重大行政決策終身責任追究制的法律困境及其突破

張 倩

(武漢大學 a.臺灣研究所;b.政治與公共管理學院，武漢 430072)

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·法治文明與法律發(fā)展·

重大行政決策終身責任追究制的法律困境及其突破

張 倩a,b

(武漢大學 a.臺灣研究所;b.政治與公共管理學院，武漢 430072)

重大行政決策是當下中國熱議的話題之一，對于重大行政決策終身責任追究制度的研究更是數(shù)量頗多。由于學者多用傳統(tǒng)單一、靜止的行政法學方法考察重大行政決策，忽視了重大行政決策復合行政活動的本質(zhì)，導致了決策責任的遺漏；加之現(xiàn)有重大行政決策程序規(guī)定的缺漏和已有制度的牽制，重大行政決策責任追究面臨諸多法律困境。欲實現(xiàn)重大行政決策終身責任追究的制度功能，需要明確重大行政決策的范圍，構建完整的責任追究體系以及完善相關的配套制度。

重大行政決策；終身責任追究制；決策后評估；司法審查；決策行政賠償

黨的十八屆四中全會報告明確提出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”2015年12月中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015—2020)》又進一步重申了此項要求，將建立重大行政決策終身責任追究制納入法治政府建設的下一個五年計劃，由此可見該項制度建設的現(xiàn)實緊迫性。

雖然“終身追責”在行政決策領域?qū)儆谳^新的提法，但是決策責任追究的理念早在2002年黨的十六大報告中就有所體現(xiàn)。*黨的十六大報告要求“改革和完善決策機制”，提出“要推進決策科學化民主化，完善重大決策的規(guī)則和程序，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”。而實踐中真正因為決策失誤被追究責任的行政官員并不多見，這說明行政決策的責任追究必定還存在某些法律適用的障礙和難題。毋庸諱言，行政決策責任追究制度所遭遇的法律困境在重大行政決策終身責任追究的過程中也會遇到。有鑒于此，本文將結(jié)合行政決策責任追究制度中的法律困境，具體分析重大行政決策運行中存在的問題，為構建重大行政決策終身責任追究制度提供一種可能路徑。

一、重大行政決策的責任形式

明確的責任形式是重大行政決策終身責任追究的前提，實踐中之所以難以追究決策者的責任，一個很重要的原因就是決策責任不明。由此，本文首先以決策階段、決策者身份以及決策責任性質(zhì)為標準對重大行政決策的責任形式進行說明。

(一)以決策階段為劃分標準

決策并非一個法學概念，而是一個政治學概念[1]，因而要在行政法學體系中準確地界定行政決策所描述的行為絕非易事。因為行政決策往往是多機關、多程序、多處分*我國臺灣地區(qū)行政法中的行政處分類似于內(nèi)地的行政行為。的集合現(xiàn)象[2]，而傳統(tǒng)行政法學的研究對象為單一、靜止的行政行為。用傳統(tǒng)行政法解釋方法很難準確描述行政決策這一復合行政行為。正因為如此，各地出臺的重大行政決策程序規(guī)定多采用列舉的方式對其進行界定，以彌補行政法對行政決策描述能力的不足。總體觀之，重大行政決策首先是行政機關針對某一領域所做的一個總規(guī)劃，之后圍繞這個總規(guī)劃做出多個行政行為，以支持總規(guī)劃的實現(xiàn)，而多個行政行為又會涉及多個機關和多個程序。因此，重大行政決策責任不僅包括行政機關做出總規(guī)劃的責任，還應該包括行政機關圍繞總規(guī)劃開展的多個行政行為中產(chǎn)生的責任，即決策做出責任和決策實現(xiàn)責任。

1.決策做出責任。一般而言，形成決策通常要有一個決策者(做出最后選擇的人)和一個決策機構(所有參與決策的人組成的小組、團體或政府)[3]。即在決策形成過程中會涉及決策者和決策機構的責任。根據(jù)我國《國務院組織法》第4條及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第63條之規(guī)定，重大問題需要經(jīng)過政府常務會議或全體會議討論決定。重大行政決策顯然屬于政府重大問題，即重大行政決策需要經(jīng)過集體討論才能做出，此處的常務會議或全體會議便是形成決策的機構。又根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第62條之規(guī)定，我國行政機關實行首長負責制，由此可以推知行政首長和部門主管領導應當對行政機關、部門所做的行政決策負責，行政首長和部門主管領導即為最終決策者。因此，重大行政決策做出過程中的責任包括參與決策形成的決策機構責任和做出最終選擇的決策者責任，而決策機構的責任應該具體化為參與決策的人的責任。

