加快推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)改革

蘇紅鍵

加快推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)改革

蘇紅鍵

2015年年底以來(lái)，部分城市房?jī)r(jià)飆升，結(jié)構(gòu)性特征日趨明顯。2016年國(guó)慶期間，為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，多個(gè)城市發(fā)布房地產(chǎn)調(diào)控政策。根據(jù)以往的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，需求導(dǎo)向的樓市政策往往會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)體造成不利影響。為此，在明確供求矛盾是部分城市房?jī)r(jià)飆升的根本原因的基礎(chǔ)上，從提高城市建設(shè)用地供給水平、保障用地需求、拓展發(fā)展空間、提高保障性住房供給水平等方面提出加快推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)改革的建議。

部分城市房?jī)r(jià)飆升，房地產(chǎn)市場(chǎng)需求側(cè)改革陷入困境

2015年年底以來(lái)，部分城市商品房?jī)r(jià)格經(jīng)歷了一次前所未有的上漲。從全國(guó)范圍來(lái)看，此輪上漲表現(xiàn)出顯著的結(jié)構(gòu)性特征。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年8月的數(shù)據(jù)，中國(guó)70個(gè)大中城市中，新建商品住宅價(jià)格指數(shù)相對(duì)2015年有10個(gè)城市增幅超過(guò)20%，分別是深圳（49.2%）、廈門(mén)（44.0%）、上海（40.7%）、合肥（40.5%）、南京（39.8%）、北京（28.2%）、杭州（23.4%）、廣州（23.0%）、天津（21.1%）、福州（20.2%），另有武漢等14個(gè)城市的增幅在5%-20%范圍內(nèi)，其余46個(gè)城市在±5%范圍內(nèi)波動(dòng)（見(jiàn)圖1）。相應(yīng)的，70個(gè)大中城市二手住宅銷(xiāo)售價(jià)格同樣表現(xiàn)出顯著不同的漲幅（見(jiàn)圖2）。由此可見(jiàn)，即便是70個(gè)大中城市，房地產(chǎn)市場(chǎng)依然表現(xiàn)出顯著的分異。從全國(guó)范圍來(lái)看，20多個(gè)城市火爆的房地產(chǎn)市場(chǎng)與大部分城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的冷清形成鮮明對(duì)比，房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性特征日益凸顯。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年9月30日至10月8日，北京、天津、蘇州、成都、鄭州、無(wú)錫、濟(jì)南等21個(gè)城市相繼出臺(tái)樓市新政，通過(guò)限購(gòu)限貸、供地嚴(yán)打等舉措給樓市降溫。

根據(jù)以往的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系非常緊密，以“限購(gòu)”為主體的需求導(dǎo)向的房地產(chǎn)調(diào)控政策往往會(huì)在給樓市降溫的同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響，比如關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)衰退、財(cái)政收入降低等。與此同時(shí)，隨著全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)分異日益明確，需求側(cè)改革會(huì)在限制特大城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，進(jìn)一步加大三四線(xiàn)城市的去庫(kù)存壓力。

此輪調(diào)控，部分城市提出了房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)改革的建議，比如北京提出了“加大住宅用地供應(yīng)力度”“加快自住型商品住房用地供應(yīng)”等，但是，以供給側(cè)改革為核心的樓市調(diào)控思路和發(fā)力點(diǎn)還需要進(jìn)一步明確，力度需要加強(qiáng)。

供求矛盾是住房?jī)r(jià)格飆升根本原因

供求關(guān)系是市場(chǎng)的核心，是價(jià)格的主要決定因素。近期部分城市房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格飆升的根本原因是特大城市土地和住房供給有限性與住房需求（含預(yù)期需求）不斷增長(zhǎng)的矛盾。

圖1：70大中城市新建住宅銷(xiāo)售價(jià)格漲幅（2016年8月比2015年）

圖2：70大中城市二手住宅銷(xiāo)售價(jià)格漲幅（2016年8月比2015年）

1. 需求側(cè)：特大城市住房需求不斷增長(zhǎng)

快速城鎮(zhèn)化意味著大規(guī)模人口進(jìn)城，從而產(chǎn)生巨大的住房需求。2015年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到了7.7億。據(jù)估計(jì)，到2020年、2030年和2050年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將分別達(dá)到60%、70%和80%左右（魏后凱等，2014），這意味著分別新增約5000萬(wàn)、1.9億、3.3億人口。根據(jù)以往的中國(guó)人口流動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，2008-2011年間，新增城鎮(zhèn)人口有75%左右在100萬(wàn)以上人口城市（魏后凱等，2014），其中以北上廣深為代表的長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀地區(qū)的城市以及部分省會(huì)城市最具人口吸引力。三大城市群的中心城市此輪均經(jīng)歷了快速上漲。除此之外，我們也看到，其他一些省會(huì)城市也對(duì)本省人口具有很強(qiáng)的吸引力，比如鄭州、濟(jì)南、成都、安徽、福州等，此輪也都經(jīng)歷了較高的漲幅。大規(guī)模的人口流入，會(huì)產(chǎn)生巨大的住房需求；同時(shí)，巨大的人口流入潛力則意味著較高的房?jī)r(jià)增長(zhǎng)預(yù)期，又會(huì)引致房地產(chǎn)的投資需求。

