德原則和行為準則。

歷代統(tǒng)治者對這類官箴向來十分重視，唐朝時武則天組織人編寫了《臣軌》，作為科舉“必讀必考”的內(nèi)容之一。宋朝不僅有朝廷組織編寫并頒布的官箴，還有一些這方面的私人著述。一些官員根據(jù)自已為官的經(jīng)歷講述為官之道，寫出了400多種“官箴”，著名的有呂本中的《官箴》、李元弼的《作邑自箴》、張養(yǎng)浩的《廟堂忠告》等。

明清之際官員們撰寫類似于“從政指南”的官箴更加成為一種常態(tài)，薛瑄的《從政錄》、陳宏謀的《從政遺規(guī)》、呂坤的《呻吟語》、汪輝祖的《佐治藥言》、剛毅的《居官鏡》等都影響很大，清朝的雍正皇帝還命擔任過州縣官的封疆大吏李衛(wèi)、田文鏡各撰一部《州縣須知》頒行天下，作為各級官員的行為準則。

這些官箴對官員應(yīng)當遵守的各項原則和準則進行了闡述，因時代不同所強調(diào)的重點也略有差異，有的強調(diào)德，有的強調(diào)能和績，有的突出廉潔，但在幾乎所有的官箴里都提到了“勤”的重要性。如呂本中的《官箴》開篇即提出“當官之法唯有三事，曰清，曰慎，曰勤”，李元弼的《作邑自箴》提出“謙、和、廉、謹、勤，然不出此五字，推而廣之，則達矣”，汪輝祖的《佐治藥言》提出“辦事幕務(wù)，最重在勤”。

在古人看來，勤政是德政的基礎(chǔ)，是廉政的前提，沒有“勤”一切都是空談，同時“勤能補拙”、“業(yè)精于勤”，只要勤奮一些，不好干的工作也能干好。

考勤考績

作為行為準則，只有號召是不夠的，還要制定制度、嚴格考核，歷代對官員的考勤和考績也都相當重視。

先來說說考勤。

古代官員上班比現(xiàn)在辛苦得多，每天開始上班的時間多在卯時前后，所以早晨“打卡”那時叫“點卯”，大體在凌晨5點至7點之間，春秋時還要早，《詩經(jīng)》有“雞既鳴矣，朝既盈矣”的詩句，講的是妻子催促丈夫早早起床，不要耽誤了朝會，“雞鳴”通常在丑時，比卯時更早，因為交通不便，參加朝會的人必須半夜出發(fā)。

一直到清代，官員上班的時間基本還保持在早上7點左右，不僅參加朝會的官員如此，各衙署的官員胥吏也必須按時到崗，各個機關(guān)里有專門人員負責點到，將每個人的到崗情況作詳細記錄。為強化紀律，有時還規(guī)定一天之中多次點到，防止有人中途離崗?！短坡伞分胁粌H記載有這樣的規(guī)定，還注明中間點到每缺一次應(yīng)受何種處罰。

明人蔣廷璧在《璞山蔣公政訓》中記述了一件事，某地官員紀律松懈，蔣廷璧恰好去該地上任，大家欺負他是新來的，人認不全，就派人替自己去點到，對付這些人蔣廷璧的辦法很簡單，他隨便拉出來一個人，說他是頂替的，要打20板，但如果能揪出一個替身就可少打5板，結(jié)果可想而知，所有替身馬上都現(xiàn)了原形。這件事從一個側(cè)面說明，在古代對官員考勤一般來說抓得還是比較嚴的。

再來說說考績。

考勤只能治標，如果給你來個“出工不出力”，那也毫無意義。為防止官員懶政、怠政，歷代也制定了許多具體措施，從加強官員業(yè)績考核入手把那些“在其位不謀其政”的庸官們淘汰出局。

早在戰(zhàn)國時期，各國就已紛紛建立起為考察地方官員業(yè)績而專設(shè)的“上計”制度，有專門人員和機構(gòu)編撰、審核那些匯集各地政績的“籍簿”，考核的結(jié)果直接與官員升降任免掛鉤。商鞅變法時提出“以日治者王，以夜治者強，以宿治者削”，大意與“今日事，今日畢”相似，為此制定了《內(nèi)史雜律》《司空律》《屬邦律》《置吏律》等20多項有關(guān)官吏業(yè)績考核的制度，使秦國的執(zhí)政效率大為提高，從而在列國爭雄中脫穎而出。

秦朝建立后由監(jiān)御史負責官員的監(jiān)督和考績，漢朝將其職責分至計吏和尚書臺的課曹，制定有詳細的考核辦法。到了唐朝，官員業(yè)績考核辦法更為完備，尚書省吏部專設(shè)考功司負責官員考核。宋朝官員考核的職責從吏部分出，朝廷專設(shè)審官院和專課院，分別考核在京官員和地方高級官員。明朝在吏部設(shè)有考功清吏司，清朝保留了該機構(gòu)并進一步完善。

官員考績的內(nèi)容較為豐富，唐朝制定了“四善二十七最”，把官員考核分成4項最高標準和27條具體內(nèi)容，宋朝大體延續(xù)了這些做法，只是對具體科目進行了調(diào)整。明清兩代繼承了唐宋舊制的內(nèi)容，但將具體的考核標準進行了簡化，明代官員考核大體分考滿和考察兩大項，其中的考察一項著重察看官員有無過失和不稱職之處，具體分為貪、酷、浮躁、不及、老、病、疲、不謹?shù)劝四?，在注重官員是否廉潔的同時，還重點考察其是否勤于政事、具備不具備履職的能力。

