國外防范公職人員利益沖突的路徑探析

魏淑琰+++張國生

[摘 要]

利益沖突一直都是腐敗產(chǎn)生的根源，在大多數(shù)腐敗產(chǎn)生背后都存在著各種各樣的利益沖突問題。探析防范公職人員利益沖突路徑，能夠遏制公職人員以公謀私，強化對公職人員的監(jiān)督，有利于從根源上遏制腐敗。國外防范利益沖突的經(jīng)驗主要有：廉潔的政治文化是防止利益沖突的基礎(chǔ)；公共權(quán)力的制約是防止利益沖突的重要工具；詳細的制度規(guī)定是防止利益沖突的保障。這些做法對于轉(zhuǎn)型期的中國防范利益沖突，建設(shè)清正廉潔的政治環(huán)境具有重要的啟示作用。

公職人員；防范利益沖突；路徑

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D921.12 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）12-0049-03

利益沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源，往往發(fā)生于公職人員權(quán)力與利益的交互界域。反腐敗從本質(zhì)上說就是要防范公職人員的利益沖突，消除公職人員以權(quán)謀私產(chǎn)生腐敗的土壤和條件。當前，世界上很多國家普遍重視防范公職人員利益沖突，通過防范利益沖突作為預(yù)防腐敗的重要途徑，在實踐中積極探索防范公職人員利益沖突的機制與方法，并積累了許多有益經(jīng)驗。

（一）借助廉政文化教育場所，營造廉政文化氛圍。廉政文化教育場所建設(shè)主要是指通過影響社會成員反腐敗態(tài)度的諸多設(shè)施和各種教育場所等等，通過實地參觀學(xué)習(xí)，加強公職人員廉潔自律意識。韓國景福宮國立民俗博物館是典型的廉政歷史文化遺跡，該館通過實物及影像清晰地展示了幾十年來韓國人的清貧生活，并針對李承晚政府因政治腐敗、經(jīng)濟停滯而垮臺的教訓(xùn)，贊揚了樸正熙政府以發(fā)展經(jīng)濟為首要任務(wù)，并大力整治腐敗，為韓國繁榮做出了貢獻。[1]瑞典通過讓民眾參觀舉行諾貝爾頒獎晚宴的斯德哥爾摩市政廳，告訴人們只有腳踏實地的追求真理才能享受榮譽，通過歪門邪道無法到達成功頂峰的人生自律精神。[2]北歐除了著名文化教育場所建筑外，普通建筑物也體現(xiàn)了廉政文化中社會公平、平等的觀念，無論是普通住宅還是大公司的辦公樓，設(shè)計水平、施工質(zhì)量和條件環(huán)境都保持在平均水平上，可見北歐清廉文化氛圍之濃厚。文化教育場所營造廉潔的社會氛圍是廉政文化建設(shè)的堅實基礎(chǔ)，通過社會文化氛圍影響人們的思想和行為。組織公職人員適當?shù)膮⒂^廉政歷史文化遺跡、廉政文化教育場所，有利于從感官上進行廉政文化建設(shè)。

（二）注重全民教育，形成廉潔的政治環(huán)境。國外一些發(fā)達國家在防范公職人員利益沖突問題時，普遍建立了被社會廣泛認可、遵循的廉政文化，形成了廉潔的政治環(huán)境。北歐一些國家在透明國際清廉指數(shù)排行榜上數(shù)年高居榜首，究其原因，主要在于注重廉政文化建設(shè)，尤其重視兒童在基礎(chǔ)階段誠信、廉潔的觀念教育，使他們從小就普遍具有濃厚的法律意識。北歐國家的學(xué)校開設(shè)了道德教育課程，通過道德教育，使學(xué)生們潛移默化中樹立了愛人愛己、不占不貪的精神。在良好的社會道德體系下，北歐人十分重視自己的信譽。因此，北歐從一般公職人員到政府首腦，都不濫用權(quán)力，公職人員抵御腐敗的自覺性也十分高。[3]新加坡高度重視對公民進行道德和廉政教育。新加坡政府1990年2月發(fā)表的《共同價值觀白皮書》吸收了許多儒家思想精華，且經(jīng)過一番改造和發(fā)展，使之與新加坡國情相適應(yīng)。新加坡注重從青少年開始進行廉政教育，在中學(xué)設(shè)立廉政和反貪課程，使青少年認識到貪污、受賄都是嚴重的社會罪惡。為建立一個對腐敗不能容忍的社會和文化環(huán)境，他們針對社會不同行業(yè)和階層，舉行講座、討論會、展覽，并通過報紙、電視、媒體等通訊工具進行反腐倡廉宣傳教育，力求形成“廉潔光榮、貪污可恥”的社會氛圍。[4]國外廉政文化建設(shè)的成功經(jīng)驗告訴我們，要注重歷史文化傳統(tǒng)的繼承與發(fā)展，廉政文化體系的建設(shè)不僅要加強公職人員的廉政教育，也要提高普通民眾抵御腐敗的自覺性，這樣才能不斷凈化執(zhí)政環(huán)境，建立起有效的防范利益沖突體系。

