美國殘疾人社會保障財政支持:啟示與借鑒

伍　琳

(福建師范大學經(jīng)濟學院，福建 福州 350007)

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美國殘疾人社會保障財政支持:啟示與借鑒

伍琳

(福建師范大學經(jīng)濟學院，福建 福州 350007)

[摘要]社會保障發(fā)展需要政府支持，而殘疾人的社會保障更加依賴政府的大力推進。通過梳理美國殘疾人社會保障財政支持狀況，分析我國殘疾人社會保障財政支持存在的主要問題，提出加快我國殘疾人福利法制化進程、強化政府主導作用、提高財政資金績效等政策建議，以推動我國殘疾人社會保障事業(yè)的科學發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]殘疾人；社會保障；財政支持

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.01.015

黨的十八大報告提出，要在2020年全面建成小康社會，殘疾人作為社會中急需幫助的困難群體，其小康進程關(guān)系著全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。社會保障的發(fā)展需要政府財政支持，而殘疾人社會保障是指國家和社會對有殘疾的公民提供的基本物質(zhì)幫助，以及在康復、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會生活等方面的權(quán)益保障[1]，其發(fā)展離不開政府財政的大力投入和持續(xù)推進。

在黨和政府的正確領(lǐng)導下，中國殘疾人社會保障事業(yè)在改革開放后進入了飛速發(fā)展時期，取得了舉世矚目的成就。但政府在服務供給、資金支持、機制設(shè)計等方面仍存在諸多問題，許多學者對此進行了深入探討。絕大多數(shù)學者都認同政府應在殘疾人社會保障方面承擔主要的財政責任，但在如何建立財政支持機制和保障模式等方面觀點不一。如鄭功成提出要形成財政積極主導和社會資源多元投入機制，加大投入并盡快整合現(xiàn)行制度安排[2]。卞飛從資產(chǎn)建設(shè)理論的角度，提出給予殘疾人資產(chǎn)以滿足其基本的物質(zhì)生活需要，通過資產(chǎn)積累增值效應實現(xiàn)殘疾人社會保障和服務的穩(wěn)定、長效，滿足殘疾人的發(fā)展需求[3]。馬克繼等認為應通過建立健全財政投入的法律機制、預算機制、均等化政策等來解決殘疾人社會保障財政支持問題[4]。司俊等分別從社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)等4個方面，提出建立殘疾人社會保障體系的財政政策建議[5]。美國殘疾人社會保障制度經(jīng)過多年實踐，較好地保障了殘疾人群體的基本權(quán)益，特別是在政府財政支持模式上具有自己的特點。針對我國目前殘疾人社會保障事業(yè)存在的問題與不足，本文試圖通過分析美國殘疾人社會保障建設(shè)的財政支持狀況，為構(gòu)建我國的殘疾人社會保障財政支持機制提供借鑒。

一、美國殘疾人社會保障財政支持狀況

美國殘疾人社會保障制度基于“機會平等、正常對待”的發(fā)展理念，由美國政府財政建立了一系列關(guān)于殘疾人社會保險、生活補助、就業(yè)保障、養(yǎng)老醫(yī)療、教育服務等方面的支持政策和項目。美國社會保障體系以1935年頒布的《社會保障法》為起點，經(jīng)過80年的不斷完善，目前主要由社會保險和社會福利兩大部分構(gòu)成。美國聯(lián)邦政府在社會保障職能上由原來的直接參與者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，將更多的權(quán)利留給地方政府和社會，促進各方資源整合。美國殘疾人社會保障財政支持體系具體包括如下5個方面。

(一)社會保險

美國殘疾人社會保險按照管理主體可分為聯(lián)邦、州和地方等3種。聯(lián)邦殘疾人保險包括“老年、遺屬與殘障保險(Old-Age, Survivors, and Disability Insurance, OASDI)中的聯(lián)邦殘疾人社會保險 (Disability Insurance, DI)，聯(lián)邦雇員退休項目中的殘疾雇員社會保險，以及公務員退休項目中的殘疾雇員社會保險”[6],其資金來源都為個人和雇主共同繳納的工資稅。州和地方政府除了要嚴格執(zhí)行《美國殘疾人法案》和聯(lián)邦各個殘疾保障項目外，在不與聯(lián)邦法律相抵觸的原則下，允許設(shè)有本轄區(qū)的殘疾保險項目和殘疾人社會保障基金，其籌資和支付標準自行設(shè)定。這些社會保險項目能夠為因殘疾喪失全部或部分勞動能力的參保者提供直接且穩(wěn)定的現(xiàn)金補助和其他規(guī)定的醫(yī)療保障。美國的政府部門主要扮演殘疾人社會保險項目監(jiān)管者的角色。由于OASDI基金支付受益人后的結(jié)余不能進入市場，需以信托的形式進行投資管理，且只能購買政府特別國債和公債，聯(lián)邦社會保障局負責基金的收付和投資運營，聯(lián)邦政府社會保障信托基金委員會負責監(jiān)管，并且定期要向國會報告社會保障基金的年度財務狀況。聯(lián)邦政府對州和地方的殘疾人保險項目基金的投資運營同樣給予權(quán)限，可以投資的范圍包括買賣股票和公司債券，對外投資等[7]。各州政府也設(shè)有專門機構(gòu)負責管理本轄區(qū)的社會保障基金，但監(jiān)督工作由聯(lián)邦政府派出的“州社會保障署”負責。

