馮義強, 陳燕芽
(1.華中師范大學法學院; 2.華中師范大學中國農(nóng)村研究院,湖北 武漢 430079)
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征地補償款分配權的法律保障
馮義強1, 陳燕芽2
(1.華中師范大學法學院; 2.華中師范大學中國農(nóng)村研究院,湖北 武漢 430079)
[摘要]征地補償款分配權是土地承包經(jīng)營權承租方參與征地補償款分配的權利基礎?,F(xiàn)行法律雖未對該權利做出明確規(guī)定,但土地承包權與土地經(jīng)營權的可分性為其提供了理論基礎,而承租方受償途徑的單一性是其實踐支撐。承租方征地補償款分配權的實現(xiàn)存在征地補償范圍不合理、征地補償款分配難落實等問題。在三權分置的農(nóng)地權利配置尚未完成之時,應從調整對承租方的損失補償范圍入手,通過妥善保障承租方征收參與權、嚴格落實征地補償款“二次分配”的方式予以解決。
[關鍵詞]土地承包經(jīng)營權承租方;征地補償款分配權;三權分置
[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.01.019
未屆流轉期限而被征收的土地補償款分配問題既涉及集體經(jīng)濟組織與承包戶的利益,又涉及土地承包經(jīng)營權受讓方的利益,成為農(nóng)地征收與土地承包經(jīng)營權流轉雙增長中亟待解決的問題[1]。集體經(jīng)濟組織是集體土地的所有權人,有權依據(jù)土地所有權而享有征地補償款分配權。作為集體經(jīng)濟組織成員的承包戶是一定地域范圍內依賴集體土地及其他自然資源和財產(chǎn)而獲得生存保障的人[2]。在農(nóng)地征收中,征地補償款分配權是集體經(jīng)濟組織成員權所涵蓋權能的一種,集體成員可依據(jù)其成員權從集體收益中取得利益分配。我國《物權法》第132條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權人有權依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應補償”。但土地承包經(jīng)營權受讓方能否享有征地補償款分配權,既無法律明確規(guī)定,也無學界通說可資參考。土地承包經(jīng)營權流轉以轉包、出租、互換、轉讓、入股等途徑為主,而通過土地承包經(jīng)營權流轉市場交易的土地承包經(jīng)營權主要以出租方式實現(xiàn),故出租更符合土地承包經(jīng)營權市場化流轉的目標,應成為土地承包經(jīng)營權流轉的主要實現(xiàn)方式及理論研究的重點。因此,本文擬以土地承包經(jīng)營權承租方征地補償款分配權為研究對象,在對承租方征地補償款分配權的正當性進行深入分析的基礎上提出保障承租方征地補償款分配權得以實現(xiàn)的措施,以期對土地承包經(jīng)營權承租方土地利益的保障以及土地承包經(jīng)營權的規(guī)?;鬓D的研究有所裨益。
一、承租方征地補償款分配權的正當性分析
土地承包經(jīng)營權承租方的征地補償款分配權既非法律規(guī)定的權利,也非流轉雙方議定的權利,而是在土地承包經(jīng)營權規(guī)?;鬓D之下的土地征收實踐中“造成”的。因此,若意圖將征地補償款分配權作為承租方在征地補償款分配中獲取利益的依據(jù),則必須對其享有該權利的正當性進行充分論證。
(一)承租方征地補償款分配權的理論基礎
承租方作為農(nóng)地的實際占有者和經(jīng)營者,除其對所耕作的土地上的青苗以及地上附著物可能享有的所有權外,能獨立享有附期限的土地經(jīng)營權是其征地補償款分配權具有正當性的理論基礎。因此,對土地承包權與土地經(jīng)營權的可分性進行研究尤為必要。
土地承包經(jīng)營權日益呈現(xiàn)出的特性為封閉性、身份性、保障性,而非開放性、發(fā)展性和資本性,直接阻礙了非農(nóng)資本進入農(nóng)村土地市場[3]。中共中央、國務院于2014年底印發(fā)《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,提出在堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎上,實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置。