2.決策實現(xiàn)責任。由于重大行政決策往往比較抽象宏觀，欲使其落地，必須借助多個行政行為才能實現(xiàn)，這其中可能既涉及具體行政行為，也可能涉及抽象行政行為。具體而言，這種責任應該包括兩種情形：其一，重大行政決策不存在失誤的情況下，因具體執(zhí)行決策的行政機關及其工作人員做出的具體行政行為或抽象行政行為侵害公共利益或公民權利的，行政機關及其工作人員應該承擔相應的責任。此種責任按照具體行政行為和抽象行政行為的責任追究方式進行追究。其二，重大行政決策存在失誤的情況下，因具體行政行為或抽象行政行為是重大行政決策的一部分，此時，則不應該追究做出具體行政行為或抽象行政行為的行政機關的責任，只追究決策者的責任。

(二)以決策者身份為劃分標準

根據(jù)對十八屆四中全會報告的理解，重大行政決策責任終身追究的對象是人，而不是機關，具體包括行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的責任。在我國，行政機關的大部分工作人員同時也是中國共產(chǎn)黨黨員，因而參與重大行政決策的人同時具有雙重身份，這兩種身份所需要承擔的責任也存在不同。

1.公務員身份所需要承擔的責任。行政決策權屬于行政權的一種，因此公務人員應該是行政決策的責任主體。具體責任包括：行政處分(警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍)，引咎辭職(具有領導職務的公務員)，責令辭職(具有領導職務的公務員)，*《中華人民共和國公務員法》第82條規(guī)定：“行政機關的領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現(xiàn)任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務?！薄缎姓C關公務員處分條例》第19條規(guī)定：“行政領導在行政決策中違反議事規(guī)則、改變集體作出的重大行政決策的需要接受行政處分?！毙姓B帶賠償責任和刑事責任。*《國家賠償法》第2條規(guī)定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬?。”?6條的規(guī)定：“賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責任人員，有關機關應當依法給予處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任?！蔽覈珓諉T雖然沒有政務官和事務官的劃分，但具有領導職務的公務員類似西方文官制度中的政務官，公務員法中規(guī)定的引咎辭職和責令辭職從本質(zhì)上看就是政務官所擔負的政治責任。而一般公務員類似于文官制度中的事務官，不需要擔負政治責任。

2.黨員身份所需要承擔的責任。具體分為黨政領導干部的責任和一般黨員的責任。其一，黨政領導干部的責任。2001年中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》規(guī)定，違反決策程序造成重大失誤的，要追究領導責任。目前，對黨政領導干部的決策責任追究主要通過2009年6月由中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》來實現(xiàn)，具體包括責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職和刑事責任。*《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第5條第1款規(guī)定：“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的，對黨政領導干部實行問責”；第7條規(guī)定：“對黨政領導干部實行問責的方式分為：引咎辭職、責令辭職、免職?！?《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》第15條第2款規(guī)定：“對于決策嚴重失誤、造成巨大經(jīng)濟損失或者惡劣影響，負主要領導責任的，應當引咎辭職。” 《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第4條規(guī)定：“黨政領導干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規(guī)定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理?！逼涠?，一般黨員的責任。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的規(guī)定，主要包括警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍。*《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第6條規(guī)定：黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究。第7條規(guī)定：對黨員的紀律處分種類：警告；嚴重警告；撤銷黨內(nèi)職務；留黨察看和開除黨籍。

(三)以責任性質(zhì)為劃分標準

通過上文對決策者公務員身份責任和黨員身份責任的梳理不難發(fā)現(xiàn)，作為公務員，決策者承擔的責任包括政治責任和法律責任；而作為黨員，承擔的責任同樣包括政治責任和法律責任。那么，如何在重大行政決策終身責任追究實現(xiàn)過程中，厘清不同身份所側(cè)重承擔的責任，以防止不同性質(zhì)的責任之間相互抵消，是制度建設的重點。

1.道德責任。行政決策中的道德責任是行政決策主體在決策時所必須承擔的道義上的責任，它不是一種強制性責任，而是決策主體對責任的一種自覺承擔，是一種積極的責任。它反映了行政決策主體的倫理自主性[4]。

