南京城市管理體制改革的探索和思考

● 林 華 徐杰鋒

南京城市管理體制改革的探索和思考

● 林 華 徐杰鋒

一、南京城市管理體制改革的探索

從2001年至今，南京市經(jīng)過(guò)2009年、2015年兩次改革對(duì)城市管理體制進(jìn)行探索，形成了三個(gè)階段特征的城市管理體制基本框架。

第一階段：建管統(tǒng)分結(jié)合和專業(yè)部門(mén)管理階段（2001年至2009年）

這一階段的主要特征是：城市建設(shè)中綜合統(tǒng)籌與

專業(yè)分工相結(jié)合，城市建設(shè)主管部門(mén)以城建項(xiàng)目審查、審批和編制年度建設(shè)計(jì)劃、資金收支計(jì)劃為主要方式，綜合統(tǒng)籌、指導(dǎo)和監(jiān)督各城市管理專業(yè)部門(mén)組織實(shí)施相關(guān)領(lǐng)域的城市建設(shè)任務(wù)；城市管理領(lǐng)域則主要以四個(gè)政府工作部門(mén)專業(yè)管理為主，既負(fù)責(zé)其專業(yè)領(lǐng)域的城市建設(shè)，又負(fù)責(zé)相關(guān)的城市管理職責(zé)。具體為：

——市建設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)綜合統(tǒng)籌管理全市城市建設(shè)事業(yè)，組織編制城市建設(shè)年度計(jì)劃和城市建設(shè)資金收支計(jì)劃，承擔(dān)權(quán)限范圍內(nèi)的政府投資城市建設(shè)項(xiàng)目審批，指導(dǎo)、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)全市市政公用設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化等方面的建設(shè)和管理。

——市市容管理局，主要承擔(dān)市容和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)和管理職責(zé)、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生以及城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)相關(guān)職責(zé)。

——市市政公用局，主要承擔(dān)城市道路、排水、道路照明燈市政設(shè)施以及城市客運(yùn)、供節(jié)水、燃?xì)狻⑸钗鬯幚淼裙檬聵I(yè)的建設(shè)和管理職責(zé)。

——市園林局，承擔(dān)風(fēng)景名勝區(qū)、園林、城市綠化的建設(shè)和管理職責(zé)。

第二階段：建管分離和“大城管”階段（2010年至2015年）

這一階段的主要特征是：在城市建設(shè)和城市管理領(lǐng)域，構(gòu)建了職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)制，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)部門(mén)管城市建設(shè)、一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)城市管理的“建管分離”格局。

“大城建”部門(mén)：市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。撤銷原市建設(shè)委員會(huì)、原市房產(chǎn)管理局、原市建筑工程局，將其職責(zé)整合劃入新組建的市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。此外，從原城市管理三個(gè)專業(yè)部門(mén)劃轉(zhuǎn)了相關(guān)城市建設(shè)職責(zé)：從市市政公用局劃入城市道路、排水等市政公用設(shè)施建設(shè)和供節(jié)水、燃?xì)狻⑸钗鬯幚淼裙檬聵I(yè)管理職責(zé)，從市園林局劃入城市園林綠化建設(shè)職責(zé)，從市市容管理局劃入市容、環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職責(zé)。

“大城管”部門(mén)：市城市管理局（掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子）。撤銷市市政公用局、市市容管理局、市園林局，將其承擔(dān)的城市管理相關(guān)職責(zé)整合劃入新組建的市城市管理局。從原市市政公用局劃入了城市道路、排水、道路照明燈設(shè)施管理維護(hù)和城區(qū)防汛職責(zé)，從原市市容管理局劃入了市容、環(huán)境衛(wèi)生、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生以及城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)相關(guān)職責(zé)，從原市園林局劃入城市綠化管理職責(zé)（此項(xiàng)職責(zé)劃入2012年新組建的市園林局）。

第三階段：建管合一和強(qiáng)化專業(yè)部門(mén)管理階段（2015年至今）

這一階段的主要特征是：在加強(qiáng)城市建設(shè)、城市管理綜合統(tǒng)籌的同時(shí)，以深化大部門(mén)制改革、進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和“建管合一”為主要原則，探索“大水務(wù)”、“大交通”一體化改革，強(qiáng)化市容環(huán)衛(wèi)、水務(wù)、交通、綠化園林等專業(yè)部門(mén)既管建設(shè)又負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)的功能，推動(dòng)城市管理更加精細(xì)化、專業(yè)化。

