文‖段家喜
正視中國(guó)養(yǎng)老金的成就與問(wèn)題
文‖段家喜
正視成就與問(wèn)題,是自我革新、自我升華的前提。不能正視問(wèn)題的存在,而無(wú)視成就,就容易喪失改革的信心和勇氣。中國(guó)養(yǎng)老金問(wèn)題客觀(guān)存在,且比較嚴(yán)重,特別是可持續(xù)性和公平性問(wèn)題飽受詬病,批評(píng)及改革的呼聲漸高。但瑕不掩瑜,問(wèn)題的存在并不否認(rèn)改革的成就。中國(guó)養(yǎng)老金改革取得的巨大成就,可以與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡相提并論,而且在某種程度上,養(yǎng)老金改革的成就支撐了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的取得。
多層次(支柱)是養(yǎng)老金改革的全球共識(shí),無(wú)論是俾斯麥模式,還是貝弗里奇模式,都是政府、用人單位和個(gè)人三者承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的有機(jī)結(jié)合。世界銀行分別于1994年和2005年提出并推廣三支柱和五支柱的養(yǎng)老金架構(gòu),其核心在于通過(guò)不同的制度來(lái)重新界定政府、用人單位和個(gè)人的養(yǎng)老責(zé)任,提升制度的可持續(xù)性。中國(guó)則早在1991年就提出建立多層次養(yǎng)老金體系的改革目標(biāo)。
國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》要求:“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度,改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家、企業(yè)包下來(lái)的辦法,實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)?!边@一理念和方向是正確的,隨后的改革也是遵循這一理念、沿著這一方向前行,但層次之間步調(diào)不一、成效各異,但最終仍初步形成了公共養(yǎng)老金(包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn))、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(包括企業(yè)年金和職業(yè)年金)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等構(gòu)成的多層次體系架構(gòu)(見(jiàn)圖1)。
圖1
雖然中國(guó)養(yǎng)老金改革屬于被動(dòng)應(yīng)對(duì),并且主要集中于公共養(yǎng)老金領(lǐng)域,但伴隨改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程,其改革方向是市場(chǎng)化的。中國(guó)養(yǎng)老金體系脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì),改革之初,政府或用人單位幾乎承擔(dān)了所有的養(yǎng)老責(zé)任,居民完全依靠政府或用人單位養(yǎng)老;與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化同步,建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的養(yǎng)老金體系,是改革的目標(biāo)和方向,這就需要重新思考和界定各級(jí)政府、用人單位和個(gè)人的責(zé)任,并通過(guò)制度固化。中國(guó)養(yǎng)老金市場(chǎng)化改革過(guò)程中,政府的功能和責(zé)任一再調(diào)整,市場(chǎng)的地位和作用逐步顯現(xiàn)和加強(qiáng),這既表現(xiàn)在公共養(yǎng)老金領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制,減輕政府的責(zé)任;也表現(xiàn)在私人養(yǎng)老金市場(chǎng)的發(fā)展。
在第一層次,通過(guò)漸進(jìn)式改革實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)企業(yè)/單位保障向社會(huì)化的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制轉(zhuǎn)變,建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn),并實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保障的并軌,徹底改變居民完全依賴(lài)政府與單位的傳統(tǒng)保障觀(guān)念,提高了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性。公共養(yǎng)老金雖然年年增長(zhǎng),但其替代率以及在養(yǎng)老收入中的占比均趨于下降,制度替代率由1993年的75.98%下降到2005年的42.56%,為私人養(yǎng)老金市場(chǎng)的發(fā)展騰出了空間。
在第二層次,將原有企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改造為企業(yè)年金,確立“四種人”的信托模式,明確35家機(jī)構(gòu)的50個(gè)經(jīng)辦資格,實(shí)現(xiàn)了由政府經(jīng)辦向市場(chǎng)化運(yùn)作管理的轉(zhuǎn)變,到2015年7.55萬(wàn)戶(hù)企業(yè)建立了企業(yè)年金,參保人數(shù)2316萬(wàn),基金9526億元,培育了一個(gè)新的養(yǎng)老金市場(chǎng)。同時(shí)著手建立職業(yè)年金,將所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員強(qiáng)制納入保障范圍。在第三層次,雖沒(méi)有稅收政策扶持,但商業(yè)保險(xiǎn)積極開(kāi)拓市場(chǎng),努力成為個(gè)人和家庭養(yǎng)老保障計(jì)劃的主要承擔(dān)者、用人單位發(fā)起的養(yǎng)老保障計(jì)劃的重要提供者、基本養(yǎng)老保障市場(chǎng)化運(yùn)作的積極參與者。初步估計(jì),2015年年金保險(xiǎn)保費(fèi)收入約為3000億元,積累的資產(chǎn)約為1萬(wàn)億元。