除了受快速城鎮(zhèn)化的影響之外，二胎政策會(huì)提高城市人口自然增長(zhǎng)率，會(huì)增加單個(gè)家庭的住房面積需求，同時(shí)會(huì)提高單個(gè)家庭對(duì)多套住房的需求。另外，城市發(fā)展過(guò)程中伴隨的城市更新改造、收入水平提升等都會(huì)不斷提高住房需求。

對(duì)于在城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口吸納能力較低、人口增長(zhǎng)緩慢甚至負(fù)增長(zhǎng)的城市或地區(qū)來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)市場(chǎng)需求較低，去庫(kù)存壓力較大。由此，各個(gè)城市由于不同的人口規(guī)模、不同的吸納能力、不同的增長(zhǎng)潛力，會(huì)產(chǎn)生不同的住房需求，從而形成了全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)分異的格局。

2. 供給側(cè)：特大城市土地與住房供給有限

城市建設(shè)用地收緊加劇特大城市房地產(chǎn)供求矛盾。近年來(lái)，由于一些地方城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度大幅下降（蘇紅鍵，2016），國(guó)土部2014年發(fā)文《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令 第61號(hào)）。這一收緊主要是為了限制中小城市盲目建設(shè)新城新區(qū)和工業(yè)園區(qū)，但是，對(duì)于人口密度較高、房地產(chǎn)需求較大的特大城市來(lái)說(shuō)，收緊的城市建設(shè)用地供給限制了城市發(fā)展空間，加劇了住房供求的矛盾。2014年末，北京市城鎮(zhèn)常住人口1859萬(wàn)人，城市建設(shè)用地面積1505平方公里，常住人口人均用地面積僅80平方米左右，遠(yuǎn)低于人均100平方米的標(biāo)準(zhǔn)。同期，廣州市城鎮(zhèn)常住人口人均用地面積僅60平方米左右，深圳市約為人均80平方米左右。同樣的問(wèn)題對(duì)于其他外來(lái)人口比重較高的特大城市同樣存在。當(dāng)現(xiàn)狀的或者預(yù)期的土地和住房供給跟不上人口增長(zhǎng)產(chǎn)生的需求時(shí)，特大城市住房短缺問(wèn)題凸顯，便導(dǎo)致了特大城市住房飆升。

由此可見(jiàn)，對(duì)于部分特大城市來(lái)說(shuō)，一側(cè)是不斷增長(zhǎng)的城市人口及隨之而來(lái)的不斷增長(zhǎng)的住房需求，另一側(cè)是有限的城市土地供給和發(fā)展空間約束以及有限的住房供給，現(xiàn)狀的和預(yù)期的供求短缺顯而易見(jiàn)，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，供求短缺越大的城市，房?jī)r(jià)更容易上漲。對(duì)于人口增長(zhǎng)緩慢或者人口凈流出的城市則房?jī)r(jià)相對(duì)穩(wěn)定。由此，不同規(guī)模、地區(qū)的城市存在不同的房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系，房地產(chǎn)市場(chǎng)表現(xiàn)出顯著的結(jié)構(gòu)性特征。

推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)改革的建議

從以往的樓市調(diào)控經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房地產(chǎn)政策往往通過(guò)限制市場(chǎng)需求、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格來(lái)給樓市降溫，這會(huì)對(duì)房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成不利影響。為此，應(yīng)當(dāng)明確建立以供給側(cè)改革為核心的房地產(chǎn)調(diào)控政策，順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，以增加土地供給、保障用地需求、拓展和優(yōu)化發(fā)展空間、提高保障性住房供給水平等為重點(diǎn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。

1. 按照人地掛鉤標(biāo)準(zhǔn)，提高特大城市建設(shè)用地供給水平

房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)改革，首先需要按照常住人口標(biāo)準(zhǔn)配置城市建設(shè)用地指標(biāo)，這樣可以在約束中小城市盲目擴(kuò)張的同時(shí)，保障特大城市發(fā)展空間。五部委提出《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，雖然放開(kāi)了土地供給指標(biāo)，但是將土地指標(biāo)與落戶(hù)數(shù)量掛鉤，又一定程度上降低了供給力度。按照《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011），人口規(guī)模應(yīng)按常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，建設(shè)用地“人地掛鉤”不是跟戶(hù)籍人口掛鉤而是跟常住人口掛鉤。因而，對(duì)于外來(lái)人口較多的特大城市，有必要按照常住人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“人地掛鉤”，提高供地水平。與此同時(shí)，在特大城市的規(guī)劃過(guò)程中，可以按照預(yù)期人口規(guī)模，配置相應(yīng)的土地供給指標(biāo)。

