成都全方位多層面多路徑探索綜合行政執(zhí)法體制改革

● 成都市編辦

成都全方位多層面多路徑探索綜合行政執(zhí)法體制改革

● 成都市編辦

編者按：

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都的改革和發(fā)展已上升到國家戰(zhàn)略的高度。近年來，成都從實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制改革，為形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制做了大量努力，在放管服改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、相對集中行政許可權(quán)改革、街道辦事處體制改革等領(lǐng)域都取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。成都先行先試的經(jīng)驗(yàn)無疑為其他地方深化改革提供了樣本。本期開設(shè)“成都全面創(chuàng)新改革探索專欄”，以綜合行政執(zhí)法體制改革為主題，重點(diǎn)介紹成都整體改革的特點(diǎn)和彭州、郫縣的改革經(jīng)驗(yàn)。

結(jié)合深入實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，成都市在城市管理、交通、文化、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、食品藥品等領(lǐng)域推動綜合執(zhí)法，試點(diǎn)在中心城區(qū)國土執(zhí)法、縣以下市場監(jiān)管多個層面進(jìn)行，積極推動減少層級，下移執(zhí)法重心。同時積極探索跨部門綜合執(zhí)法改革。

近年來，成都市按照黨中央、國務(wù)院“放管服”改革總體要求和中央編辦、四川省委省政府綜合執(zhí)法改革工作部署，結(jié)合深入實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，在多個領(lǐng)域、多個層面、多個區(qū)域積極探索推進(jìn)跨領(lǐng)域、跨層級、跨部門綜合行政執(zhí)法體制改革，著力解決執(zhí)法隊(duì)伍過多、層級過多、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位以及執(zhí)法行為不規(guī)范等突出問題，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制。

一、積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域綜合執(zhí)法

一是在城市管理領(lǐng)域，整合城市管理多個機(jī)構(gòu)，組建市城市管理局，掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子，集中行使市容、園林、市政、環(huán)保、工商、衛(wèi)生、規(guī)劃七個方面的全部或部分行政處罰權(quán)。為強(qiáng)化對城管綜合執(zhí)法的全域統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)和指揮監(jiān)督，將市城管局更名為市城管委，組建市城管執(zhí)法總隊(duì)、市城管數(shù)字化監(jiān)管中心，形成“一委一隊(duì)一中心”的管理體制，實(shí)施網(wǎng)格化管理。

二是在交通運(yùn)輸管理領(lǐng)域，整合公路、水路、城市公共交通、交通運(yùn)輸綜合協(xié)調(diào)等職能，組建市交通委員會。同時對交通領(lǐng)域的路政、運(yùn)政、海事、出租車管理4支隊(duì)伍進(jìn)行整合，組建市交通運(yùn)輸行政執(zhí)法總隊(duì)，實(shí)施交通綜合執(zhí)法。

三是在文化管理領(lǐng)域，整合市

文化局、市廣電局、市新聞出版局等部門，組建市文化廣電新聞出版局。同時對文化、廣電、新聞出版3支執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，組建市文化市場綜合執(zhí)法總隊(duì)，實(shí)施文化市場及其相關(guān)領(lǐng)域綜合執(zhí)法。

四是在農(nóng)業(yè)管理領(lǐng)域，整合市委農(nóng)工辦、市農(nóng)牧局、市農(nóng)機(jī)局、市供銷社等部門，組建市農(nóng)委，掛市委農(nóng)辦牌子。同時對涉農(nóng)的3支執(zhí)法隊(duì)伍以及市商務(wù)局承擔(dān)的生豬屠宰、市水務(wù)局承擔(dān)的水產(chǎn)養(yǎng)殖等執(zhí)法職能進(jìn)行整合，組建市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)，實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。

五是在水務(wù)管理領(lǐng)域，對城鄉(xiāng)防汛、城市供水、排水、節(jié)約用水、河道管理、水資源保護(hù)、農(nóng)村水利工程等職能進(jìn)行整合，組建市水務(wù)局。同時組建市水務(wù)執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)，實(shí)現(xiàn)水務(wù)一體化監(jiān)督管理。

六是在食品藥品管理領(lǐng)域，整合市食藥局、市質(zhì)監(jiān)局、市工商局、市商務(wù)局等部門的食品藥品監(jiān)管職能，重新組建市食藥監(jiān)局，同時對4個部門的相關(guān)執(zhí)法職能和人員編制進(jìn)行整合，組建市食品藥品稽查總隊(duì)，對食品藥品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程實(shí)施集中統(tǒng)一執(zhí)法。

通過上述改革，改變了城市管理、交通運(yùn)輸、文化、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、食品藥品等領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置過多、各自為政、多頭執(zhí)法的局面，執(zhí)法效能和水平明顯提升。目前，市本級行政執(zhí)法隊(duì)伍由28支精簡為17支。

二、減少層級推進(jìn)執(zhí)法重心下移

一是減少中心城區(qū)國土執(zhí)法層級。按照中央關(guān)于“設(shè)區(qū)的市要整合重復(fù)設(shè)置的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，市級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍的，區(qū)本級不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍”的要求，成都市將5個城區(qū)國土執(zhí)法大隊(duì)劃歸市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)統(tǒng)一管理，通過減少執(zhí)法層級，有效整合了中心城區(qū)國土執(zhí)法資源，提高了執(zhí)法效率。