2015年初,中共中央、國務院印發(fā)《關于加大改革創(chuàng)新力度,加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》,進一步提出必須抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律,界定農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權之間的權利關系。并且從法理而言,因土地承包權與土地經(jīng)營權體現(xiàn)出較大的差異性,故有分離的空間。(1)權利主體不同。依照我國《農(nóng)村土地承包法》第5條的規(guī)定,土地承包權的主體僅為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”,而土地經(jīng)營權的主體則不同,其在實踐中表現(xiàn)為作為集體經(jīng)濟組織成員的“土地承包經(jīng)營權人”和作為土地承包經(jīng)營權受讓方的“其他承包戶”“農(nóng)業(yè)企業(yè)”以及“農(nóng)業(yè)合作社”。(2)權利類型不同。土地承包權是承包本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地的資格[4]。故其并非實在的財產(chǎn)權,僅表現(xiàn)為可期待利益的一種,即為期待權。而當集體成員經(jīng)與發(fā)包方簽訂土地承包合同的途徑行使其承包權即可產(chǎn)生土地經(jīng)營權[5]。因此,土地經(jīng)營權是集體成員直接占有并經(jīng)營承包土地的權能,可見其為實在取得的權利,即為既得權。(3)權利性質不同。土地承包權是因應土地的社會保障功能而產(chǎn)生的集體成員權派生的權利,其具有明顯的保障性與身份性特點。而土地經(jīng)營權則為有期限的用益物權的一種,具有調劑土地“所有”與“利用”的機能[6],故其財產(chǎn)性與期限性更為突出。(4)負載功能不同。土地承包權以社會保障為其主要負載對象,承擔著維護集體經(jīng)濟組織穩(wěn)定的功能。而土地經(jīng)營權主要負載土地發(fā)展功能,表現(xiàn)為深化農(nóng)地制度改革,促進農(nóng)民增收[7]。因此,土地承包權與土地經(jīng)營權的分離是適應農(nóng)村土地制度改革和土地承包經(jīng)營權規(guī)模化流轉的需要,是在實踐中產(chǎn)生的并為政策和法理所確認的農(nóng)地權利創(chuàng)新,其不僅可以分離而且必須分離。
循此思路,在土地承包權與土地經(jīng)營權分置的背景下,承租方與承包戶完成土地承包經(jīng)營權流轉之時,承租方即獨立取得有期限的土地經(jīng)營權。土地經(jīng)營權是物權,其因國家的征收行為而滅失之時理應獲得對應的補償,這為賦予承租方征地補償款分配權提供了基礎和可能。
(二)承租方征地補償款分配權的實踐支撐
基于公共利益的政府征收行為必然導致集體經(jīng)濟組織以及承包戶因被征收土地而生的權益歸于消滅,此時,承包戶亦無土地可繼續(xù)出租給承租方以供其經(jīng)營。因此,承包戶與承租方之間的土地承包經(jīng)營權流轉協(xié)議將因政府的征收行為而難以繼續(xù)履行。流轉協(xié)議非基于承租方的原因而不能繼續(xù)履行,通常應由承包戶承擔違約責任,并賠償承租方所受的損失。但依據(jù)我國《合同法》第94條的規(guī)定,因不可抗力致使合同目的無法實現(xiàn)是合同的法定解除情形,且可部分或全部免除責任。《合同法》第117條第2款規(guī)定,不可抗力是不能預見,不能避免并不能克服的情形。征收屬于政府行為,是不可抗力的常見事項。因而,承包戶因政府的征收行為而不能繼續(xù)履行土地承包經(jīng)營權流轉合同,自可依據(jù)《合同法》規(guī)定的“不可抗力”而免除違約責任。而對解除合同并無過錯的承租方因合同解除所受的損失可能處于無法救濟狀態(tài)。
土地承包經(jīng)營權承租方在土地征收中所受的損失主要包括未收割的農(nóng)作物、地上附著物、剩余經(jīng)營期以及預期收益等。上述損失中唯有剩余經(jīng)營期的損失可通過從承包戶處以剩余期限租金返還的方式彌補,而其他損失則無從承包戶處受償?shù)囊罁?jù)。(1)未收割的農(nóng)作物與地上附著物。依據(jù)最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第22條第2款以及《土地管理法實施條例》第26條的規(guī)定,征地補償費所含的青苗補助費應歸實際投入人,地上附著物補助費歸實際所有人。因此,土地承包經(jīng)營權承租方可依其對未收割農(nóng)作物的投入,以及對地上附著物所有權而享有部分或者全部青苗補償費與地上附著物補償費??