（一）以權(quán)力約束權(quán)力，防范公職人員濫用權(quán)力。西方國家對權(quán)力的約束主要有兩種方式，一是不同權(quán)力主體之間的制約和制衡，二是設(shè)立專門的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)。首先，權(quán)力失衡是利益沖突發(fā)生的重要原因，因此在權(quán)力的設(shè)置中保持權(quán)力的平衡就顯得異常重要。西方多數(shù)國家遵循孟德斯鳩的三權(quán)分立的理念，美國是第一個全面實踐權(quán)力制約思想的國家。美國的立法權(quán)屬于由參、眾兩院組成的國會；行政權(quán)屬于總統(tǒng)；司法權(quán)屬于聯(lián)邦最高法院及其下級法院。立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)分別由三個不同的機關(guān)獨立行使，它們之間互不相屬，并且形成一種相互制約的關(guān)系。部門間的相互制約，可以有效防止權(quán)力的濫用。其次，設(shè)立專門的廉政監(jiān)督機構(gòu)也是防范利益沖突的重要舉措。一些國家在國會中設(shè)立道德委員會，以監(jiān)督和處理議員道德和紀律問題。如美國1958年針對某總統(tǒng)辦公廳官員收受禮品問題而通過的法案，被視作對議員的道德要求，并以此為基礎(chǔ)，分別于1964年和1967年成立參議院道德委員會和眾議院道德委員會，針對議員中的各種違紀行為進行調(diào)查和處理。2010年眾議院道德委員會曾指控資深議員蘭格爾犯有偷稅漏稅、濫用職權(quán)等過失，并隨后投票通過了針對蘭格爾的不信任投票，對其道德違規(guī)行為施以懲罰。英國為應(yīng)對一些政客的不道德行為，于1994年成立“諾蘭委員會”，規(guī)定了公共生活的7項準則，以嚴格要求官員的行為。[5]

（二）以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，打壓權(quán)力腐敗的空間。完善的權(quán)力監(jiān)督體系應(yīng)是體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督相結(jié)合。新聞媒體被譽為當代的“第四權(quán)力”，對于監(jiān)督權(quán)力腐敗、防范利益沖突具有重要意義。此外，廣大公民依據(jù)憲法及法律賦予的權(quán)利，針對公職人員的公共行為進行監(jiān)督，也應(yīng)是防范利益沖突的應(yīng)有之義。日本通過的《關(guān)于公開行政機關(guān)所保有信息的法律》中規(guī)定，除涉及國家機密的情況以外，行政機關(guān)應(yīng)當通過網(wǎng)絡(luò)、公告等形式公布其所掌握的公共信息，任何公民和新聞媒體都有權(quán)向政府部門或司法部門申請對公共信息進行查閱，而進行受理的相關(guān)政府部門或司法部門必須對其所掌握的信息予以公開。公共信息對全體公民和新聞媒體的開放保障了日本公民的知情權(quán)，很好地杜絕了以權(quán)謀私、權(quán)錢交易以及權(quán)力濫用等不法行為。[6]美國早在1966年便制定《信息公開法》，確立了政府信息“以公開為原則，不公開為例外”的原則。其中規(guī)定了政府信息公開的方式，可分為主動公開和被動公開。被動公開，即依公民申請而公開信息，是主要途徑。并規(guī)定，若公民申請信息公開遭拒，可向法院提起訴訟。瑞典是名副其實的陽光政府，也是世界上試行政務(wù)公開的第一個國家。早在1766年，議會就通過了用于了解政府活動的文件《出版自由法》，規(guī)定“公開所有非涉密的公共文件，且公民有權(quán)查閱官員直到首相的財產(chǎn)與納稅狀況”。[7]有效的群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督在反腐敗的過程中發(fā)揮著重要作用，主要體現(xiàn)在公眾力量對權(quán)力及其行使人員的行為進行監(jiān)督和制約。對公共權(quán)力進行輿論監(jiān)督，主要途徑是通過滿足公眾的知情權(quán)對公共權(quán)力進行有效監(jiān)督，也正是因為政務(wù)公開有了公眾監(jiān)督的存在，才推動權(quán)力體制內(nèi)部制約機制的運行，成為防范公職人員利益沖突不可缺少的重要手段。

（一）財產(chǎn)申報制度是防范利益沖突的壁壘。財產(chǎn)申報是發(fā)現(xiàn)和防范利益沖突的基本做法，西方國家把財產(chǎn)申報制度稱作“陽光法案”。通過財產(chǎn)申報可以預(yù)防和發(fā)現(xiàn)公職人員濫用職權(quán)進行不正當?shù)暮头欠ㄖ\利行為。新加坡法律規(guī)定，每個官員被聘用之前，必須申報自己的財產(chǎn)。申報范圍包括本人擁有的股票、房子、土地、汽車以及其他財產(chǎn)等；配偶和其他家庭成員在私人公司的投資收益，尤其是其投資可能與公職人員職務(wù)沖突或影響其職務(wù)執(zhí)行時更應(yīng)申報。新加坡有關(guān)法律規(guī)定，不能說明財產(chǎn)來源的便屬違法，這樣，公職人員一旦涉嫌貪污，其財產(chǎn)申報的資料就是調(diào)查和指控的重要證據(jù)。[8]美國的立法、行政、司法三大系統(tǒng)分別對財產(chǎn)申報進行了具體規(guī)定：在立法系統(tǒng)，兩院所有在職國會議員和非議員職位的行政人員都要進行財產(chǎn)申報，他們的申報條件可以根據(jù)行政系統(tǒng)的工資級別來規(guī)定，由于美國行政機構(gòu)的工資標準從低向高分為18級，財產(chǎn)申報法規(guī)定：國會行政工作人員GS-16級以上的工作人員需申報財產(chǎn)。