圖2:2000年以來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)
覆蓋全民是社會(huì)保障基本原則之一。國(guó)際勞工組織主張:“優(yōu)先擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍,將游離于制度外的群體,如女性、自雇人員、微型企業(yè)從業(yè)人員、老年人以及在家工作者納入制度之中。”擴(kuò)大覆蓋面一直是人社部的工作重點(diǎn)之一,通過(guò)“改制、擴(kuò)面、提升統(tǒng)籌層次”等一系列改革,公共養(yǎng)老金從小到大,從弱到強(qiáng),基本覆蓋所有法定參保人員。特別是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立與擴(kuò)面,將廣大低收入階層納入保障,為社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)頗多,得到各方贊許。2015年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)85833萬(wàn)(包括參保離退休人員9142萬(wàn)人),其中,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)35361萬(wàn),城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)50472萬(wàn)。企業(yè)年金發(fā)展遠(yuǎn)低于預(yù)期,但8年間參保人數(shù)增加1倍多,基金增加6倍(見(jiàn)圖2)。
相對(duì)于成績(jī),問(wèn)題更為突出,歸納起來(lái),主要表現(xiàn)為市場(chǎng)、總量和償付三個(gè)“不足”。
包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會(huì)保障制度是市場(chǎng)失靈的產(chǎn)物,政府在養(yǎng)老金體系中處于核心地位,無(wú)論采取何種管理模式,政府對(duì)公共養(yǎng)老金負(fù)有管理、監(jiān)督和擔(dān)保之責(zé),但大部分國(guó)家發(fā)展了私人養(yǎng)老金,作為公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充,努力發(fā)揮市場(chǎng)作用,減緩對(duì)公共養(yǎng)老金的壓力,提升制度的可持續(xù)性。如從德國(guó)安聯(lián)養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)評(píng)估結(jié)果來(lái)看,大部分排名靠前的國(guó)家或地區(qū)擁有較為發(fā)達(dá)的私人養(yǎng)老金市場(chǎng)。如澳大利亞自20世紀(jì)90年代推行的強(qiáng)制性“超級(jí)年金”、1986年瑞士通過(guò)立法建立強(qiáng)制性私人養(yǎng)老金、英美通過(guò)立法建立“自動(dòng)加入”(Auto-Enrolled)私人養(yǎng)老金制度等。中國(guó)雖然在各類(lèi)文件多次呼吁發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,呼吁加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),呼吁出臺(tái)支持第三層次發(fā)展的稅收政策,但市場(chǎng)在養(yǎng)老金體系中的作用依然發(fā)揮不足。這既表現(xiàn)在對(duì)于市場(chǎng)手段的利用缺乏規(guī)劃和戰(zhàn)略思考;也表現(xiàn)在私人養(yǎng)老金市場(chǎng)發(fā)展滯后,無(wú)論是覆蓋的人群、還是基金的規(guī)模,還是支付的水平,養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡,公共養(yǎng)老金“獨(dú)撐天下”的格局沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的改變,私人養(yǎng)老金所占份額和發(fā)揮的作用很小。2015年退休人員的總替代率為44.08%,其中公共養(yǎng)老金的替代率為42.56%,第二、第三層次的替代分別僅為0.26%和1.26%;私人養(yǎng)老金資產(chǎn)占GDP的比例為2.61%,而同期OECD國(guó)家的加權(quán)平均占比超過(guò)80%,最高為159.3%(荷蘭)。同時(shí)無(wú)論是從企業(yè)年金、職業(yè)年金的發(fā)展路徑,還是從個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅收政策的出臺(tái)來(lái)看,私人養(yǎng)老金的發(fā)展依然看不清方向和思路,“層次”何時(shí)能夠真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸е?,仍無(wú)明確的規(guī)劃或政策措施出臺(tái)。
養(yǎng)老金體系主要是解決人口老齡化風(fēng)險(xiǎn),保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這需要積累或預(yù)備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源。面對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn),我們的準(zhǔn)備不充分,突出表現(xiàn)在養(yǎng)老金資產(chǎn)積累嚴(yán)重不足。2000年中國(guó)就進(jìn)入老齡化社會(huì),15年過(guò)去了,人口老齡化的形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻,到2015年60歲以上人口已經(jīng)超過(guò)2億人(占15%),領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為2.3億人(占17%)。到2050年60歲及以上人口數(shù)將達(dá)到4.34億,超過(guò)全部發(fā)達(dá)國(guó)家老齡人口總數(shù)。