梢?,未收割農(nóng)作物與地上附作物因土地征收所受的損失應通過參與分配征地補償款的方式獲得彌補。(2)預期收益。預期收益是指承租方因對其經(jīng)營土地的投入而可能獲得的可預測收益。依照我國《農(nóng)村土地承包法》第33條、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》第3條等法律法規(guī)的規(guī)定,土地承包經(jīng)營權流轉不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。因此,承包戶通過出租的方式向承租方轉讓土地之后,承租方對該土地的利用必須限制在經(jīng)營農(nóng)業(yè)的范圍之內。而農(nóng)業(yè)具有投資周期長、回報率低、風險高等特點,預期收益的獲得對承租方具有至關重要的作用。其不僅關系著承租方能否收回投資成本,而且關系著承租方能否獲得盈利進而擴大土地租賃規(guī)模。因此,預期收益對于堅定承租方的投資信心以及實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的規(guī)?;鬓D均有較大的影響,故有必要對承租方預期收益的損失進行補償。而作為土地出租方的承包戶雖為土地承包經(jīng)營權流轉協(xié)議的締約人,但因法律已免除其因征收而解除流轉協(xié)議的違約責任。而政府作為征收行為的決策者和實施者,承租方的預期利益損失是因其征收行為而導致的,故有必要突破合同的相對性,由政府對承租方的預期利益損失進行適當補償。因此,將部分補償納入征地補償款范圍進行,統(tǒng)一立項、有序分配較為妥當。由此可見,除剩余經(jīng)營期損失可能從承包戶處獲得補償外,未收割農(nóng)作物、地上附著物以及預期收益等損失只能在征地補償款的范圍內通過政府財政獲得應有補償,故承租方因征地所受損失的補償具有單一性的特點。征地補償款分配權是承租方參與征地補償款分配從而獲得應有補償?shù)臋嘁婊A,因此有必要明確承租方的征地補償款分配權,以保障承租方的土地利益。
二、承租方征地補償款分配權的實現(xiàn)困境
(一)承租方征地補償范圍不合理
土地承包經(jīng)營權承租方與承包戶雖均為土地的經(jīng)營主體,但其對土地的經(jīng)營行為具有不同的特性。就承包戶而言,其并非“完全理性經(jīng)濟人”,而是類似于演化博弈論中所稱的“非超理性經(jīng)濟人”。這種理性是“基于個人習慣、習俗和慣例等一些生活常規(guī)、社會秩序和非正式約束下的‘異質低度理性’”[8]。因此,農(nóng)民經(jīng)營土地的行為并非完全的經(jīng)濟行為,更多的是習慣行為。而承租方則不同,其經(jīng)營土地并非是基于“異質低度理性”的支配或者身份化的“農(nóng)民”角色定位,而是基于營利的目的。承租方主要為非該集體經(jīng)濟組織的承包大戶、農(nóng)業(yè)合作社或者農(nóng)業(yè)公司,其通過租賃的方式獲取土地經(jīng)營權的唯一驅動力就是獲利。在土地征收中,承包戶通過對征地補償款的分配可妥善彌補其因失去土地這一生存保障性生產(chǎn)資料而帶來的損失。而以營利為目的的土地承包經(jīng)營權承租方卻難以在征地補償款分配中得到適當彌補。
依照我國《土地管理法》第47條以及《物權法》第42條的規(guī)定,征地補償款主要包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等費用。雖然《土地管理法實施條例》第26條及相關司法解釋已對地上附著物補償費以及青苗補償費的歸屬有所規(guī)定,但現(xiàn)行法律并未規(guī)定承租方能否享有土地補償費以及安置補償費,并且《土地管理法》第47條以及《物權法》第42條對征地補償款的分類對承租方而言極不合理,故本文對承租方因征地行為所受的損失做進一步分析。
1.實際損失。此處所稱實際損失是指土地承包經(jīng)營權承租方因征收行為所導致的直接的財產(chǎn)減少。主要包括未收獲農(nóng)作物損失、地上附著物損失、剩余經(jīng)營期損失、附期限土地經(jīng)營權損失等。其中剩余經(jīng)營期損失可通過由承包戶返還與剩余經(jīng)營期限等比例租金的方式獲得補償。而未收獲農(nóng)作物損失和地上附著物損失的補償已為現(xiàn)行法律所規(guī)定,并可通過青苗補償費和地上附著物補償費的形式取得。唯有承租方享有的附期限土地經(jīng)營權補償問題尚無法律規(guī)定,在實踐中也未獲得適當補償。土地經(jīng)營權應為一種具有較強的財產(chǎn)屬性的用益物權,即使承租方僅享有一定期限的經(jīng)營權,亦應基于公平原則對其進行合理補償。