2.政治責任。在政治學中，政治責任指政治官員履行制定符合民意的公共政策、推動符合民意的公共政策執(zhí)行的職責，以及沒有履行好這些職責時所應承擔的譴責和制裁[5]22。在我國，各級人民政府(行政機關意義上的狹義政府)的組成人員就是由有權主體任命或有權主體提名并經(jīng)過代議機關同意而任命的官員[5]15。即行政官員可以成為政治責任的承擔主體。政治責任不僅僅是對政治責任主體政治行為是否符合法律程序即形式正義的評價，更是對其政治性決策及其后果是否合理正當即實質(zhì)正義的考察[5]52。由此，行政決策責任中的政治責任是指行政官員針對行政決策及其后果是否合理所應承擔的責任。政治責任的主要追究方式包括責任主體迫于外界壓力而實施道歉和辭職(引咎辭職和責令辭職)，議會對責任主體實施質(zhì)詢、彈劾、不信任投票和罷免等。同時，作為執(zhí)政黨的黨員，也應該承擔相應的政治責任。

3.法律責任。行政決策中的法律責任是指決策者或決策參與人在決策做出過程和決策實現(xiàn)過程中，其行為違反法律所應承擔的責任。根據(jù)所觸犯法律的不同，可以分為行政法律責任、行政連帶責任和刑事法律責任。行政法律責任主要指決策者對行政相對人承擔的責任。有研究認為行政責任包括行政機關追究的內(nèi)部行政責任和司法機關追究的外部行政責任，內(nèi)部行政責任是對行政組織的責任；而外部責任是對行政相對人的責任[6]。但筆者認為內(nèi)部行政責任從本質(zhì)上看是一種行政紀律責任，因而應將其劃歸到紀律責任之中。行政連帶責任是指決策者在決策過程中存在故意或者重大過失，賠償義務機關在對行政相對人進行賠償之后，可以依照《國家賠償法》第16條*《國家賠償法》第16條規(guī)定：賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。之規(guī)定向決策者進行追償。刑事責任是指決策者在重大行政決策過程中的行為觸犯刑法所應承擔的責任。

4.紀律責任。行政決策中的紀律責任包括行政紀律責任和黨政紀律責任。決策者需要承擔的行政紀律責任包括前文公務員身份責任中的行政處分，決策者需要承擔的黨政紀律責任包括前文中黨員身份責任中的警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看和開除黨籍。

通過上文對決策責任的劃分不難看出，決策者作為公務員和作為黨員所承擔的責任有所重合，這使得原本形式多樣的責任更加復雜。實踐中之所以難以實現(xiàn)對決策者的責任追究，往往也是因為將公務員責任和黨員責任以及法律責任和政治責任混為一談，缺乏追責的主線，導致追責面臨諸多困境。

二、終身追責遭遇法律困境的原因分析

缺乏對決策者不同身份責任區(qū)隔所導致的責任體系混亂是重大行政決策終身追責面臨困境的重要原因，缺少決策階段劃分能夠?qū)е伦坟熡兴┦А３酥?，對重大行政決策責任缺乏全面的認識、現(xiàn)有規(guī)定粗漏以及時效制度的牽制也是重大行政決策終身責任追究面臨諸多法律困境的原因。

(一)缺少決策階段劃分導致追責有所漏失

作為一個復合行政行為，重大行政決策是一個流動的過程，而不是一個靜止的點，在審視重大行政決策時，我們應該跳出“行政行為型式理論”[7]的研究方法，因為這一研究方法無法對其進行準確描述。有學者提出用“行政過程論”觀察行政決策，認為“行政過程論視角下的行政決策不是單純的一個行政行為，而是行政權力運行的一個邏輯階段。這一階段可能會是幾個行政行為或行政行為和非型式化*臺灣學者林明鏘在《論型式化之行政行為與未型式化之行政行為》一文中將行政行為分為型式化行政行為與未型式化行政行為；陳春生在《行政法學上之非正式行政行為與行政指導》一文中將行政行為分為正式行政行為和非正式行政行為。此兩篇文章收錄于翁岳生六秩誕辰祝壽論文集《當代公法理論》。的行政行為之聚合”[8]。因此，作為一個具有階段性的聚合行政行為，重大行政決策責任也具有階段性，包括決策做出責任和決策實現(xiàn)責任。但目前學界在討論重大行政決策責任時，往往聚焦決策做出責任，很少論及決策實現(xiàn)過程中產(chǎn)生的責任，導致了決策責任的遺漏。