（二）廉政懲處制度是防范利益沖突的利劍。對于廉政懲處制度，各國的相關(guān)法律制定得越來越翔實、具體和完善。美國通過多條路徑對利益沖突行為進行懲治。立法方面，美國出臺了《基本利益沖突法》等專項法規(guī)，規(guī)定多種利益沖突及其相應(yīng)懲罰措施；在制度方面，美國頒布了許多利益沖突相關(guān)制度，不僅對容易引起利益沖突的各項行為進行嚴格限制，也對每項利益沖突導(dǎo)致的腐敗行為有明確的懲罰制度。在行政機構(gòu)上，設(shè)立了政府道德署，是專門規(guī)范政府官員道德行為的機構(gòu)，他們在各主要部門都設(shè)立了專職道德官，專門負責(zé)制定適合本部門特點的行為準則，并審查和處理本部門中的個人利益與公共利益沖突的問題。[9]新加坡的鞭刑是非常令人印象深刻的懲處制度，腐敗分子不僅要受到精神觸痛，身體所受的懲痛也將永生難忘。嚴厲的懲處制度使以權(quán)謀私者不敢逾越法律的邊界，高成本的腐敗使公職人員只能竭盡全力為民眾服務(wù)。

（三）利益回避制度是防范利益沖突的關(guān)鍵舉措。利益回避制度是防范利益沖突發(fā)生的一項重要措施，很多國家對利益沖突回避均做出了規(guī)定。利益回避制度大體上包括任職回避、地域回避、公務(wù)回避等。德國《基本法》規(guī)定，公務(wù)員的選聘需經(jīng)過一個嚴格的程序，其中一個必經(jīng)的環(huán)節(jié)就是對應(yīng)聘者做專門提示，明確告誡其所在崗位能干什么，不能干什么，追求哪些利益正當或不正當，使其切實意識到自己所將要從事的公職職責(zé)和定位。對每個人、每個崗位都做出具體明晰的規(guī)定，使其能夠始終依循一個合理的利益規(guī)則，避免因利益越界而損公肥私、公職與私人利益發(fā)生沖突的可能性。[10]利益沖突回避制度可以將危及公職人員廉政的行為相隔離，從而最大限度地斬斷權(quán)力與利益之間的鏈條，是防范利益沖突的關(guān)鍵舉措。

（四）離職后行為限制制度是防范利益沖突的重要補充。公職人員退休或辭職后到私營單位任職的現(xiàn)象在許多國家都非常普遍，但是這樣也帶來了新的利益沖突。由于官員們可能會利用離職前的人際資源、經(jīng)濟關(guān)系與核心信息為國家利益帶來潛在損失，限制官員離職后的活動成為西方國家防范利益沖突的重要補充。如加拿大制定的《公職人員利益沖突與離職后行為辦法》，就是為了將公職人員的公職職責(zé)與私人利益之間發(fā)生的利益沖突減小，要求政府各部部長在離職后2年內(nèi)（其他官員1年內(nèi)），禁止到與其任職期間有工作關(guān)系或聯(lián)系較密切的公司任職；所有官員在離職后一定年限內(nèi)不準作為某公司的代表或代理與其原任職單位打交道，不準代表其他國家對政府進行游說活動，不準利用原掌握的內(nèi)部信息謀取利益。美國有關(guān)法律規(guī)定，公職人員或雇員離職以后，5年之內(nèi)禁止到任職期間與其有工作關(guān)系或者聯(lián)系密切的公司任職，不得作為私營公司代表與原任職單位進行業(yè)務(wù)往來。如有觸犯，將視為犯罪活動受到嚴厲的刑事懲罰。[11]

治理和防范公職人員利益沖突問題是我國改革攻堅期反腐倡廉工作的一項重要內(nèi)容。因此，可以借鑒國外一些有益的經(jīng)驗，進一步健全和完善我國防范利益沖突制度：首先，通過廉政文化建設(shè)影響公職人員的思想和行為，為公職人員樹立防范利益沖突意識；其次，借助體制內(nèi)權(quán)力制衡和體制外社會監(jiān)督的雙重約束，使公職人員的權(quán)力在陽光下運行，防范利益沖突的發(fā)生；再次，科學(xué)的制度設(shè)計，對權(quán)力做出明確的使用邊界，把公職人員的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，為防范公職人員利益沖突做好制度的保障。

參考文獻

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作者系中共上海市委黨校中共黨史專業(yè)研究生

感謝周敬青教授對本文的悉心指導(dǎo)