(二)生活與住房補助

美國殘疾人社會保障最重要的一個部分是聯(lián)邦生活補助金(Supplemental Security Income, SSI)項目。20世紀70年代，美國總統(tǒng)尼克松對聯(lián)邦和各州的福利制度進行變革，統(tǒng)一了各州出臺的各種補助標準，建立聯(lián)邦生活補助金項目，將老年人、盲人以及低收入殘疾人納入補助對象范圍。SSI項目不僅不需要繳納任何費用，符合領(lǐng)取SSI福利津貼條件的受益人還能獲得現(xiàn)金補助、食品券、醫(yī)療救助等，一定程度上緩解了殘疾人在醫(yī)療康復、收入減少等方面的壓力。SSI項目資金來源于美國財政部普通基金(一般性財政稅收)，并由聯(lián)邦社會保障局負責管理。SSI、DI在殘疾認定標準上相同，但SSI與DI相比而言，對殘疾人工作條件和繳納社會保障稅的要求較低。政府部門的責任是嚴格審查受益人的收入和經(jīng)濟情況，并進行定期復查，確保其符合受助標準。

在住房補助方面，聯(lián)邦住房與城市發(fā)展部設(shè)立專門服務項目，為低收入殘疾人提供房租補貼。政府為非營利機構(gòu)提供無息貸款建造住房，建成后出租給低收入殘疾人居住，受助對象只需支付收入的30%作為租金[8]，其余部分由政府補貼承擔。同時，實行住房代用券制度，申請入住福利機構(gòu)的殘疾人也只需支付其收入的30%[8]，其余部分由政府承擔。

(三)就業(yè)保障

美國政府為殘疾人提供就業(yè)指導、就業(yè)培訓等一套完整的服務體系，為雇傭殘疾雇員的雇主提供稅收優(yōu)惠政策，努力創(chuàng)造無障礙、無差別的社會工作環(huán)境，確保有勞動能力且有勞動意愿的殘疾人順利就業(yè)。如美國各州都設(shè)有一站式就業(yè)服務中心，為持有工作許可證的殘疾求職者提供免費的就業(yè)、醫(yī)療康復和職業(yè)培訓服務；美國社會保障部為經(jīng)其批準的提供職業(yè)培訓和其他就業(yè)服務的組織(就業(yè)網(wǎng)絡)提供經(jīng)費支持。同時，為鼓勵殘疾人積極就業(yè)，DI和SSI項目對因重返工作崗位而收入增加的殘疾人，分別繼續(xù)提供醫(yī)療保險服務和醫(yī)療救助服務。在就業(yè)稅收優(yōu)惠政策上，《工作機會稅收減免法案》(WorkOpportunityTaxCredit，WOTC)和《福利到工作稅收減免法案》(Welfare-to-WorkTaxCredit，WtW)對雇用殘疾人提供了稅收優(yōu)惠條款，如“每新聘用一個殘疾人可以減稅2400美元，每新聘用一個殘疾軍人可以減稅4800美元；當雇主向工作滿一年的殘疾人提供合格工資時，可減免殘疾人雇員部分工資收入的稅收，其中，雇員總工作時間在120個小時至400個小時之間的可減免25%，總工作時間多于400個小時的可減免40%，但最高免稅金額不超過每人2400美元”[9]。值得注意的是，聯(lián)邦政府對殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策不要求雇主雇傭殘疾人一定要達到某一個比例，而是每雇傭一位殘疾雇員就能享受一定優(yōu)惠政策，實施起來較為靈活，也能夠最大限度地激發(fā)雇主的積極性。