之所以要強調(diào)決策實現(xiàn)階段的責任，是因為重大行政決策類似于一個口袋，欲實現(xiàn)決策事項，里面必定會涉及多個行政行為。對于具體行政行為的責任追究，可以通過行政復議和行政訴訟對其合法性進行審查，如果確實存在違反法律的情形，可以追究相關責任人的責任，實現(xiàn)的障礙較少。但對于抽象行政行為而言，則存在諸多制度障礙。譬如，行政復議和行政訴訟都只能附帶審查規(guī)章以下的規(guī)范性文件，行政法規(guī)和行政規(guī)章不屬于司法審查范圍，現(xiàn)有的通過權力機關和行政機關審查行政法規(guī)和行政規(guī)章的合法性制度作用有限。在很難判斷行政法規(guī)和行政規(guī)章合法性的情況下，也就不能很好地追究行政人員的責任。即使法院認為規(guī)章以下規(guī)范性文件存在違法情形，按照新修訂的《行政訴訟法》第64條之規(guī)定，法院只能向行政機關提出司法建議，如何處理則由行政機關決定。而行政機關的自我追責卻難以實現(xiàn)，現(xiàn)有法律沒有規(guī)定如何追究抽象行政行為行為人的責任。因此，重大行政決策在實現(xiàn)過程中如果涉及抽象行政行為的責任，因現(xiàn)有制度的缺失，對做出抽象行政行為行政人員的追責就會陷入一個“死循環(huán)”狀態(tài)，責任追究難以實現(xiàn)。

(二)現(xiàn)有規(guī)定粗漏導致追責難以落實

目前，我國尚沒有統(tǒng)一的重大行政決策立法，只是地方政府根據(jù)各自對重大行政決策的理解，制定了重大行政決策程序規(guī)定。這些規(guī)則對責任主體、追責事由、責任形式等方面作了規(guī)定，但是規(guī)定粗漏且存在諸多不同。為了對此種粗漏進行形象地說明，本文選取山東省、湖北省、四川省、甘肅省的重大行政決策程序規(guī)則*選取此四省是因為它們分別具有一定的代表性。山東省沒有就重大行政決策制定單獨的程序規(guī)則，而是在2012年制定的《山東行政程序規(guī)則》中有所體現(xiàn)；湖北省于2013年制定《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》，但至今該規(guī)定尚未修訂；四川省和甘肅省都在十八大四中全會報告提出重大行政決策終身責任追究之后進行了修正，但規(guī)定也各有不同。進行分析(參見文后表1)。

1.責任主體。山東省和湖北省的規(guī)定較為抽象，四川省和甘肅省的規(guī)定則相對具體，但四省程序規(guī)則在責任主體方面的規(guī)定都存在遺漏。前文已經(jīng)分析，決策形成包括決策機構和最終決策者，與之相應，決策責任主體也應該包括決策機構和最終決策者。但四省程序規(guī)則中都沒有明確規(guī)定決策機構應該承擔決策責任，遺漏了決策機構這個責任主體。雖然《山東省行政程序規(guī)定》第38條和《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(暫行)》第37條都規(guī)定“要如實記錄全體會議或常務會議的討論和決定，并對不同意見特別載明”，但沒有進一步規(guī)定決策贊成者和決策反對者的責任。一旦重大行政決策出現(xiàn)問題，行政首長往往借“集體決策”推卸責任；且由于缺乏對集體責任的規(guī)定，實踐中也無法追究集體責任。如此，重大行政決策終身責任追究陷入責任主體無法確定的困境之中。除此之外，現(xiàn)實中還存在另一種情形，就是一項重大行政決策往往首先經(jīng)過黨委會的討論，通過之后再交由行政機關決定；如果不通過，則不會交給行政機關決定。換言之，黨委雖然沒有最終出現(xiàn)在對外生效的文件上，但黨委才是真正的決策者。由于欠缺對此種情形責任分配的相關規(guī)定，也使得重大行政決策責任追究陷入困境。