市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)更名為市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，剝離房產(chǎn)管理和組織實(shí)施城市建設(shè)任務(wù)的職責(zé)，仍以城建項(xiàng)目審查、審批和編制年度建設(shè)計(jì)劃和資金收支計(jì)劃為主要方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，強(qiáng)化其作為城市建設(shè)主管部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、銜接指導(dǎo)城建領(lǐng)域各專業(yè)部門(mén)工作的職能。

“大水務(wù)”部門(mén)：市水務(wù)局。在原市水利局職能基礎(chǔ)上，組建市水務(wù)局，統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)涉水事務(wù)，劃入市城市管理局原承擔(dān)的市政排水設(shè)施和城市河道管理、城區(qū)防汛等職責(zé)，劃入原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)承擔(dān)的市政排水設(shè)施建設(shè)、供節(jié)水、生活污水處理行業(yè)監(jiān)管等職責(zé)。

“大交通”部門(mén)：市交通運(yùn)輸局。在原市交通運(yùn)輸局職能基礎(chǔ)上，重新組建市交通運(yùn)輸局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)道路、公路和交通運(yùn)輸管理事務(wù)，劃入市城市管理局原承擔(dān)的城市道路、人行道等設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)職責(zé)，劃入原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)承擔(dān)的城市道路建設(shè)職責(zé)。

改革后的市城市管理局承擔(dān)市容、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)和管理養(yǎng)護(hù)職責(zé)以及城市管理綜合行政執(zhí)法相關(guān)職責(zé)，同時(shí)承擔(dān)市政府城市治理委員會(huì)辦公室的職責(zé)，強(qiáng)化城市治理領(lǐng)域的組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督、綜合考評(píng)等職責(zé)。

在2012年恢復(fù)組建的市園林局基礎(chǔ)上，組建市綠化園林局（掛市林業(yè)局牌子），承擔(dān)城市園林綠化建

設(shè)和管理職責(zé)，強(qiáng)化其城鄉(xiāng)綠化統(tǒng)籌職責(zé)，并劃入市林業(yè)局的林業(yè)發(fā)展和林業(yè)資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的職責(zé)。

在城市管理體制調(diào)整的過(guò)程中，南京市積極探索城市管理綜合執(zhí)法體制改革。2002年，南京市政府根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦《關(guān)于在江蘇省南京市開(kāi)展相對(duì)集中處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》和江蘇省政府法制辦《關(guān)于在南京市開(kāi)展相對(duì)集中處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》精神，以“兩個(gè)相對(duì)分開(kāi)”、權(quán)責(zé)一致、“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”為主要原則，相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。以市及8個(gè)城區(qū)為試點(diǎn)范圍，設(shè)立市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，與原有的市容管理局實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”，作為政府的工作部門(mén)，負(fù)責(zé)城市管理方面相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法工作。撤銷原市容管理監(jiān)察機(jī)構(gòu)和城建監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在市城市管理行政執(zhí)法局下設(shè)城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)，區(qū)城市管理行政執(zhí)法局下設(shè)執(zhí)法大隊(duì)。市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍編制由市里進(jìn)行總量控制，總編制為1250名，其中8個(gè)城區(qū)共1018名。集中市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、工商行政管理、公安交通管理等方面行政處罰權(quán)，采取合作分工的辦法分階段、分步驟推進(jìn)，到2003年共集中行政處罰權(quán)123項(xiàng)。

此后，南京市開(kāi)展了多輪相對(duì)集中處罰權(quán)工作，將原本屬于規(guī)劃、園林、公安等多個(gè)部門(mén)的處罰權(quán)集中至城管部門(mén)，進(jìn)一步集中城市管理類、城鄉(xiāng)規(guī)劃類、市政設(shè)施類、園林綠化類、環(huán)境保護(hù)及其他類執(zhí)法事項(xiàng)總計(jì)226項(xiàng)。在不斷集中執(zhí)法事項(xiàng)的同時(shí)，還不斷加強(qiáng)城市管理力量。2014年、2015年共核增編制1324名，目前城管編制總量達(dá)到2777名。

