新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市土地供給模式研究
——來自部分試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)

李文輝，戴中亮

（1.惠州市發(fā)展和改革局，廣東 惠州 516000；2.西南政法大學(xué)管理學(xué)院，重慶 401120）

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市土地供給模式研究
——來自部分試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)

李文輝1，戴中亮2

（1.惠州市發(fā)展和改革局，廣東 惠州 516000；2.西南政法大學(xué)管理學(xué)院，重慶 401120）

城市土地供給是新型城鎮(zhèn)化的空間載體，優(yōu)化城市土地供給模式是土地制度改革的重要內(nèi)容。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，首批部分試點(diǎn)城市出現(xiàn)了一批城市土地供給模式創(chuàng)新，包括一體化模式、“空心村”治理模式以及“三舊”改造模式。在總結(jié)、歸納這三類城市土地供給模式基礎(chǔ)上對它們進(jìn)行重構(gòu)，嘗試形成適合大部分地區(qū)的城市土地供給模式，進(jìn)而提出可行性建議。

城市土地供給模式；新型城鎮(zhèn)化；模式重構(gòu)

一、引言

新型城鎮(zhèn)化是國家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的重大戰(zhàn)略部署。黨的十八大以來，黨中央就深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化做出了一系列重大部署。2013年12月中央召開城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，2015年12月，中央召開城市工作會(huì)議，2016年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》。自中央新型城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開以來，我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已實(shí)施兩年有余。伴隨新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的不斷深入推進(jìn)，作為城市發(fā)展的空間載體——城市土地供給的重要性日益凸顯。然而，在土地有限供給的自然約束和“18億畝耕地紅線”的制度約束下，用于城市開發(fā)的土地面積日益減少。因此，在耕地保護(hù)以及工業(yè)化、城市化不斷深入推進(jìn)的條件下，如何完善已有的城市土地供給制度、進(jìn)而提高城市土地利用效率，成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)之一。

我國土地供給制度是建立在公有制基礎(chǔ)之上，城市土地供給是“政府管制”和“市場配置”相結(jié)合[1]，其外在表現(xiàn)形式是“行政劃撥”和“有償使用”。這種事實(shí)上的土地供給“雙軌制”存在負(fù)面影響——行政劃撥的土地供給的獲取成本低，難以有效引導(dǎo)和約束國有土地使用者提高土地使用效率，最終影響城市土地的集約化水平[2]。因此，必須對已有的城市土地供給模式進(jìn)行調(diào)整。蔣南平、曾偉認(rèn)為，化解城市建設(shè)用地與耕地保護(hù)之間矛盾的路徑在于優(yōu)化城市存量土地利用結(jié)構(gòu)、調(diào)整城市發(fā)展方式及協(xié)調(diào)土地資源利用[3]。于地方政府而言，需要改變以增長為導(dǎo)向的適應(yīng)性策略，優(yōu)化中央與地方、地方與微觀主體之間的城市土地權(quán)屬關(guān)系，調(diào)整城市土地利益分配格局，將城市土地供給置于長期化視角[4]。從操作層面看，現(xiàn)有城市土地儲(chǔ)備交易制度必須解決其產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和產(chǎn)權(quán)制度、市場規(guī)則制度、資金籌措與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制等問題[5]。同時(shí)，還應(yīng)注重城市土地供給改革績效評價(jià)[6]。

論文主要目的在于，總結(jié)、歸納新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中部分城市在土地供給有益經(jīng)驗(yàn)①，進(jìn)而構(gòu)建符合我國大多數(shù)地區(qū)實(shí)際情況的土地供給模式，并對需要關(guān)注的問題進(jìn)行闡述。

二、試點(diǎn)城市土地供給模式的主要類型

（一）一體化模式

一體化模式是指通過耕地“占補(bǔ)平衡”，以農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，并將原有宅基地全部復(fù)墾為耕地；在土地利用集約化理念指導(dǎo)下，將城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃為城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用

地，然后將獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與農(nóng)民城鎮(zhèn)住房、就業(yè)、居民身份轉(zhuǎn)換、社區(qū)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一系列問題結(jié)合起來。