2.追責事由。從山東省到甘肅省，重大行政決策的追責事由逐漸增加，歸責原則也逐漸多樣化。山東省的追責事由為違反決策程序，歸責原則是“違法歸責”；湖北省的追責事由為違反決策程序和決策嚴重失誤造成重大損失或惡劣影響，歸責原則為“違法歸責+過錯歸責+結(jié)果歸責”；四川省的追責事由為違反決策程序、怠于履行職責造成重大損失或惡劣影響，歸責原則為“違法歸責+過錯歸責+結(jié)果歸責”；甘肅省的追責事由為違反本規(guī)定，導致決策失誤、怠于履行職責造成重大損失或惡劣影響、決策不能及時實施，歸責原則為“違法歸責+過錯歸責+結(jié)果歸責”。由于各省的追責事由和歸責標準各有不同，使得重大行政決策責任追究標準難以統(tǒng)一。

3.追責主體。目前對于重大行政決策責任的追究主要是通過行政問責形式來實現(xiàn)的。按照《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第11條之規(guī)定，行政問責的主體為行政機關的監(jiān)察部門和組織人事部門，屬于行政機關的內(nèi)部追責，即同體追責。很多學者對同體追責提出了質(zhì)疑，認為重大行政決策終身責任追究難以實現(xiàn)的重要原因就是同體追責。*如韓春暉在《行政決策終身責任追究制的法律難題及其解決》(載《中國法學》2015年第3期)一文中、王仰文在《行政決策責任追究的制度觀察》(載《法治研究》2013年第12期)一文中、李娜在《構建重大行政決策終身責任追究制的困境與路徑選擇》(載《廣西社會主義學院學報》2015年第4期)一文中都對同體問責提出了質(zhì)疑。但筆者認為由行政機關追責并無重大不妥，造成重大行政決策終身責任追究難以實現(xiàn)的主要原因不是同體追責，而是缺少責任認定主體和追責啟動主體的相關規(guī)定。由于這兩個主體的缺失，重大行政決策難以受到公民和其他機關的監(jiān)督，重大行政決策終身責任追究完全依賴于行政機關的行政自制，而行政自制又往往缺乏動力，最終導致重大行政決策終身責任追究難以實現(xiàn)。

4.責任形式。通過對責任形式(參見文后表2)的梳理我們可知，山東省和四川省對責任形式進行了明確規(guī)定，而湖北省和甘肅省沒有對責任形式進行明確說明。前文根據(jù)不同標準對重大行政決策的責任進行了區(qū)分，其中以身份和性質(zhì)對責任進行的區(qū)分應該在各省的重大行政決策程序規(guī)定中有所體現(xiàn)。即重大行政決策作為行政機關制定的規(guī)范文件，其中應該明確區(qū)分決策者和參與決策集體討論的人作為公務員應該承擔何種責任，作為黨員應該依照什么規(guī)定承擔什么責任，而不應該僅作籠統(tǒng)規(guī)定。由于受時效制度的牽制，政治責任和紀律責任才是終身追責的主要實現(xiàn)形式，但在這四省的規(guī)定中，都欠缺對政治責任、紀律責任的規(guī)定。

(三)時效制度導致終身追責受局限

重大行政決策終身責任追究與一般行政決策責任追究相比較而言，最大的不同體現(xiàn)在追責時效上，即重大行政決策責任追究具有終身性。雖然追責時效與追訴時效是不同的概念，但重大行政決策責任中的法律責任不可避免地要受到現(xiàn)有追訴時效制度的制約，“終身”和“時效”之間存在明顯的張力。其實，重大行政決策終身責任追究在法律化過程中將遇到的困難是可以預見的，因為“終身追責”最早出現(xiàn)在黨的文件中，目的是為了對不當行使決策權而造成重大損失的黨政領導進行責任追究，具有明顯的政治性。由于執(zhí)政黨對其成員追究責任的重點是黨政紀律責任和政治責任，而不是法律責任，其中紀律責任取決于決策者是否具有黨員身份，政治責任取決于決策者是掌有公權力，因此，這兩種責任追究不會受到時效制度的限制。有學者就曾指出，“政治責任追究不受時效限制是重大行政決策終身責任追究的重要內(nèi)涵之一”[9]。但是，當我們試圖將“終身追責”這樣一種具有濃重政治色彩的概念與法律責任相連接時，就不可避免具有一定的局限。

正如前文所分析的，重大行政決策的決策者和參與決策的人需要承擔的法律責任可能涉及行政責任、行政連帶責任和刑事責任。由于重大行政決策終身追責還只是在黨的文件、國務院文件以及地方政府制定的行政規(guī)范文件中有所規(guī)定，按照下位法不得與上位法沖突的基本法理，重大行政決策終身追責需要遵守法律規(guī)定的訴訟時效。因此，不管是行政責任、行政連帶責任還是刑事責任，都要受到現(xiàn)有追訴時效的限制。