(四)醫(yī)療和養(yǎng)老服務

美國政府在殘疾人醫(yī)療康復服務和養(yǎng)老服務上體現(xiàn)了中央政府與地方政府分權(quán)、國家與社會機構(gòu)互動互補的特點。如美國醫(yī)療保險項目由聯(lián)邦政府負責管理，完全由聯(lián)邦基金出資，主要針對老年人、低收入人群、殘疾人等提供醫(yī)療計劃；聯(lián)邦殘疾人社會保險(DI)受益人在參加DI的24個月之后自動被覆蓋到醫(yī)療保險項目里，并享受項目Part A住院保險免費待遇。而醫(yī)療救助作為一種社會福利，所需資金來源于聯(lián)邦政府和州政府建立的社會安全基金，由聯(lián)邦政府和州政府在收取的稅費中提取一定比例建立；同時，聯(lián)邦政府還根據(jù)各州經(jīng)濟發(fā)展水平，為各州政府的社會安全基金提供配套資金，如果州平均收入越低，得到聯(lián)邦政府的配套補助就越高。此外，為了最大限度地滿足殘疾人的康復需要，美國政府還十分注重對康復工程領(lǐng)域的科研投資，促進現(xiàn)代康復技術(shù)的發(fā)展。美國有許多資助殘疾人康復科研的基金組織，如國家殘疾人康復研究院(NIDRR)、國家健康研究院(NIH)、退伍軍人管理部(VA)和國家科學基金(NSF)等。

為了保障老年殘疾人的晚年生活，聯(lián)邦政府一方面通過殘疾人社會保險為殘疾雇員退休后提供更加寬松的退休條件和更高的退休待遇；另一方面由于老年殘疾人的各種醫(yī)療費用支出較高，聯(lián)邦政府在私人療養(yǎng)院、成人日托中心等機構(gòu)向生活無法自理的老年殘疾人提供長期護理服務，包含私人療養(yǎng)院護理、生活輔助護理、居家護理、成人日托服務、臨終護理等多種形式。長期護理的資金主要來源于聯(lián)邦和各個州的補貼和醫(yī)療救助。老年殘疾人可以根據(jù)聯(lián)邦和州政府有關(guān)的財政補貼政策選擇個人享受長期護理服務的方式,包括在家接受護理、接受日托護理或住進私人養(yǎng)老院。美國政府鼓勵家庭成為照顧體系的重要一環(huán)，但美國的家庭照顧者不享受政府提供的任何資助或補貼。

(五)教育服務

與許多國家提倡的殘疾人“全納教育”理念一樣，美國提倡為殘疾人學生創(chuàng)造平等的、無差別的教育環(huán)境，在普通學校為殘疾學生提供與正常學生相同的學習機會。如美國《障礙者教育法》要求，政府要為所有3歲以上、21歲以下的殘疾人提供免費公立教育，聯(lián)邦政府對各州開展特殊教育所需額外費用的40%開支進行補助[10]。又如美國《不讓一個孩子掉隊法案》規(guī)定，如果一所學校連續(xù)3年沒有達到縮小殘疾學生和正常學生之間差距的發(fā)展目標，政府將為殘疾學生額外的學業(yè)輔導或轉(zhuǎn)校提供財政資助，同時，為學校聘用、培訓教職員工提供財政資助，以確保每個殘疾學生在接受教育后達到預期的學習效果[11]。

從整體上看，美國殘疾人社會保障事業(yè)長期以來建立在其自由主義的社會福利理念和制度體系的基礎(chǔ)上，強調(diào)殘疾人的自立、自主和自由，具有自身的一些特點。美國的殘疾人社會保障制度體系采用一般性社會保障制度與專門化社會保障制度相結(jié)合的方式，殘疾人首先被納入一般性社會保障中，并根據(jù)需要再設(shè)立專門針對殘疾人的社會保障制度和項目進行補充。美國政府沒有包攬殘疾人社會保障的全部財政責任，聯(lián)邦和州政府對殘疾人提供有限的資金支持，但建立較為嚴格的監(jiān)管和運營措施，保障資金的安全和效率；同時，美國政府十分注重利用市場經(jīng)濟條件下的競爭機制，引進社會資本參與殘疾人社會保障事業(yè)建設(shè)，并加強監(jiān)管，通過高度市場化的社會保障補充機制滿足殘疾人的不同需求。美國的殘疾人社會保障制度體現(xiàn)出政府與社會，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府共同負責和協(xié)調(diào)的制度化模式，這種情況與我國當前的情況具有可比性，對我國殘疾人社會保障財政支持機制的完善具有啟發(fā)和借鑒意義。