表1 一體化模式

從實(shí)施成效來看（見表1），天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)、浙江嘉興市姚莊鎮(zhèn)是土地供給一體化模式的典型代表。表1顯示，天津華明鎮(zhèn)、浙江姚莊鎮(zhèn)在城市土地供給中存在很多共同特征，比如充分尊重農(nóng)民意愿、通過占補(bǔ)平衡獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、將城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)分為住宅用地和產(chǎn)業(yè)用地、通過項(xiàng)目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流補(bǔ)償復(fù)墾費(fèi)用，以及因地制宜的就業(yè)安置、社區(qū)管理改革和居民戶籍制度改革。

單從城市土地供給角度來看，兩地通過耕地“占補(bǔ)平衡”實(shí)現(xiàn)耕地總量不變甚至增加，同時(shí)提升城市土地供給。天津華明鎮(zhèn)在完成農(nóng)民安置區(qū)建設(shè)的同時(shí)，將原有的宅基地復(fù)墾為耕地，發(fā)展高附加值的設(shè)施農(nóng)業(yè)；利用撤村并鎮(zhèn)節(jié)約出的土地指標(biāo)，拓展高端產(chǎn)業(yè)集聚的共有園區(qū)，為農(nóng)民提供就業(yè)崗位。具體而言，華明鎮(zhèn)原來12個(gè)行政村共有宅基地12071畝，建設(shè)新城鎮(zhèn)需要占用土地8427畝②，可以節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)3644畝。新城鎮(zhèn)占用耕地6400畝③，通過對農(nóng)民宅基地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)耕地總量的占補(bǔ)平衡。類似地，浙江姚莊鎮(zhèn)開展以“農(nóng)村住房置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、農(nóng)村宅基地復(fù)墾增量”為主要內(nèi)容的農(nóng)房改造集聚工作，改善農(nóng)民居住條件，盤活農(nóng)村土地資源，推進(jìn)土地集約經(jīng)營。該鎮(zhèn)累計(jì)已經(jīng)列入農(nóng)村土地整治項(xiàng)目1208.1畝，可節(jié)約土地714.2畝，獲得的周轉(zhuǎn)指標(biāo)1/3用于農(nóng)房改造集聚新社區(qū)建設(shè)，其余用于工業(yè)項(xiàng)目和城市建設(shè)，有效破解了土地要素瓶頸制約，推進(jìn)姚莊鎮(zhèn)省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)和小城市培育試點(diǎn)建設(shè)，復(fù)墾后的土地由所在村流轉(zhuǎn)給黃桃、蘑菇、蘆筍等規(guī)模經(jīng)營戶經(jīng)營。

（二）“空心村”治理模式

與全國大多數(shù)地區(qū)類似，位于大理市轄區(qū)內(nèi)的銀橋鎮(zhèn)，“空心村”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至2013年6月，全鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地“少批多占”的共有345戶，戶均占地面積0.52畝，建筑面積47447平方米，戶均138平方米；“一戶多宅”的共有311戶，占地234畝。與此同時(shí)，全鎮(zhèn)符合宅基地申請指標(biāo)的共有1036戶。一方面，空心村占用了大量土地，既無人居住也無法作為耕地再次利用；另一方面，一部分需要住房的村民在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)沒有土地，把房屋建設(shè)在承包地上。其結(jié)果是，舊有房屋長期閑置，新建住宅又占用大量耕地，村莊耕地面積不斷減少。為緩解該鎮(zhèn)耕地減少問題，該鎮(zhèn)開始“空心村”治理。表2為云南大理“空心村”治理模式的主要內(nèi)容。

表2 “空心村”治理模式

云南大理“空心村”治理模式的重要意義在于：其一，探索宅基地有償退出與獲得機(jī)制。我國土

地制度規(guī)定農(nóng)村宅基地?zé)o償使用、一戶一宅。但對于申請建設(shè)新房以后的老宅基地缺乏集體回收、補(bǔ)償、規(guī)劃、安置等配套政策，農(nóng)戶建設(shè)新房后卻不愿意退出老宅，從而導(dǎo)致“一戶多宅”和空心村現(xiàn)象。銀橋鎮(zhèn)利用空心村整治探索宅基地有償使用制度，是一種市場化出路。