2.潛在損失。潛在損失是指承租方因征收行為所導致的可能收益損失或雖無法直接表現(xiàn)為財產(chǎn)利益但用于增加土地效用的損失。其主要包括預期利益損失與改良土地的成本損失等。預期利益損失主要表現(xiàn)為承租方可預測收益損失,也包括潛在的交易機會損失以及商業(yè)信用的損失。對于此類與承租方經(jīng)營土地的目的密切相關的損失,現(xiàn)行法律既未將其納入征地補償?shù)姆秶?,也未作出另行?guī)定,在實踐中也未對其進行補償。而就改良土地的成本損失而言,承租方作為土地經(jīng)營權人在受讓土地后通常會對土地進行改良資本投入,并使得土地的價值因改良行為而增加[9]。依照我國《農(nóng)村土地承包法》第8條第2款的規(guī)定,國家對土地經(jīng)營人增加對土地的投入,培育肥力,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力持鼓勵態(tài)度,并于《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》第14條中規(guī)定,土地承包經(jīng)營權受讓方因投入而提高土地生產(chǎn)能力的,在承包戶依法收回承包地時有獲得相應補償?shù)臋嗬?。由此可見,現(xiàn)行法律明確規(guī)定了承租方有改良土地成本損失的補償請求權,并將補償?shù)闹黧w限定為出租土地的承包戶。但將補償主體限定為承包戶的前提應是承租方向承包戶交回土地之后,承包戶繼續(xù)經(jīng)營該土地從而享受承租方對土地改良的利益。而在土地被征收時,承包戶依附于被征收土地之上的物權悉數(shù)滅失,不可能再對土地實施任何經(jīng)營行為,故此時要求承包戶對承租方因改良土地而投入的損失進行補償,顯然與公平的法理嚴重相悖。因此,在土地征收中,由土地征收主體——政府通過征地補償款對承租方進行補償較為合理。但現(xiàn)行與征地補償相關的法律并未涉及,在實踐中亦未對承租方的此項損失予以補償。
(二)承租方征地補償款分配難落實
1.承租方征收參與權被侵害。實踐中承租方征收參與權被侵害的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣化的特征,但仍可將其歸納為2種類型:一種是承租方的征收參與權不明確而導致其權益遭受侵害;另一種是承租方難以參與征收程序。(1)就對承租方征收參與權的規(guī)定而言,依照我國《物權法》第124條的規(guī)定,土地承包經(jīng)營權是獨立于土地所有權的用益物權,而土地征收時,集體經(jīng)濟組織及承包戶所享有的土地所有權與土地承包經(jīng)營權一并滅失,故應對兩者采取分別征收的原則,而我國現(xiàn)行法律對此亦有所認同。因此,我國不僅在《物權法》第132條中賦予承包戶征地補償款分配請求權,并且更為重要的是賦予了承包戶征收參與權,使其能夠參與到征收程序中,通過對政府征收行為的監(jiān)督來保障自己的權益。如依照我國《土地管理法》第48條以及《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定,承包戶對征地補償、安置方案均有異議權。并且,依照《國土資源聽證規(guī)定》擬定的擬征地項目的補償標準和安置方案,當事人有申請聽證的權利。由此可見,現(xiàn)行法律不僅對承包戶獨立的被征收人地位給予了肯定,亦賦予了承包戶對征地補償以及安置方案的異議權和申請聽證權等征收參與權。而土地征收不僅直接導致了土地承包經(jīng)營權承租方未收獲農(nóng)作物、地上附著物、附期限土地經(jīng)營權等直接財產(chǎn)的損失,還導致了預期收益以及改良土地的投入等潛在損失。因此,征收所涉的承租方亦應當作為獨立于集體經(jīng)濟組織以及承包戶的被征收人參與土地征收程序,并充分享有相應的征收參與權。但是,我國現(xiàn)行法律既未對土地承包經(jīng)營權承租方被征收人地位予以認可,亦未對其理應享有的征收參與權作出規(guī)定。法律規(guī)范的缺位致使承租方難以參與征收程序,導致其征收參與權被侵害,從而有礙承租方對侵害自身利益的行為進行有效防范。(2)檢視現(xiàn)行法律的規(guī)定,暫無相關條款對征地補償款分配的具體標準及其程序作出細致規(guī)定,僅最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定,村集體經(jīng)濟組織可民主議定土地補償費的分配方案。因此,在不違反相關法律規(guī)定時,村集體經(jīng)濟組織可對征地補償款的分配程序以及分配方案進行民主議定。