二、我國殘疾人社會保障財政支持存在的主要問題

目前，我國已建立了以最低生活保障、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主要內(nèi)容的基本社會保障體系，殘疾人作為普通公民享有正常的社會保障權(quán)利。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、政府財力的增強以及對殘疾人事業(yè)的重視，進入21世紀以來，我國殘疾人社會保障水平穩(wěn)步提升，但相對于美國等發(fā)達國家仍然存在諸多不足。

1. 財政支持機制尚未健全。我國殘疾人社會保障體系和服務體系建設(shè)還處于初級階段，殘疾人普惠性收益、社會保障的改善并非來自于特惠性法律制度的設(shè)計[12]。目前，已在全國范圍內(nèi)實施的、受制度保障的專項殘疾人福利補貼政策僅有貧困殘疾人生活補助和重度殘疾人護理補貼這2個制度明確規(guī)定了最低補貼標準和資金來源渠道，其他就業(yè)、教育、康復等方面的助殘措施主要是以政府為民辦實事項目、人工耳蝸康復項目、長江新程計劃、光明行動等為載體。這種模式一方面受項目的資金規(guī)模、名額分配、持續(xù)時間等因素的限制，無法滿足當?shù)貧埣踩说恼w需求；另一方面在缺乏法律約束的情況下，部分地區(qū)項目的配套資金得不到落實，有的地區(qū)甚至將上級撥付的資金挪作他用，直接影響助殘措施的實施。

2.財政投入總量不足且地區(qū)差異大。在許多西方國家，社會保障支出一般占財政總支出的30%～50%，而我國這個比例一般在10%～12%，財政投入總量不足導致包括殘疾人社會保障在內(nèi)的公共資源和服務供給存在不足。從全國范圍來看，由于內(nèi)陸省份和城市經(jīng)濟社會發(fā)展平均水平落后于沿海省份和城市，其殘疾人社會保障建設(shè)起步較晚，且其殘疾人享受的補助標準、保障水平與經(jīng)濟發(fā)達省份和城市相比存在較大差距。以貧困殘疾人生活補助為例，我國大部分地區(qū)的標準都在每人每月50～100元，而深圳、杭州等地在300元以上；北京市重度殘疾人生活補貼城鄉(xiāng)標準分別為每月650元和560元，上海市則達到741元和559元[13]，在此基礎(chǔ)上，上海還對一戶多殘家庭按照殘疾人數(shù)的不同再進行補助，江蘇省對重殘無業(yè)殘疾人參照當?shù)爻青l(xiāng)低保標準全額發(fā)放生活救助金。可見，由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，殘疾人社會保障政策在具體實施中存在較大差異。

3.部分財政資金未發(fā)揮應有效用。在我國當前行政管理體制下，殘疾人工作涉及民政、財政、衛(wèi)生、教育、勞動、殘聯(lián)等眾多部門，各部門服務職能存在交叉，導致殘疾人社會保障財政資金使用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，有限的公共資源和服務沒有得到合理配置，導致公共服務供給不足和財政資源浪費并存的現(xiàn)象。如有些助殘財政資金在實際運作中存在多部門分頭運作、點多面廣、限制領(lǐng)域使用等情況，無法統(tǒng)籌使用，最后落實到單個項目、單個地區(qū)則資金量不足，調(diào)劑整合使用又面臨違規(guī)的尷尬局面。

三、美國殘疾人社會保障財政支持對我國的啟示與借鑒

通過總結(jié)歸納美國殘疾人社會保障財政支持的主要做法，分析比較我國存在的不足，有利于我們從中吸取對我國有益的經(jīng)驗和做法，對建立適合我國的殘疾人社會保障財政支持機制有重要的借鑒意義，其中包括加快殘疾人福利法制化進程、強化政府主導作用、提高財政資金績效等。

1.加快殘疾人福利法制化進程。法律是制度最為規(guī)范化的體現(xiàn)，健全、完整的社會保障制度應以立法的形式固定下來，不能隨意變動。美國殘疾人可以依靠完善的法律法規(guī)體系確保自身的權(quán)益得到有效保護，且政府設(shè)立了多個政府或非政府部門負責監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)實施的情況。相較而言，我國的殘疾人社會保障立法雖已取得了較大進步，但基本上還未形成一個完整、協(xié)調(diào)的體系，已有的法律條文也存在較為籠統(tǒng)、不夠細化的問題，在具體執(zhí)行中往往會出現(xiàn)各地執(zhí)行標準不一，農(nóng)村與城市、內(nèi)陸與沿海地區(qū)存在較大差異的現(xiàn)象。筆者認為，對于殘疾人急需的救助保障措施、優(yōu)惠扶持政策，應優(yōu)先考慮通過立法的方式明確責任主體、資金來源、各級政府資金分擔比例和監(jiān)管方式等內(nèi)容，在制度設(shè)計層面上促進殘疾人基本社會保障措施的全面覆蓋，以更好保證全體殘疾人公平享有改革開放取得的成果。