雖然政治責任和紀律責任不受追訴時效的限制，但是重大行政決策終身責任追究制度的目的是為了讓決策者承擔應該承擔的責任，而不僅僅是找到責任人，能夠讓責任人承擔責任才是關鍵。政治責任的主要承擔方式是剝奪責任人繼續(xù)行使公權力的權利，但對于已經(jīng)不在行政系統(tǒng)和退休的人來說，其本身就已經(jīng)不再行使公權力，因而追責主體可以“追”決策者的政治責任，但是“究”則存在局限。根據(jù)監(jiān)察部[2001]3號文件《關于對犯錯誤的已退休國家公務員追究行政紀律責任若干問題的通知》的規(guī)定，可以通過管制退休金的方式來實現(xiàn)對犯錯誤的退休國家公務員追究行政紀律責任。因此，對調(diào)離原崗位仍在行政系統(tǒng)內(nèi)部或退休的公務員，是可以實現(xiàn)對其行政紀律責任的追究的。決策者的政黨紀律責任只與是否具有黨員身份有關，主要承擔方式包括警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍，因而只要決策者具有黨員身份，便可實現(xiàn)政黨責任追究。

總之，在現(xiàn)實運行中，重大行政決策終身責任追究制度中的法律責任會受到時效制度的牽制而難以實現(xiàn)，政治責任和紀律責任也會受到?jīng)Q策者是否仍掌有公權力和身份的制約(詳見文后表2)。因此，在構建重大行政決策終身責任追究制度時應該明確區(qū)分能夠?qū)崿F(xiàn)終身追責的責任和不能實現(xiàn)終身追責的責任，只有這樣，終身追責的目的才不至于落空。

三、走出終身追責的法律困境

之所以要對重大行政決策程序和責任追究制度進行專門研究，是因為現(xiàn)有責任認定制度和責任追究制度不能實現(xiàn)對決策者的責任追究。通過上文對地方立法嘗試的分析不難發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)范存在很多缺漏，這些缺漏嚴重影響了重大行政決策終身責任追究的實現(xiàn)。目前國務院法制辦正在制定重大行政決策程序條例 ，如何在該行政法規(guī)中避免這些缺漏，是重大行政決策終身責任追究制度能否走出法律困境的關鍵。

(一)明確界定重大行政決策范圍

哪些決策屬于重大行政決策，是重大行政決策終身責任追究實現(xiàn)的前提。不可否認，我國傳統(tǒng)行政法學對行政行為的劃分已經(jīng)不能完全適應現(xiàn)代行政的發(fā)展，一些新型行政行為難以劃歸到行政法學體系中，因而在實踐中不能直接利用已有制度資源對其進行規(guī)范，只能通過單獨立法對其實現(xiàn)規(guī)制，重大行政決策便是很好的例子。但是，如果事先不對重大行政決策進行界定，則可能會導致重大行政決策終身追責的隨意和人治化。在重大行政決策內(nèi)涵難以界定的前提下，有學者提出了明確重大行政決策外延的替代性補正方案[10]，具體有兩個方面。

其一，將重大行政決策作為政策性宣傳或程序性理念。即將重大行政決策看作是依附在具體行政行為或抽象行政行為中的程序性事項，將具體行政行為或抽象行政行為作為責任追究的載體，通過目前存在的對具體行政行為或抽象行政行為的責任追究制度來實現(xiàn)對重大行政決策決策者的責任追究。而筆者認為，將重大行政決策這樣一個具有獨立品格的復合行政行為等同于程序性事項是欠妥的。

其二，創(chuàng)建用以固定概念外延的目錄制度。即暫且將重大行政決策內(nèi)涵不清的問題擱置，以目錄的形式強制性地將重大行政決策的外延進行固化，以解決其范圍多變的弊端。這個思路能夠很好地整合我國現(xiàn)有的關于重大行政決策的規(guī)定，又成功避開了重大行政決策內(nèi)涵不明的困境。但這也只是權宜之計，因為重大行政決策具有一定的時空動態(tài)性[11]，其范圍是不斷變化的，如何保證目錄能夠囊括所有重大行政決策本身就是一個難題。