因民主議定的主體通常為集體經(jīng)濟組織內的成員,并且,現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定承租方享有征收參與權,故土地承包經(jīng)營權承租方能否參與征地補償款分配相關事項的議定應由集體經(jīng)濟組織決定。在承租方不參與分配方案議定時,集體經(jīng)濟組織成員可能為了本集體的利益而做出對承租方不利的補償款分配決定。而由于現(xiàn)行法律并未對承租方參與征地補償款分配的民主議定做出禁止性規(guī)定,故集體經(jīng)濟組織亦可允許承租方參與民主議定。但民主議定的公平性是建立在投票者享有的權利、承擔的義務以及投票份額平衡的前提下。而承租方與集體經(jīng)濟組織成員不同,其既不享有土地承包權,也不對集體經(jīng)濟組織的基礎設施建設承擔法律義務。因此,即使其被允許參與征地補償款分配的民主議定,該議定也會因一人一票制的投票方式而出現(xiàn)不利于承租方的決議,致使其征收參與權落空。
2.征地補償款“二次分配”受阻。雖然我國《土地管理法》第26條已對土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費以及青苗補償費的應有歸屬作出規(guī)定。但在征地補償款分配實踐中,多數(shù)地方政府并未遵循此規(guī)定,而是將上述征地補償款悉數(shù)劃入村委會賬戶,再由集體經(jīng)濟組織制定具體方案分配到村民個人[10]。可見,征地補償款并非是以被征收人為對象進行直接分配,而是以集體經(jīng)濟組織為初次分配對象,再由其進行“二次分配”。實踐中,集體經(jīng)濟組織解決征地補償款的“二次分配”問題的方式有2種:一是直接由村委會制定分配方案;二是由村委會制定分配方案,再由集體經(jīng)濟組織成員民主議定[11]。但2種分配方案的制定方均為村委會。在土地經(jīng)營權由承租方享有之時,由村委會制定征地補償款分配方案,會導致方案制定主體不適格,進而造成承租方征地補償款分配難落實。(1)依照我國《村民委員會組織法》第2條規(guī)定,村委會是指村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,具有政治性和公共服務性。而依照我國《憲法》第8條規(guī)定,集體經(jīng)濟組織是指實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制的集體所有制合作經(jīng)濟組織,具有較強的經(jīng)濟性質。因此,雖然在實踐中村委會與集體經(jīng)濟組織的地域范圍有所重疊,但村委會與集體經(jīng)濟組織并非同一主體,村委會亦非集體經(jīng)濟組織、承包戶以及承租方等被征收人的代理人。因此,既非被征收人也非被征收人選定的代理人的村委會并非制定征地補償款分配方案的適格主體。(2)村委會在分配征地補償款時以建設公共設施為由對相關款項進行截留或者占用、挪用,從而損害被征收人的利益。承租方并非集體經(jīng)濟組織所在地域范圍內行政村村民,其無義務對該村的公共設施建設進行出資,村委會通過直接制定分配方案的方式截留其應得的補償款,不僅使其補償款分配無法落實,更是對其財產(chǎn)權的嚴重侵犯。由于承租方既非該行政村的村民,通常也不居住于該行政村,其對村委會在征地補償款分配中的違法行為難以監(jiān)督,進一步加劇了承租方在征地補償款分配中的損失。
三、承租方征地補償款分配權的法律保障
雖然農(nóng)地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置的農(nóng)地權力配置尚未完成,但從相關具體制度著手,也可對承租方征地補償款分配權有所保障。
(一)調整承租方損失補償范圍
我國《土地管理法》第47條規(guī)定的征地補償標準過低,致使理論界有較多學者支持按照市場價格制定土地征收的補償標準。然而,土地開發(fā)所增加的價值屬于土地發(fā)展權的范疇,它是依附于土地的固有財產(chǎn)權[12]。在農(nóng)村土地發(fā)展權歸公論下,試圖按照“市場價值法”制定征收補償標準以使承租方等征收相關權益人的利益獲得補償并無合理依據(jù)。但現(xiàn)行法律仍以提高征地補償款的方式彌補承租方的損失,即依照我國《土地管理法》第47條第3款規(guī)定,國務院在特殊情況下可提高土地補償費的標準。地方政府可通過適度提高土地補償費的方式對承租方的損失進行合理彌補。具體的補償方式可分為實際損失補償法、完全損失補償法與折中補償法等3種。實際損失補償法是指僅對承租方在土地征收中所遭受的未收獲農(nóng)作物、地上附著物、附期限土地經(jīng)營權等實際損失進行彌補。完全損失補償法是指除對承租方的實際損失進行彌補外,還需對預期利益以及改良土地的成本等潛在損失進行完全補償。而折中補償法是指在對承租方實際損失進行完全補償之后,再對潛在損失進行適當彌補。因預期利益以及改良土地的費用難以估算,并且若對此2項損失進行完全補償,則可能導致土地征收成本劇增,有礙于城鎮(zhèn)化的發(fā)展,故采用折中補償法以彌補承租方之損失較為合理。