其二，優(yōu)化土地資源配置。按照規(guī)定，農(nóng)戶在批準(zhǔn)建房用地指標(biāo)后，如果其自留地在村莊規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，則可以直接建房；如果不在村莊規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，則通過私下交換獲得規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的地址。對于無法調(diào)換而不得不在承包地上建房的農(nóng)戶，若房屋在空心村范圍內(nèi)，則通過整治項(xiàng)目予以拆除并適當(dāng)補(bǔ)償。這些做法無疑保護(hù)了村莊耕地資源，優(yōu)化了土地資源配置效果。

其三，為村莊公共設(shè)施的建設(shè)提供了資金支持。銀橋鎮(zhèn)有償收回宅基地和村內(nèi)空閑地，專項(xiàng)用于安排住房困難戶建房和養(yǎng)老、醫(yī)療等集體公益設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為整治村莊容貌、建立村莊設(shè)施提供了土地和資金。

（三）“三舊”改造模式

“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造模式是指在面臨城市建設(shè)用地規(guī)模硬約束的條件下，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、營造“宜居宜業(yè)”環(huán)境以及增加土地經(jīng)營效益為目標(biāo)，改造存量土地的經(jīng)營業(yè)態(tài)，提高存量土地利用效率。其代表城市為東莞。東莞“三舊”改造源于土地利用效率低下的背景，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求與新增供地之間的矛盾異常激烈，全市60%以上的鎮(zhèn)街沒有超過500畝的可集中建設(shè)地塊。從2009年開始，東莞積極開展“三舊”改造。經(jīng)過多年的“三舊”改造，土地利用效率大幅提升，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級得到有效促進(jìn)，環(huán)境得到明顯改善，村集體和村民收入大幅增加。東莞“三舊”改造模式呈現(xiàn)以下特征：

1.實(shí)施主體多元化滿足不同主體對“三舊”改造的不同需求。政府期望提高城市土地利用效率，企業(yè)期望通過改造提升競爭力、增加利潤，村民期望通過改造實(shí)現(xiàn)收入增加。截至2015年5月，在已實(shí)施的項(xiàng)目中，政府、原權(quán)利人自行改造、村集體自行改造、村企合作改造的比重分別是18%、39%、18%、25%。

2.“三舊”改造充分融入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。從經(jīng)營業(yè)態(tài)來看，改造項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，且大部分用于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，并向研發(fā)、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)拓展。2013年以來，工業(yè)地產(chǎn)成為東莞市“三舊”改造的重要方向，新增的“工改工”項(xiàng)目比重超過50%。

3.多元化的資金投入緩解地方政府“三舊”改造資金壓力。早期的改造大多采取政府主導(dǎo)的模式，即由政府負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償、安置，然后再轉(zhuǎn)手將土地轉(zhuǎn)讓出去。從已實(shí)施項(xiàng)目來看，截至2015年5月底，東莞市“三舊”改造已到位的投資資金達(dá)到272億元，其中，社會(huì)投入256億元，主要來自村集體自籌、開發(fā)商投入，其占比為94.1%。

4.兼顧利益相關(guān)者利益促使“三舊”改造進(jìn)入良好循環(huán)狀態(tài)。從利益分配結(jié)構(gòu)來看，政府在土地價(jià)款和稅費(fèi)分配上大幅讓利，且不同的改造項(xiàng)目在收益分配上存在差異。例如，由鎮(zhèn)街政府主導(dǎo)改造的項(xiàng)目，土地出讓價(jià)款和稅費(fèi)市級分成部分返還給鎮(zhèn)街政府；由原權(quán)利人自改項(xiàng)目補(bǔ)繳的土地出讓金，市、鎮(zhèn)、村按照4：2：4或者3：3：4分成。此外，市級分成部分則全部注入“三舊”改造資金，用于“工改工”項(xiàng)目。