2015年3月，中央編辦印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》，南京市被確定為試點(diǎn)，在城市管理領(lǐng)域深化綜合行政執(zhí)法體制改革，進(jìn)一步理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門(mén)職責(zé)關(guān)系，創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機(jī)制，完善執(zhí)法程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)法信息化建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，繼續(xù)充實(shí)加強(qiáng)基層一線執(zhí)法力量。積極探索區(qū)、街（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)路徑，重點(diǎn)推進(jìn)棲霞區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作，圍繞相對(duì)分離行政檢查權(quán)與行政處罰權(quán)，形成兩個(gè)重心下移，即將行政檢查權(quán)集中下移到街道，將分散在街道的執(zhí)法力量集中下移到街道，明確棲霞區(qū)各街道綜合行政執(zhí)法檢查主體資格，在邁皋橋、燕子磯、堯化等9街道成立綜合行政檢查執(zhí)法大隊(duì)，并規(guī)范相關(guān)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。

二、改革的探究和思考

南京市2001年至今的兩次城市管理體制改革，主要是對(duì)于“建管分離”還是“建管合一”，強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌還是專業(yè)管理，是“大城管”、“大建設(shè)”還是“大交通”、“大水務(wù)”等不同改革路徑的選擇。2010年之后的城市管理體制改革及運(yùn)行情況受諸多客觀因素影響。

首先，這一階段城市發(fā)展等方面對(duì)改革的影響很大。一是城市建設(shè)跨越式發(fā)展，效率優(yōu)先模式下的規(guī)建管銜接不暢、重建輕管。從2010年開(kāi)始，南京市先后承辦了亞青會(huì)、青奧會(huì)、國(guó)家公祭日活動(dòng)等大型體育賽事和重要活動(dòng)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和整治投入多、任務(wù)重，城市建設(shè)提檔加速，以效率優(yōu)先，出現(xiàn)了規(guī)劃、建設(shè)部分環(huán)節(jié)不到位的問(wèn)題。二是城市建設(shè)、城市管理職能分別高度集中在大城建、大城管兩個(gè)部門(mén)，加大了城市建設(shè)和管理銜接的難度。部分城市建設(shè)項(xiàng)目建成后建管脫節(jié)，無(wú)法納入城管養(yǎng)護(hù)體系進(jìn)行精細(xì)化管理和維護(hù)。三是全面推進(jìn)雨污分流工程改造。雨污分流改造工程建管銜接不暢等問(wèn)題，正效應(yīng)變?yōu)樨?fù)面效應(yīng)。四是城市管理經(jīng)費(fèi)投入不足，市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化培育不足。市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)企業(yè)多為事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企，養(yǎng)護(hù)功能單一，能夠承擔(dān)保潔、道路養(yǎng)護(hù)、綠化帶養(yǎng)護(hù)等綜合養(yǎng)護(hù)的公司少，再加上市政設(shè)施維修更新資金投入不足，導(dǎo)致市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)整體水平不高。

其次，“大城管”和建管分離模式下的綜合統(tǒng)籌與專業(yè)管理的矛盾。主要體現(xiàn)在綜合統(tǒng)籌與專業(yè)管理關(guān)系失衡。一是“大城管”模式下，一方面綜合統(tǒng)籌得到強(qiáng)化，但另一方面原分屬專業(yè)部門(mén)的管理職能轉(zhuǎn)化為大部門(mén)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)處室職責(zé)，且這些內(nèi)設(shè)處室精簡(jiǎn)、綜合設(shè)置。改革前，在專業(yè)部門(mén)由3-4個(gè)業(yè)務(wù)處室承擔(dān)的某方面職責(zé)，改革后可能僅由大部門(mén)中的1-2個(gè)業(yè)務(wù)

處室承擔(dān)。比如，原市園林局兩處一辦承擔(dān)的城市綠化管理職責(zé)，改革后由市城市管理局城市綠化管理處一個(gè)處室承擔(dān)。二是部分專業(yè)管理削弱。多部門(mén)多項(xiàng)職能整合進(jìn)一個(gè)大部門(mén)，“大城管”部門(mén)的職責(zé)結(jié)構(gòu)呈扁平化，管理幅度非常寬，受行政理念、任務(wù)形勢(shì)需要等因素的影響，在政策制定、資金投入等資源分配懸殊，分配不足的部分專業(yè)管理職能可能被邊緣化，由此在城市管理外部物化部分，呈現(xiàn)的就是該類城市基礎(chǔ)設(shè)施管理不善、維護(hù)不足甚至破敗衰敗現(xiàn)象。