(二)切實保障承租方征地補償款分配的實現(xiàn)
1.切實保障承租方征收參與權。現(xiàn)行法律未將土地承包經(jīng)營權承租方作為被征收人納入到相關法律規(guī)定中,對承租方征收參與權的保障實屬不利,但承租方作為土地征收的利益相關人亦應有權參與相應的征收程序。(1)完善程序性權利設置。國土資源部發(fā)布的《國土資源聽證規(guī)定》第1條將“保護公民、法人和其他組織的合法權益”作為其制定目的之一,承租方屬于其保護的主體范疇,故可推定該規(guī)定在一定程度上認可了承租方的征收參與權。因此,可參照該辦法的相關規(guī)定,從以下3個方面保障承租方的征收參與權:1)接受公告權。《土地管理法實施條例》第25條第3款雖已規(guī)定征用土地方案以及征地補償方案經(jīng)依法批準后應在“被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告”,但土地承包經(jīng)營權承租方的主體是多元的,僅有承租方為被征收土地所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織成員時才可能起到公告的效果,若承租方為其他集體經(jīng)濟組織成員或住所不在被征收土地所在地的農(nóng)業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)企業(yè),則難以達到公告的效力。因此,對承租方為非被征收土地所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織成員時應采用專人通知的方式,以保障其接受公告的權利。2)提出異議權。承租方對擬定的征收補償方案涉及自身利益的部分應有向市、縣人民政府土地行政主管部門提出異議的權利。對征收標準有異議的,應由縣級以上人民政府協(xié)調,協(xié)調不成的,應允許其請求上級人民政府裁決。3)申請聽證的權利。承租方是土地征收中重要的利益相關人,因此,應依照《國土資源聽證規(guī)定》第1條規(guī)定,為保護其利益,應允許其對“擬定擬征地項目的補償標準”中涉及其利益的部分申請聽證。而縣級以上人民政府國土資源行政主管部門未組織聽證的,承租方應有拒絕辦理征地補償手續(xù),并有請求同級以上人民政府裁決的權利。(2)防范少數(shù)群體正當權益被剝脫。土地承包經(jīng)營權承租方因其對集體經(jīng)濟組織的公共設施建設不承擔法律義務,且在人數(shù)上處于劣勢,故易被剝奪征地補償款分配中的正當權益。雖然征地補償款分配事項的確定乃集體經(jīng)濟組織成員民主議定的范疇,但土地承包經(jīng)營權承租方的合法分配權被侵犯時,有必要引入司法介入機制。因此,應重新審視農(nóng)民集體的征地補償款分配自治權,重構土地補償款分配糾紛的司法救濟機制[13],以防范因“民主議定”的不公而導致承租方難以參與征地補償款分配而致使其征地補償款分配權難落實。
2.嚴格落實補償款“二次分配”。征地補償款分配中,由于受償主體較多,并且各集體經(jīng)濟組織民主議定的分配方案差異較大,故由征收所在地地方政府將土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費以及青苗補償費分別劃入相關權利人賬戶的可行性較低,而直接劃入村委會賬戶的辦法雖不合理但具有較強的可操作性。因此,征地補償款的“二次分配”對承租方征地補償款分配權的實現(xiàn)起到了至關重要的作用。在征地補償款的“二次分配”中解決好村委會占用、挪用征地補償款是保障承租方征地補償款分配權的重要措施。雖然承租方并非該村委會所在地集體經(jīng)濟組織的成員,對村委會公共設施的修建不承擔法律義務,但村委會仍可能以修建公共設施為由截留應屬于承租方的征地補償款,并對其進行占用、挪用。依照我國《農(nóng)村土地承包法》第59條、《土地管理法》第49條和79條的規(guī)定,土地征收補償費用不得被征用、占用、挪用,否則,構成犯罪的必須承擔刑事責任,未構成犯罪的應承擔行政責任,造成損害的應承擔損害賠償責任。根據(jù)全國人民代表大會常務委員會關于《<中華人民共和國刑法>第93條第2款的解釋》的規(guī)定,村民委員會等村基層組織人員在從事“土地征用補償費用的管理”等工作時屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”。