三、城市土地供給模式重構(gòu)

（一）需要關(guān)注的問題

1.農(nóng)民意愿

從前述相關(guān)內(nèi)容來看，尊重農(nóng)民意愿是農(nóng)村土地制度改革順利進(jìn)行的重要保證，其重要性體現(xiàn)在：

首先，新型城鎮(zhèn)化的必然要求。新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是以人為本，體現(xiàn)在提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高、均等享受基本公共服務(wù)、營造宜居環(huán)境和歷史傳承、提升人民群眾的獲得感和幸福感等方面。作為新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，涉及宅基地退出、耕地使用的城市土地供給，必須尊重農(nóng)民意愿，最大限度滿足農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)換過程中的利益訴求，以此體現(xiàn)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的根本目的。

其次，降低交易成本。在宅基地退出、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)民以宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住房等過程中，主要包括村民、村集體、地方政府、企業(yè)等利益主體，各個(gè)協(xié)議的簽訂實(shí)質(zhì)是博弈主體在談判基礎(chǔ)上的相互妥協(xié)過程。農(nóng)民意愿的體現(xiàn)需要在博弈過程中保障其各項(xiàng)權(quán)益；當(dāng)農(nóng)民的各項(xiàng)合法權(quán)益得不到有效保障時(shí)，其他利益主體需要支付更多的時(shí)間成本、貨幣成本以及其他形式的成本。

最后，防止引發(fā)社會(huì)問題。在前述的農(nóng)民耕地、宅基地處置問題中，不僅需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度衡量各利益主體的利益問題，而且更要防止經(jīng)濟(jì)問題激化為影響社會(huì)安定和諧的社會(huì)問題。當(dāng)利益協(xié)調(diào)過程沒有尊重農(nóng)民意愿時(shí)，經(jīng)濟(jì)問題往往激化為征地強(qiáng)拆、“釘子戶”等社會(huì)問題，不僅侵害了農(nóng)民利益，而且也對經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益形成負(fù)面影響。

2.耕地“占補(bǔ)平衡”

耕地“占補(bǔ)平衡”是我國針對耕地保護(hù)提出的一項(xiàng)基本制度。從天津華明鎮(zhèn)、浙江姚莊鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，均能較好地執(zhí)行耕地“占補(bǔ)平衡”制度，尤其是浙江姚莊鎮(zhèn)，按照“田成方、路成格、林成網(wǎng)、進(jìn)出水溝配套”等要求，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量開展土地復(fù)墾。事實(shí)上，從以往其他地區(qū)的執(zhí)行情況看，存在耕地“占補(bǔ)平衡”運(yùn)行的異化風(fēng)險(xiǎn)[7]。一是實(shí)占“虛補(bǔ)”。在實(shí)際工作中，一些地區(qū)獲取建設(shè)用地指標(biāo)以“先占后補(bǔ)”、“邊占邊補(bǔ)”的方式為主，加之對補(bǔ)充耕地的督查力度不力，導(dǎo)致建設(shè)用地占用耕地占而不補(bǔ)、多占少補(bǔ)的情況時(shí)有發(fā)生。二是占“優(yōu)”補(bǔ)“劣”。這種情形主要發(fā)生在跨省區(qū)市耕地“占補(bǔ)平衡”中，其主要弊端在于利用不同地區(qū)的級差收益實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量平衡，但耕地質(zhì)量得不到有效保障，由此導(dǎo)致“優(yōu)”補(bǔ)“劣”。三是耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向嚴(yán)重。由于土地整理成本日益高漲，如果將整理出的耕地單純用于種植糧食，則無法實(shí)現(xiàn)成本——收益平衡。各地在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、耕地規(guī)?；?jīng)營調(diào)整過程中，“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向問題較為嚴(yán)重。因此，在通過耕地“占補(bǔ)平衡”實(shí)現(xiàn)城市土地供給、滿足城市對建設(shè)用地的需求的同時(shí)，需要不打折扣地實(shí)現(xiàn)耕地復(fù)墾，以此保證耕地質(zhì)量。