2.強化政府主導作用。美國政府在殘疾人社會保障發(fā)展中發(fā)揮著主導作用，主要體現(xiàn)在資金支持、資金監(jiān)管、協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、發(fā)揮市場作用等4 個方面。筆者認為我國應結(jié)合實際，從以下3個方面著手強化政府財政支持上的主導作用：(1)要加大中央財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，將殘疾人事業(yè)支出占財政總支出的比重逐步提高，主要用于提高生活補助金發(fā)放水平。同時，省、市級財政應根據(jù)本地區(qū)殘疾人特征和實際情況，將每年財政預算超收的財力,除了確保法定支出外,主要用于補充社會保障資金，重點加大對有特殊需求的殘疾人(如兒童、老年人、女性等)的醫(yī)療康復和生活護理等方面的投入力度。(2)要根據(jù)殘疾人公共產(chǎn)品和服務供給的層次進一步理清中央和地方的職責邊界，明確中央和地方財政的支出范圍，促使現(xiàn)行的社會保障制度被有效執(zhí)行。要高度重視社會保障的均等化安排，增加中央和省級財政對欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村殘疾人社會保障的專項轉(zhuǎn)移支付。(3)要鼓勵社會資本進入殘疾人社會保障服務供給領(lǐng)域。我國的財政、稅收部門應采取積極措施引導社會資源向殘疾人社會保障領(lǐng)域傾斜，通過政策鼓勵、輿論引導來發(fā)動社會捐贈、贊助殘疾人事業(yè)，支持創(chuàng)建社會公共福利組織和志愿者隊伍等。加大對民辦福利企業(yè)、醫(yī)療康復機構(gòu)和殘疾人社會保險機構(gòu)等組織的補助和監(jiān)管力度，在用地、規(guī)劃、稅收等方面制定更加優(yōu)惠的政策，加強對政策執(zhí)行落實情況的跟蹤檢查，并根據(jù)實際情況適時調(diào)整，增強相關(guān)政策的靈活性、可操作性。

3.提高財政資金績效。應高度重視對0～6歲殘疾兒童的搶救性康復，加大此類群體免費治療的財政支持力度，從短期來看可以盡早減輕殘疾程度,預防并發(fā)癥和即發(fā)疾病的發(fā)生,最大程度地補償生理和心理上的缺陷；從長遠來看，可以進一步減少家庭和國家將來的負擔，為其將來接受教育、勞動就業(yè)、融入社會等創(chuàng)造更好的條件[14]。要充分利用現(xiàn)有醫(yī)院康復科室、社區(qū)醫(yī)療服務機構(gòu)的醫(yī)療資源和服務力量，加快培育適應殘疾人康復工作需要的人才隊伍，最大限度地發(fā)揮康復設(shè)施建設(shè)資金投入的實際效果。加強財政、衛(wèi)生、民政、教育等政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，促進部門間密切配合、各擔其責，避免財政資金重復投入，優(yōu)化資源配置。同時，建立健全殘疾人社會保障財政投入的監(jiān)督體制和評估體系，在維護殘疾人的社會保障權(quán)益以及及時糾正社會保障資金管理與運行中出現(xiàn)問題的同時，促進殘疾人社會保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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(責任編輯： 林安紅)

Financial support of disabled social security in USA: revelation and reference

WU Lin

(CollegeofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：Social security needs government support, and the social security of the disabled depends on the government′s vigorous promotion. In this paper, we analyze the financial support of disabled persons in the United States, also the main problems of the financial support for the disabled in China, and propose to speed up the legal system, strengthen the government leading, improve the performance of financial funds and other aspects of policy recommendations to promote the scientific development of social security for the disabled.

Key words：disabled persons; social security; financial support

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-6922(2016)01-0078-05

[作者簡介]伍琳(1984-)，男，博士研究生。研究方向：中國當代經(jīng)濟發(fā)展史。

[基金項目]福建省殘疾人聯(lián)合會橫向委托課題。

[收稿日期]2015-11-01