再次，大部門(mén)制改革挑戰(zhàn)大部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力。一是外部協(xié)調(diào)矛盾轉(zhuǎn)化為部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)壓力。政府職能部門(mén)之間的職責(zé)分工、職責(zé)爭(zhēng)議等外部協(xié)調(diào)問(wèn)題，通過(guò)“大部門(mén)制”改革對(duì)相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)、職責(zé)和人員編制的整合，轉(zhuǎn)化為大部門(mén)內(nèi)設(shè)處室之間的職責(zé)分工與職責(zé)爭(zhēng)議，調(diào)處壓力不遜于外部職責(zé)爭(zhēng)議壓力，甚至更為隱蔽和困難。二是不同部門(mén)整合的大部門(mén)，其行政文化、行政思維、履職能力等存在差異。在其長(zhǎng)期履職過(guò)程中，不同部門(mén)必然形成具有本部門(mén)特色的行政文化、行政思維、人員結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、執(zhí)法理念、執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，大部門(mén)制改革必然會(huì)帶來(lái)這種差異性的碰撞與融合壓力。

綜合上述因素和問(wèn)題，對(duì)于南京深化城市管理體制改革，有如下考慮。一是既要加強(qiáng)綜合統(tǒng)籌又要強(qiáng)化專業(yè)管理。城市建設(shè)主管部門(mén)在綜合統(tǒng)籌專業(yè)部門(mén)編制城建項(xiàng)目計(jì)劃、資金安排上，要更多尊重城市管理相關(guān)專業(yè)部門(mén)意見(jiàn)，充分調(diào)動(dòng)專業(yè)部門(mén)的積極性，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)。二是重點(diǎn)理順建設(shè)和管理的關(guān)系。以服務(wù)和管理為先，兼顧效率，調(diào)整城市建設(shè)、城市管理資金投入比率，加大城市管理投入。城市規(guī)劃、建設(shè)、管理機(jī)制有機(jī)融合，相關(guān)部門(mén)既分工明確又共同參與，有效解決各環(huán)節(jié)銜接，尤其是共同做好建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施和驗(yàn)收移交。三是進(jìn)一步完善城市治理機(jī)制。優(yōu)化完善公眾參與的城市治理委員會(huì)議事決策機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮其科學(xué)民主決策功能，加強(qiáng)城市治理方面的統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)部門(mén)之間職責(zé)爭(zhēng)議，明晰部門(mén)職責(zé)分工，強(qiáng)化城市治理合力。四是組織、引導(dǎo)社區(qū)（居民委員會(huì)、村民委員會(huì)）承擔(dān)自治事務(wù)管理，承接政府委托的公共服務(wù)項(xiàng)目，動(dòng)員、組織社區(qū)內(nèi)單位和居民、村民參與城市治理活動(dòng)。五是深化城市管理領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法。在已經(jīng)集中的行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步集中公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面行政處罰事權(quán)。推進(jìn)執(zhí)法重心下移，進(jìn)一步理順市、區(qū)、鎮(zhèn)街之間事權(quán)劃分，加強(qiáng)城市管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。六是增加城市基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)投入，加大市政設(shè)施綜合養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)培育力度。進(jìn)一步推進(jìn)市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)綜合化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)化，增加經(jīng)費(fèi)投入，培育綜合養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)，完善市政設(shè)施綜合養(yǎng)護(hù)招投標(biāo)機(jī)制，優(yōu)化和完善市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)評(píng)估和監(jiān)督體系。

（作者系南京市編辦副主任；副處長(zhǎng)）

▲ 張義炎書(shū)法

臨江仙·滾滾長(zhǎng)江東逝水

楊 慎

滾滾長(zhǎng)江東逝水，浪花淘盡英雄。

是非成敗轉(zhuǎn)頭空。

青山依舊在，幾度夕陽(yáng)紅。

白發(fā)漁樵江渚上，慣看秋月春風(fēng)。

一壺濁酒喜相逢。

古今多少事，都付笑談中。