3.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)就業(yè)

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)就業(yè)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化后的重要問題。農(nóng)村集體土地和宅基地具有農(nóng)民家庭保障功能[8]，在尚未建立完備的社會(huì)保障體系之前，以農(nóng)村集體土地作為城市增量土地來源的土地供給模式，將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失去最后的生存保障。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)就業(yè)對其生存保障顯得尤為重要。

表3 全國農(nóng)民工教育程度、技能培訓(xùn)、就業(yè)行業(yè)及收入水平表（2008-2014年）

然而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)就業(yè)形勢不容樂觀。表3顯示了全國農(nóng)民工就業(yè)概況，表明農(nóng)民工個(gè)體特征使其在城市勞動(dòng)力市場中處于不利地位。從受教育程度看，農(nóng)民工學(xué)歷集中于初中、高中。除了2011年、2012年兩個(gè)年份外，2009-2014年期間初中、高中農(nóng)民工比重均在75%以上，2009-2014年期間初中農(nóng)民工比重均在60%以上。同時(shí)，農(nóng)民工技能培訓(xùn)狀況堪憂，2009年、2010年兩個(gè)年份未接受技能培訓(xùn)農(nóng)民工比重分別為51.1%、52.4%，2011-2014年期間該項(xiàng)指標(biāo)高達(dá)65%以上。顯然，受教育程度、技能培訓(xùn)狀況決定了絕大部分農(nóng)民工在城市勞動(dòng)力市場中處于競爭劣勢，這一點(diǎn)可以從農(nóng)民工的就業(yè)行業(yè)分布、平均收入水平得到體現(xiàn)。

此外，已有文獻(xiàn)表明，經(jīng)濟(jì)增長、城市就業(yè)狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)進(jìn)步等就業(yè)環(huán)境因素也對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)就業(yè)存在重要影響[9]。在我國宏觀經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力、制造業(yè)面臨去產(chǎn)能、強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的大環(huán)境下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將面臨更為嚴(yán)峻的城市就業(yè)形勢。因此，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)就業(yè)困難的背景下，當(dāng)前的城市土地供給模式，需要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)就業(yè)作為城市土地供給的重要內(nèi)容之一。從制度供給來看，國土資源部于2016年4月下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》，其中的重要內(nèi)容是“建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制[10]”，其目的在于促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)發(fā)展。從試點(diǎn)城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，天津華明鎮(zhèn)、浙江姚莊鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)就業(yè)與城市土地供給的有機(jī)結(jié)合。

4.資金來源

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)程中，城市土地供給需要大量資金注入。從新型城鎮(zhèn)化力推的PPP（公私合作模式）融資模式來看，該模式的實(shí)施效果并未按預(yù)期效果。相反，PPP模式在推行過程暴露出一系列問題，諸如地方政府將其公共服務(wù)職能范圍內(nèi)的項(xiàng)目包裝為PPP項(xiàng)目、信息不對稱導(dǎo)致的項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、投資和運(yùn)營分切導(dǎo)致后續(xù)經(jīng)營成本攀升等。同時(shí)，當(dāng)前階段PPP模式項(xiàng)目“投資期長、回報(bào)低”的特征也降低了項(xiàng)目對社會(huì)資本的吸引力?；诖耍鞘型恋毓┙o較為理想的融資模式是，利用項(xiàng)目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流向金融機(jī)構(gòu)抵押，通過融資用于支付土地供給過程的所需費(fèi)用。天津華明鎮(zhèn)、浙江姚莊鎮(zhèn)等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，這種方式獲取項(xiàng)目建設(shè)資金具有可行性。

（二）模式重構(gòu)

這里的城市土地供給模式重構(gòu)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于：在已有的土地供給制度框架下，對試點(diǎn)城市出現(xiàn)的