公共養(yǎng)老金財(cái)務(wù)狀況和可持續(xù)性堪憂(yōu),現(xiàn)行體系難以為繼。德國(guó)安聯(lián)養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)評(píng)比排名,中國(guó)列倒數(shù)5名,位于希臘(第43名)之后。中國(guó)公共養(yǎng)老金實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”,希望結(jié)合社會(huì)統(tǒng)籌的長(zhǎng)處與個(gè)人賬戶(hù)的優(yōu)勢(shì),實(shí)行部分積累制,在公共養(yǎng)老金這一個(gè)層面上同時(shí)實(shí)現(xiàn)公平與效率的政策目標(biāo)。
但事與愿違,實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果非常不理想。一是混賬管理,制度退回到現(xiàn)收現(xiàn)付制,個(gè)人賬戶(hù)空賬問(wèn)題長(zhǎng)期存在。由于沒(méi)有消化和分擔(dān)“老人”和“中人”轉(zhuǎn)制成本的明確方案,同時(shí)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶(hù)混賬管理,當(dāng)統(tǒng)籌基金收不抵支時(shí),個(gè)人賬戶(hù)的資金被挪用無(wú)法有效避免。2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)記賬金額超過(guò)4萬(wàn)億元,即使將所有結(jié)余基金用于彌補(bǔ),個(gè)人賬戶(hù)還存在近萬(wàn)億的缺口?!吨袊?guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》顯示,黑、吉、遼、冀、陜、青六省的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支,原已做實(shí)的個(gè)人賬戶(hù)基金首次出現(xiàn)下降,由2014年的5001億下降到3274億元。
二是精算缺口巨大。1997年世界銀行推算認(rèn)為,中國(guó)隱性養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)占GDP的46%—69%;國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為,這一比例高達(dá)54%;我們?cè)?003年推算個(gè)人賬戶(hù)基金的精算缺口在其累積余額的15%以上。
三是管理低效。一方面繳費(fèi)率與拒繳率居高不下,費(fèi)用分擔(dān)苦樂(lè)不均,用人單位社保繳費(fèi)超過(guò)工資的30%,而同時(shí)實(shí)際基金收入與理論基金收入有較大差距,存在較為嚴(yán)重的逃漏繳費(fèi)現(xiàn)象。另一方面統(tǒng)籌層次依然不高,尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌,管理和資金大部分沉淀在地市一級(jí)政府,全國(guó)統(tǒng)籌仍遙遙無(wú)期。其三是財(cái)政補(bǔ)貼與投資低效并存,2008年以來(lái)各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)補(bǔ)貼接近2萬(wàn)億元;而結(jié)余基金以銀行存款為主,沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化投資管理,收益率和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力均較低。
改革需要自我肯定和自我否定的勇氣。面對(duì)未來(lái),面對(duì)困難,認(rèn)清自我,不夜郎自大,也不妄自菲薄,客觀(guān)評(píng)價(jià)和總結(jié)既往的成就和問(wèn)題,才能更好地立足當(dāng)前,展望未來(lái),才能更好地找到方向和出路,方向在于成就取得的經(jīng)驗(yàn),出路在于對(duì)癥下藥解決問(wèn)題。一是要優(yōu)化體系,將現(xiàn)行養(yǎng)老金體系改造成5個(gè)層次,即全國(guó)統(tǒng)籌的國(guó)民養(yǎng)老金、省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、強(qiáng)制性且與職業(yè)相關(guān)的補(bǔ)充年金、自愿性且稅優(yōu)的個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),以及家庭或土地等輔助保障。二是要強(qiáng)化基于風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)監(jiān)管,既要建立超越部委利益的養(yǎng)老金改革協(xié)調(diào)機(jī)制,又要合理劃分人社部門(mén)、財(cái)稅部門(mén)以及金融監(jiān)管部門(mén)的職責(zé),防止重復(fù)監(jiān)管和空白監(jiān)管。要有效區(qū)分政府在公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金中的作用,拋棄“父愛(ài)主義”情懷,相信市場(chǎng)的力量,為私人養(yǎng)老金市場(chǎng)發(fā)展騰出空間、創(chuàng)造條件。三是要政策創(chuàng)新,探討將個(gè)人賬戶(hù)剝離到第二層次,與企業(yè)年金、職業(yè)年金整合;盡快出臺(tái)支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的稅收政策,促使不同層次的均衡發(fā)展,提升制度的可持續(xù)性。
(作者系長(zhǎng)江養(yǎng)老保險(xiǎn)股份有限公司擬任高管兼產(chǎn)品管理部總經(jīng)理)