清朝繼承了明朝的做法，康熙皇帝認為官員考核“不在踵襲繁文，多立名色”，而在于務(wù)實。朝廷把官員考核分為“四格”“六法”，“四格”指才、政、守、年，“六法”指不謹、疲軟、浮躁、才力不及、年老、有疾等，通過考核和考察，讓那些懶怠、不作為或者不具備履職能力的官員沒法混日子。

懲懶懲怠

古人稱懶官、怠官為“具臣”，據(jù)顏師古以及朱熹等的人注解，這指的是那些在位子上但只能充數(shù)的官員，歷代吏治都把這些人作為整頓治理的重點。

古代對違反考勤制度的官員處罰一向都很嚴厲，唐玄宗、唐文宗時都有不按時到崗罰1個月或1個季度俸祿的記載，《唐律》中專門設(shè)“官人無故不上”的罪名，其中規(guī)定無故缺勤的官員，每缺勤1天笞20小板，滿3天罪加一等，滿25天笞100大板，滿35天直接判處1年徒刑。

宋朝的處罰雖沒這么重，但對于無故遲到、缺崗或者“泡病號”的官員也有懲處，宋仁宗時右巡使張億彈劾多名官員托辭生病不赴朝會，朝廷下詔予以嚴斥，并警告百官，對那些“老病號”則派醫(yī)官前去檢看。

元世祖時桑哥任丞相，特別重視官員考勤，有遲到早退的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就予以杖罰，有一天趙孟頫遲到了，被抓了個正著，趙孟頫時任兵部郎中，至少是個“司局級”，又是當朝最著名的書法家，但桑哥毫不通融，結(jié)果趙孟頫挨了板子。

明朝吏治更嚴，《大明律》規(guī)定“無故不朝參、不辦公，一日笞十，罪止杖八十”。那時官員上朝不僅很早，而且有段時間還規(guī)定不許騎馬坐轎，大家只得摸黑提前出發(fā)，時間緊張時只得一路小跑，估計那時候的官員在業(yè)余時間里偷偷練“馬拉松”的大有人在。有一次下雨路滑，有個官員怕遲到，結(jié)果一不小心掉進了紫禁城外的御河里。

如果說上班遲到還只是打打板子、罰罰錢，那業(yè)績考核方面不過關(guān)后果就更嚴重了。漢代官員考課結(jié)果分為九等，《漢書》說“君課第六”，意思是第六等算及格，第六等以下的就要受罰了，輕則降職、撤職，重則治罪。南北朝以及隋唐各朝對官員考核結(jié)果也都作有類似的劃分，如唐朝分為上、中、下三級，每級再分上、中、下三等，算下來就是三級九等。

宋朝對官員考核結(jié)果作了簡化，一般分為三等，其中“政績優(yōu)異者為上，職務(wù)粗理者為中，臨事弛慢者為下”。明朝則將其形象化，直接分為稱職、平常、不稱職三等，對于不稱職的官員一般要進行處罰，有的降職、調(diào)任，有的撤職，其比例通常都不小。以洪武十八年（1385）為例，當年參與考核的官員共有4117人，考核結(jié)果為稱職的約占10%，為平常的約占70%，為不稱職的也約占10%，另有約10%為貪贓枉法。

官員考核完畢，朱元璋通常還會讓禮部大擺宴席，考核稱職的官員可以坐著吃，考核較為平常的官員可以站著吃，而對考核為不稱職的官員則讓其站著不給吃，以此鞭策和警示，至于貪贓枉法的官員，當然只能在牢獄中吃了。

明朝中期以后，吏治又出現(xiàn)了松懈，到張居正改革時著力整頓，為此專門制定了《考成法》，把朝廷各部要完成的工作細化成賬簿，一式三份，分別存在本部給事中、都察院和內(nèi)閣，各部每月分別對照賬簿匯報工作完成情況，完成一件勾銷一件，全部完成后本部給事中、都察院、內(nèi)閣才出具完成意見，否則按未完成處分。以萬歷三年（1575）為例，當年共有未完成事件237件，結(jié)果有54名高級官員受到處分。張居正執(zhí)政期間，因《考成法》考核不過關(guān)而直接被裁革的官員占到總?cè)藬?shù)的30%，已不是“末位淘汰”而是“末段淘汰”了。

在歷代官員考核中，是否勤政、能不能打開工作局面都是重要的方面，清朝根據(jù)官員“四格”標準進行考核，之后評定出稱職、勤職和供職三個等級，只有勤于政事并有能力出色完成各項政務(wù)的官員才能在考核中脫穎而出。

雍正皇帝在位時，直隸巡撫李維鈞上報了所轄各縣縣令的考核結(jié)果，其中對吳橋縣令常三樂的考核結(jié)果有兩條，一是“操守廉潔”，二是“懦弱不振”，也就是說，人是好人但工作打不開局面，李維鈞建議調(diào)其去管教育，但該意見被吏部否決，理由是常三樂并無明顯過失，調(diào)整其職務(wù)的理由不充分。報告到了御前，雍正皇帝想都沒想，直接批示將該官員撤職。

雍正皇帝自己就很勤政，當皇帝后每天只睡三、四個小時，根據(jù)清廷檔案，僅他在臣下奏折上的朱批就超過1000萬字，相當于3部《資治通鑒》，在他眼里自然容不下一個守著位子卻干不了事的庸官。

由于體制原因，古代吏治也有許多弊病和不成功之處，即使考勤考績，通常也是抓一下好一些、不抓就馬上松懈，但考察歷代整治懶官和怠政的一些經(jīng)驗，其實也有許多可供借鑒的地方。