一體化模式、“空心村”治理模式和“三舊”改造模式進(jìn)行合理整合，以此提升城市土地供給效率。即城市土地供給模式重構(gòu)仍然是基于城鄉(xiāng)二元土地制度，這種制度上的差異不會(huì)在短期內(nèi)消除。在這種視角下，以宅基地退出、“空心村”治理為基礎(chǔ)的土地供給可以視為城市增量土地供給模式；以“三舊”改造為基礎(chǔ)的土地供給可以視為城市存量土地供給模式。在吸納試點(diǎn)城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建涵蓋城市土地供給過程一系列要素的土地供給模式，包括城市土地供給、農(nóng)村土地制度改革、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)住房建設(shè)等。圖1為城市土地供給模式重構(gòu)圖。

圖1 城市土地供給模式重構(gòu)圖

從一體化模式、“空心村”治理模式的實(shí)施對象看，一體化模式與“空心村”治理模式均是針對農(nóng)村宅基地。這兩種模式的關(guān)鍵在于，一是將利用效率低下的農(nóng)村宅基地作為城市土地供給的來源，二是有效利用土地“占補(bǔ)平衡”真正獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)。因此，無論正在使用的農(nóng)村宅基地還是使用率低下的“空心村”宅基地，均可作為城市土地供給的重要來源；通過土地“占補(bǔ)平衡”換取城市建設(shè)用地指標(biāo)，之后將獲取的用地指標(biāo)用于工業(yè)、商業(yè)、住宅和城市基礎(chǔ)設(shè)施；從工業(yè)開發(fā)、商業(yè)開發(fā)獲取城市建設(shè)資金和農(nóng)村宅基地復(fù)墾資金，實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金平衡。同時(shí)，以農(nóng)村宅基地復(fù)墾換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)為基礎(chǔ)的一體化模式，同時(shí)也解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)就業(yè)、城鎮(zhèn)住房安置、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營等問題。

同時(shí)，以一體化模式、“空心村”治理模式為基礎(chǔ)的城市土地供給模式，避免了一些以往農(nóng)村土地征購的弊端。在現(xiàn)行土地供給制度下，當(dāng)存在對農(nóng)村集體土地的市場需求時(shí)，主要是通過征收途徑將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)換為城市土地，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過行政劃撥、有償使用兩種方式滿足城市建設(shè)的土地要素需求。顯然，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是聯(lián)系土地供給者與土地需求者之間的關(guān)鍵媒介。然而，鑒于我國土地儲(chǔ)備制度處于起步階段的事實(shí)，有許多問題還需要進(jìn)一步完善，諸如土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)范圍、制度保障、被征土地補(bǔ)償、資源供給。從以往的耕地征收過程看，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到有效保障，由此引發(fā)的社會(huì)問題層出不窮。此外，絕大部分被征收土地是耕地，這不利于嚴(yán)格執(zhí)行我國的耕地保護(hù)制度。

以“三舊”改造模式為基礎(chǔ)的城市土地供給模式。與一體化模式相比，“三舊”改造模式更為直接——一體化模式涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)換，而“三舊”改造模式僅涉及城市國有土地。從東莞“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)來看，多元化的參與主體、多樣化的改造業(yè)態(tài)、多渠道的資金投入以及兼顧各方的利益分配機(jī)制是其成功的主要因素。本文認(rèn)為，東莞“三舊”改造模式的核心在于將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與提高城市存量土地利用效率結(jié)合起來。成功的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級將推動(dòng)實(shí)施項(xiàng)目產(chǎn)生現(xiàn)金流，以未來收益進(jìn)行融資平衡“三舊”改造所需資金，同時(shí)提升城市土地使用效率。

四、簡短的政策建議

在總結(jié)歸納天津東麗、浙江嘉興、云南大理、東莞等部分試點(diǎn)區(qū)域的城市土地供給模式基礎(chǔ)上，論文嘗試進(jìn)行城市土地供給模式重構(gòu)，其實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。為將重構(gòu)的城市土地模式用于指導(dǎo)實(shí)踐，論文提出以下政策建議：