2. 創(chuàng)新增減掛鉤模式，保障特大城市建設(shè)用地需求

為保障特大城市按照常住人口標(biāo)準(zhǔn)配置城市建設(shè)用地，需要積極創(chuàng)新推進(jìn)城市建設(shè)用地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和跨區(qū)域增減掛鉤。一是在特大城市積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，盡量滿(mǎn)足城市增長(zhǎng)所需的土地資源。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤早在2000年就提出來(lái)了，北京市新近開(kāi)始試點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地，進(jìn)一步推進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。二是探索推進(jìn)在省域或省際推進(jìn)跨區(qū)域的城市建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤。目前，四川省已經(jīng)首次嘗試增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用（四川省成都市高新區(qū)與巴中市簽署國(guó)土資源領(lǐng)域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，約定2016年內(nèi)高新區(qū)以29.5萬(wàn)元/畝的價(jià)格有償使用巴中市4500畝增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，流轉(zhuǎn)指標(biāo)費(fèi)用總額為13億元），省域內(nèi)流轉(zhuǎn)是可行的、雙贏的。但是對(duì)于北京、上海等作為直轄市的超大城市來(lái)說(shuō)，市域范圍內(nèi)指標(biāo)較少，可以嘗試在城市群范圍內(nèi)，或者與對(duì)口支援的貧困省份合作開(kāi)展指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議。探索與對(duì)口支援的貧困省份或地區(qū)進(jìn)行一定的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，既可以滿(mǎn)足特大城市增長(zhǎng)需求，又有利于扶貧開(kāi)發(fā)，能夠?qū)崿F(xiàn)共贏。

3. 推進(jìn)大都市區(qū)模式，拓展特大城市發(fā)展空間

為了突破特大城市發(fā)展空間的行政區(qū)劃限制，要積極推進(jìn)大都市區(qū)模式，拓展特大城市發(fā)展空間。特大城市往往會(huì)面臨人口膨脹、用地緊張的問(wèn)題，由于受到行政區(qū)劃限制，跨行政區(qū)的擴(kuò)張幾乎是不可能的。為此，推進(jìn)大都市區(qū)模式，首先需要積極打破特大城市行政區(qū)劃限制，根據(jù)發(fā)展需要和發(fā)展趨勢(shì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)特大城市周邊地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，包括撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)、合并地級(jí)市等。比如北京市已經(jīng)陸續(xù)完成全部縣改區(qū)，長(zhǎng)三角地區(qū)的杭州（合并蕭山、余杭）、蘇州（合并吳縣）、常州（合并武進(jìn)）、南京（合并江寧、六合），還有2011年安徽省撤并巢湖市，都有利于降低行政區(qū)劃對(duì)城市發(fā)展的限制。除此之外，要積極發(fā)展和完善特大城市綜合交通體系，推進(jìn)交通導(dǎo)向的多中心模式，緩解人口集聚壓力，優(yōu)化人口布局。同時(shí)，為了進(jìn)一步優(yōu)化特大城市、大都市區(qū)的空間結(jié)構(gòu)，要積極優(yōu)化大都市區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)資源布局。

4. 提高保障性住房供給水平、質(zhì)量和范圍

為了穩(wěn)定特大城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，要積極提高保障性住房供給水平、質(zhì)量和范圍，創(chuàng)新推廣自住型商品房模式，保障城市居民基本住房需求。一是要提高保障性住房供給水平，大力提高保障性住房建設(shè)用地供給水平，探索優(yōu)化商業(yè)住宅配建保障房的比例。二是確保保障性住房建設(shè)質(zhì)量，在建筑質(zhì)量、公共服務(wù)配套等方面確保與周邊的商品住宅同等水平。三是逐步擴(kuò)大保障性住房覆蓋范圍，在戶(hù)籍制度改革的同時(shí)，逐步將非戶(hù)籍居民納入保障性住房的覆蓋范圍。四是創(chuàng)新保障房模式，積極推廣自住型商品房模式。北京推出的自住型商品房項(xiàng)目總體比較受歡迎，但也有部分項(xiàng)目由于位置較遠(yuǎn)、交通和公共服務(wù)配套落后等原因，出現(xiàn)滯銷(xiāo)情況，需要積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。

（本文得到國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究》（14ZDA026）的支持）

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所