因此，國務院在制定重大行政決策程序條例時應該采取“抽象描述+列舉”的方式統(tǒng)一界定重大行政決策的范圍，盡可能使重大行政決策的范圍在一定的時空內(nèi)處于穩(wěn)定和可預測的狀態(tài)，以解決目前重大行政決策界定混亂的狀況。

(二)構建完善的責任追究體系

完善的責任追究體系應該包括責任主體、追責主體、追責標準和責任形式等基本要素。目前，重大行政決策終身責任追究欠缺統(tǒng)一的規(guī)定，國務院在制定重大行政決策程序條例時應該從以下四個方面構建完善的責任追究體系。

1.責任主體。明確責任主體包括決策機構和最終決策者，而且決策機構的責任應該細致劃分到參與決策的每個人，這與黨的十八屆四中全會報告精神是一致的。報告規(guī)定的責任主體為“行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員”，其中負有責任的其他領導人員和相關責任人員可以涵蓋決策機構的組成人員。具體應該根據(jù)參與討論的人員對決策的不同態(tài)度分配集體責任，讓“集體決策”承擔“集體責任”，建立決策討論、辯論、投票記錄與備案制度，對決策會議上持贊成態(tài)度的要嚴厲追究責任，對于不表明態(tài)度的追究相應責任，對反對者則可免于追究責任[12]。對于經(jīng)過黨委討論通過、再交由行政機關決定的重大行政決策，應該明確規(guī)定黨委應該承擔的責任，即不能排除某些情況下黨委可以作為責任主體被追責。當然，黨委的責任也要具體到黨委組成人員，由黨組織對參與決策討論的具體人員進行追責。

2.追責主體。行政機關作為追責主體不存在太大問題，但除了追責主體，還應該明確規(guī)定責任認定主體和追責啟動主體。責任認定主體是指判定重大行政決策是否需要進行責任追究的主體，追責啟動主體則是可以向追責主體提出追責建議的主體。任何一項重大行政決策都會對行政相對人的權利造成影響，行政相對人可能是最早發(fā)現(xiàn)重大行政決策存在問題的人，因此，應該賦予公民提出責任追究建議的權利，以啟動行政機關的調(diào)查程序，相關制度設計可參見國外的議會監(jiān)察專員制度[13]。同時，為了防止行政機關怠于行使權力，應該賦予法院責任認定主體資格，即打開法院對重大行政決策的司法審查之門。美國環(huán)境決策司法審查的發(fā)展告訴我們，即使像環(huán)評這種高科技的專業(yè)案件，法院仍需確保行政機關不會出現(xiàn)恣意、專斷及濫用權力的情形，只是審查標準不宜過于嚴格，以防侵蝕行政機關的裁量權[14]。

3.追責標準。目前對于重大行政決策責任追究的標準多元不一，應該盡快統(tǒng)一追責標準，以防終身追責陷入人治境地。除此之外，將結(jié)果歸責作為重大行政決策的一個追責原則會存在一些潛在的問題。應該厘清決策者行為和結(jié)果之間的因果關系，如果重大行政決策所導致的后果是決策者決策時無法預知的，則不能追究決策者責任。因為隨著風險社會的到來，在新興的科技或者環(huán)境等重要的社會領域中充斥著不確定的知識命題，決策者常常需要決策于“未知”之中[15]。也就是說，一項決策做出時，可能處于未知狀態(tài)。但重大行政決策的歷時一般比較長，等到問題顯現(xiàn)時，做出決策時的未知可能已經(jīng)是已知了。如果以結(jié)果出現(xiàn)時的標準去評價決策做出時決策者的行為，可能會出現(xiàn)法律溯及既往的情形。

4.責任形式。責任形式是重大行政決策終身責任追究的落腳點。應該明確，可以實現(xiàn)終身追究的責任形式是政治責任和紀律責任，法律責任要遵循時效制度。要明確區(qū)分政治責任和法律責任，以防止政治責任主體借口自己的行為符合法律程序而推卸政治責任。除此之外，有些責任形式(如引咎辭職)是決策者作為公務員和黨員都應該承擔的責任，為了防止多頭追責可能出現(xiàn)的多頭避難，可以明確對于具有黨員身份的決策者由政黨優(yōu)先對其進行追究；而對于不具有黨員身份的決策者，由相關機關追究其責任。這樣可以防止決策者多頭避難，逃避責任。