土地征用僅為一定期限的土地經(jīng)營權的喪失,而土地征收則表現(xiàn)為土地所有權、承包權、經(jīng)營權的永久性喪失,故雖然該法律解釋未對村民委員會等村基層組織人員在從事“土地征收補償費用的管理”工作時是否屬于國家工作人員進行明確規(guī)定。但根據(jù)“舉輕以明重”的法理,應將其納入該法律解釋第7項所稱之“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”范圍。因此,在村委會干部占用、挪用承租方應有的征地補償款時,構成犯罪的應由檢察機關適用我國《刑法》第384條挪用公款罪等罪名進行起訴,并賠償經(jīng)濟損失;若未構成犯罪則應接受行政處分,并賠償經(jīng)濟損失,以保障承租方征地補償款的分配得以實現(xiàn)。
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(責任編輯: 何曉麗)
Land expropriation compensation distribution rights′ legal protection
FENG Yi-qiang1, CHEN Yan-ya2
(1.SchoolofLaw,CentralChinaNormalUniversity; 2.CenterofChineseRuralStudies,
CentralChinaNormalUniversity,Wuhan,Hubei430079,China)
Abstract:Land expropriation compensation distribution rights are the foundation for the lessee of land contract-management rights participate in distribution of land expropriation compensation. There are no definite provisions on the rights in the current law, but the separability of land contract rights and land management rights has offered the theoretical basis and the unicity of lessee compensated approach is the practical support. Unrational land expropriation compensation range, and difficulties to implement the land expropriation compensation distribution are the barriers against the realization of lessee land expropriation compensation distribution rights. When farmland rights allocation with three rights separation hangs in the air, the range to compensate the lessee′s loss should be adjusted, the lessee′s rights to participate in the expropriation should be protected properly and the way of secondary distribution of land expropriation compensation should be strictly carried out, so as to solve the problems.
Key words:the lessee of land contract-management rights; land expropriation compensation distribution rights; three rights separation
[中圖分類號]DF521
[文獻標識碼]A
[文章編號]1671-6922(2016)01-0097-06
[作者簡介]馮義強(1990-),男,碩士研究生。研究方向:物權法學、法社會學。
[基金項目]司法部國家法治與法學理論研究重點項目(13SFB1004);教育部人會社會科學重點研究基地重大項目(14JJD810015)。
[收稿日期]2015-10-20