1.出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換操作細(xì)則。城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌置換既需要國家層面的制度與政策供給，也需要各地因地制宜出臺(tái)相關(guān)操作細(xì)則，以更為有效地推進(jìn)實(shí)踐。在土地管理法律法規(guī)尚未修訂時(shí)，各地研究出臺(tái)操作細(xì)則對置換過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范就顯得尤為重要且需求迫切。方創(chuàng)琳等指出，綜合實(shí)地調(diào)研所搜集的各地已出臺(tái)細(xì)則可見，大多存在補(bǔ)償價(jià)格偏低、新房造價(jià)不透明等問題，問題根源在于細(xì)則出臺(tái)過程公眾參與不足，尤其是當(dāng)?shù)夭煌愋痛迕竦膮⑴c不足[11]。因此，需要在公眾參與的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下科學(xué)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的相關(guān)操作細(xì)則，明確置換項(xiàng)目的前期研究事項(xiàng)、公眾全程參與機(jī)制、項(xiàng)目投融資機(jī)制、舊房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、新房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格公示機(jī)制、復(fù)墾質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)度計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)控制、利益訴求機(jī)制、指標(biāo)使用和評估機(jī)制等，并經(jīng)過媒體公示征求公眾意見后發(fā)布實(shí)施，規(guī)范當(dāng)前開展迅猛但問題凸顯的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換實(shí)踐。

2.完善部門協(xié)作機(jī)制，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置

換。城市土地供給模式重構(gòu)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，該置換過程涉及面寬泛，包括舊房拆遷、新房建設(shè)、農(nóng)戶安置、土地復(fù)墾、指標(biāo)交換、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障等眾多復(fù)雜問題，需要國土、農(nóng)業(yè)、交通、工業(yè)、財(cái)政等相關(guān)政府部門參與合作。因此，城市土地供給模式的順利推進(jìn)，需要盡快完善部門協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門的規(guī)劃銜接、項(xiàng)目對接、資金融合，改變過去各自為政的局面，將有限的資金整合起來并發(fā)揮最大效力。既要首先確保耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加、用地需要有保障，更要實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境改善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)見效益、農(nóng)民就業(yè)有門路。

注釋：

①若無特別說明，本文數(shù)據(jù)均來自《新型城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)總結(jié)》（素材稿），該數(shù)據(jù)由國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心于2015年10月匯編而成。

②需要特別說明的是，華明鎮(zhèn)不僅實(shí)現(xiàn)土地占補(bǔ)平衡，其新城鎮(zhèn)建設(shè)資金也實(shí)現(xiàn)資金平衡——農(nóng)民住宅用地3476畝，其建設(shè)資金為40億元；其余4951畝土地規(guī)劃為經(jīng)營開發(fā)用地，通過招、拍、掛方式出讓后，收益為42億元，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金平衡。

③國土資源部將華明鎮(zhèn)列為全國第一批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)鎮(zhèn)，下達(dá)土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)6400畝。

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［10］國土資源部.關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知［EB/OL］.［2016-07-06］. http：∥www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201604/t20160427_1403731.htm.

［11］方創(chuàng)琳.中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展報(bào)告［M］.北京：科學(xué)出版社，2014：248-251.

【責(zé)任編輯：趙佳麗】

Research on Urban Land Supply Mode during New Urbanization in China——Experience from Pilot Cities

Li Wen-hui1，Dai Zhong-liang2
(1.Huizhou Development&Reform Bureau,Huizhou 516000,Guangdong; 2.School of Management,Southwest University of Politics and Law,Chongqing 401120,China)

Urban land supply is a space vector of new urbanization in China，so it is important for land reform to adjust mode of urban land supply.In the implementation process of new urbanization strategy，some innovation models of urban land supply arise from some pilot cities including the integrated model，the management model of hollow villages，and the transformation model of“three olds”.After generalizing the core content of these models，they are reconstructed in order to form one urban land supply mode suitable for most cities in China.On the basis of this，some feasible policy recommendations are put forward.

urban land supply mode;new urbanization in China;experience;model reconstruction

F293.22

A

1671-5934（2016）05-0054-06

2016-08-30

國家社科基金項(xiàng)目（14BJY052）

李文輝（1981-），男，四川南充人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政府及非營利組織。