(三)相關配套制度建設

目前，關于重大行政決策的研究主要集中在重大行政決策程序和責任追究的制度建設上。關注決策程序是為了確保決策前端的合法性和論理充足，關注決策責任是為了確保末端決策責任的實現(xiàn)。關注決策前端程序和末端責任當然是必要的，但是對于連接前端程序和末端責任的中間環(huán)節(jié)(決策后評估制度和司法審查制度)卻缺乏相應的重視和研究。另外，在對末端責任的研究中，對決策賠償制度也缺乏相應的關注。在社會系統(tǒng)中，任何制度都不能獨自運行，重大行政決策終身責任追究也不例外，其制度功能的實現(xiàn)也需要依賴相關配套制度的完善。

1.決策后評估制度。決策后評估即是對本文所說的決策實現(xiàn)階段實施的評估。重大行政決策作為一個高度抽象的、宏觀的決定，其必須通過后續(xù)多個行政行為才能實現(xiàn)，評估這些實施行為可以及時發(fā)現(xiàn)重大行政決策中存在的問題，不僅可以及時糾正或終止決策，還可以明確決策實現(xiàn)過程中的責任主體，為日后責任追究提供依據(jù)。廣州市已于2015年11月就《廣州市重大行政決策實施后評估辦法(征求意見稿)》向公眾征求意見。該意見將決策執(zhí)行主辦部門或政府指定的相關部門作為決策后評估主體，其可以委托高等院校、科研機構、社會團體、咨詢機構等進行決策后評估。評估的主要內(nèi)容包括：決策實施效果是否符合制定目標，決策實施的成本與效益分析，決策實施在特定對象中的評價。待該征求意見稿征求意見完畢后，國務院法制辦可以吸收該辦法的有益嘗試，逐步建立決策后評估制度。

2.司法審查制度。從某種意義上說，司法審查在我國是與行政訴訟互通的稱謂[16]。因此，行政機關的行為能否進行司法審查，取決于該行為是不是屬于行政訴訟的受案范圍。由于學界多用傳統(tǒng)行政法的單一、靜止的研究方法考察重大行政決策，認為重大行政決策僅指總規(guī)劃而不包括圍繞總規(guī)劃展開的多個行政行為，進而認為重大行政決策更類似于不在受案范圍之內(nèi)的抽象行政行為。既然重大行政決策不屬于行政訴訟的受案范圍，法院也就不能對其進行司法審查。但是，行政決策在其他的國家則不存在這樣的問題。因為不管行政決策的性質(zhì)什么，只要是行政機關做出的行為，符合國家司法審查所保護的利益標準，都可以提起行政訴訟[17]。重大行政決策終身責任追究的前提是責任的認定，各國基本都賦予了法院對行政決策進行司法審查的權力，實務中所爭論的只是法院司法審查的密度問題，而不是能不能進行審查的問題。在我國，重大行政決策的司法審查卻很少有人提及，理由是行政決策不屬于行政訴訟受案范圍，無法進入訴訟程序，自然也就無法實現(xiàn)司法審查。正是在這樣的邏輯之下，本文開頭便提出重大行政決策包括決策做出階段和決策實現(xiàn)階段，目的就是為了讓決策實現(xiàn)過程中涉及的行政行為能夠進入司法審查的視域。

3.決策賠償制度。在重大行政決策中，決策者不管是決策失誤還是怠于決策，都會侵害具體公民的權利，因而在決策者應該承擔的責任中會涉及行政連帶責任。但我國國家賠償法和已有重大行政決策責任追究的規(guī)定中都沒有涉及具體的決策賠償制度。在行政責任研究中，西方學者認為行政責任就是行政賠償責任[18]，這種觀點雖然存在片面性，卻指出了行政責任和行政賠償責任之間的關聯(lián)性。重大行政決策終身責任追究不應只關注決策者的決策責任，還應該關注決策者的賠償責任，而決策者賠償責任的實現(xiàn)也有賴《國家賠償法》的進一步完善。

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表1 四省市重大行政決策程序規(guī)則比較

表2 四種責任的制約因素及實現(xiàn)狀況

[責任編輯：朱 磊]

2016-10-10

中國博士后基金面上一等資助項目“重大行政決策的法治化研究”(2015M570653)

張倩(1986—)，女，講師，博士后流動站研究人員，從事行政法學和司法學研究。

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1002-462X(2016)11-0075-09