二是推進(jìn)縣級以下市場監(jiān)管綜合執(zhí)法。為落實(shí)地方政府屬地監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法，成都市將區(qū)（市）縣工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)從市垂直管理調(diào)整為區(qū)（市）縣政府分級管理，并在19個區(qū)（市）縣統(tǒng)一推進(jìn)市場監(jiān)管體制改革，整合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)，組建市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局；同步整合了工商公平交易執(zhí)法分局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局稽查大隊(duì)和食品藥品稽查大隊(duì)，組建市場監(jiān)督管理綜合執(zhí)法大隊(duì)，集中行使市場監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法職能；整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工商行政管理所、食品藥品監(jiān)督管理所，組建市場監(jiān)督管理所，并在村（社區(qū)）配備市場監(jiān)管協(xié)管員，將執(zhí)法延伸到基層，構(gòu)建了區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級貫通，橫向到邊、縱向到底的市場監(jiān)管執(zhí)法體系。

三是探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深入推進(jìn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人口和產(chǎn)業(yè)聚集，面臨著越來越重的市場監(jiān)管和社會管理任務(wù)，實(shí)際承擔(dān)了大量的執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任。為解決基層“看得見管不著”問題，成都市積極推進(jìn)執(zhí)法重心下移，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、全域覆蓋的基層執(zhí)法新體制。第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立派駐城管分局，掛鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)牌子，受縣級相關(guān)部門委托，集中行使城市管理、環(huán)境保護(hù)、道路交通、文化市場、環(huán)境保護(hù)等方面的行政執(zhí)法權(quán)，有效緩解了部門執(zhí)法鞭長莫及、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法有責(zé)無權(quán)的問題，提高了試點(diǎn)鎮(zhèn)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理能力。第二，依托區(qū)城管局派駐街道執(zhí)法中隊(duì)，整合治安、交通等部門的執(zhí)法力量，成立街道綜合執(zhí)法隊(duì)，采取聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法、執(zhí)法力量下沉等方式行使城市管理、社會治安綜合治理、交通秩序維護(hù)等方面的行政執(zhí)法權(quán)，維護(hù)了中心城區(qū)街面治安秩序、交通秩序和市容秩序。

三、大膽探索跨部門綜合執(zhí)法

一是合理布局推進(jìn)改革。按照問題導(dǎo)向，對市、區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況進(jìn)行全面調(diào)研。研究制定《成都市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，由市政府常務(wù)會審議通過，確定在成都中心城區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)分別選擇處于不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的武侯、成華、雙流、彭州、崇州、金堂6個區(qū)（市）縣開展跨部門綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。

二是自主選擇改革路徑。在改革路徑的選擇上，不搞“一刀切”，鼓勵試點(diǎn)地區(qū)自主選擇符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的改革模式。6個試點(diǎn)區(qū)（市）縣大體形成了兩種改革實(shí)施方案。一種是“全領(lǐng)域綜合執(zhí)法”方案。按照“監(jiān)管與處罰分離”原則，最大限度整合執(zhí)法職能和隊(duì)伍。如彭州市對除公安外的25個行政部門的執(zhí)法職責(zé)、17支執(zhí)法隊(duì)伍

進(jìn)行整合，組建綜合行政執(zhí)法局，實(shí)行“大綜合，全覆蓋，一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。武侯區(qū)、成華區(qū)依托城市管理局、市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局兩個主體，將所有執(zhí)法職能和隊(duì)伍整合，形成了“兩支隊(duì)伍管執(zhí)法”的綜合執(zhí)法體系。另一種是“重點(diǎn)領(lǐng)域綜合執(zhí)法”方案。按照“職責(zé)相近相關(guān)”原則，對重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法職能和隊(duì)伍進(jìn)行整合。如雙流區(qū)、崇州市、金堂縣在原城市管理綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合規(guī)劃、國土、水務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)确矫娴膱?zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，實(shí)施“大城管”綜合執(zhí)法。

三是創(chuàng)新執(zhí)法管理機(jī)制。試點(diǎn)區(qū)（市）縣在改革中加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，為執(zhí)法體制的調(diào)整提供保障。建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，理順執(zhí)法主體與行政主體的事權(quán)關(guān)系，建立健全相互配合、相互協(xié)調(diào)、齊抓共管的工作機(jī)制。建立信息集中受理機(jī)制，整合案件舉報(bào)受理信息平臺，對違法案件實(shí)施舉報(bào)受理、分派處理、監(jiān)督落實(shí)、信息反饋、網(wǎng)上公示“五統(tǒng)一”。建立標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)制，按照制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細(xì)化要求，對不同領(lǐng)域執(zhí)法內(nèi)容分類統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)、程序、時限和處罰標(biāo)準(zhǔn)。建立監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化法律監(jiān)督、行政監(jiān)察和社會監(jiān)督，完善法制審查、層級監(jiān)督、行政復(fù)議、信息公開等制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，健全責(zé)任追究機(jī)制和糾錯問責(zé)機(jī)制。建立規(guī)范化人員管理機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新人員管理方式，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平。

開展試點(diǎn)改革以來，6個試點(diǎn)區(qū)（市）縣行政執(zhí)法隊(duì)伍由84支精簡為52支，減少38%，有效解決了多頭執(zhí)法、執(zhí)法缺位、執(zhí)法力量分散等問題，提高了執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。