我國財政性環(huán)保支出現(xiàn)狀及問題探究

楊志安，吳 洋，2

（1.遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110036；2.沈陽師范大學(xué) 國際商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

經(jīng)濟(jì)理論與實踐

我國財政性環(huán)保支出現(xiàn)狀及問題探究

楊志安1，吳 洋1，2

（1.遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110036；2.沈陽師范大學(xué) 國際商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

近年來，環(huán)境保護(hù)問題已成為我國政府亟待解決的問題之一，我國財政性環(huán)保支出為政府實現(xiàn)其職能提供了保障。目前，我國政府采取了很多必要行動解決環(huán)境保護(hù)問題，并在政府收支分類科目中添加了“環(huán)境保護(hù)”類。自2007年至2013年，我國環(huán)保支出額逐年增長，主要包含環(huán)保和節(jié)能兩個部分。但是，環(huán)保支出仍然還存在的很多問題，諸如占G D P比重低、效率低、各地區(qū)差異大等，這些都是今后我國政府需要著重完善的地方。

環(huán)境保護(hù)；財政支出；財政政策

改革開放以來，隨著高速的經(jīng)濟(jì)增長，2010年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值超過日本，一躍成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而，這一舉世矚目的成就背后卻是對環(huán)境資源的過度破壞、對自然資源的透支利用。我國的大氣、水、土壤等環(huán)境狀況持續(xù)惡化，給人們的生活質(zhì)量帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重地影響了我國公民的身體健康狀況。幸而，我國政府已經(jīng)意識到環(huán)境保護(hù)的重要性，并已經(jīng)著手改善我國的自然生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。同時，財政又是政府能夠?qū)崿F(xiàn)其職能的重要保障和物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，對于我國環(huán)境保護(hù)的財政支出情況及財政政策的研究顯得尤為重要。

一、政府財政及政策支持環(huán)境保護(hù)的必要性

（一）環(huán)境保護(hù)的市場失靈

與私人物品相比，公共物品具有兩個獨特的屬性，即非排他性與非競爭性。環(huán)境的供給是面向所有公民的，每個人都生活在環(huán)境之中，不可能單獨將某些人排除在生存環(huán)境之外，因此，生活環(huán)境具有非排他性的特點。當(dāng)人口數(shù)量并不十分巨大時，每增加一個人，環(huán)境供給的邊際成本很小或為零。但環(huán)境是有一定承載力的，當(dāng)人口數(shù)量巨大時，環(huán)境供給的邊際成本將不斷升高，生活環(huán)境具有條件性的非競爭性。因此，人們賴以生存的環(huán)境是一種公共物品。另外，生活環(huán)境沒有明晰的產(chǎn)權(quán)界定，人們對自然環(huán)境的過度使用不需向哪一方交付成本，并且一個人或一個企業(yè)對自然環(huán)境的破壞往往影響了其他人的生活質(zhì)量，因此，負(fù)外部性的情況在生活環(huán)境的問題上顯得尤為突出。所以，如果將環(huán)境保護(hù)的問題交給市場的“看不見的手”來解決將不會得到令人滿意的結(jié)果。當(dāng)市場失靈出現(xiàn)時，政府就需要通過“看得見的手”強制干預(yù)。環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣與每一個公民的健康息息相關(guān)，也與我國的可持續(xù)發(fā)展密不可分，所以，環(huán)境保護(hù)對于政府而言是責(zé)無旁貸的，通過財政支持環(huán)?；顒邮潜夭豢缮俚?。

（二）公民享有的公民環(huán)境權(quán)

建立健全的立法和司法體系以保障公民擁有的基本環(huán)境權(quán)，保證環(huán)境的公平與正義，明確環(huán)境保護(hù)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)[2]。通過財政性環(huán)保支出及環(huán)境政策支持環(huán)境保護(hù)是保障公民基本環(huán)境權(quán)的積極手段。

（三）環(huán)境污染的多源性

環(huán)境污染的來源是多方面的。在我國國內(nèi)生產(chǎn)總值不斷增長的過程中和城市化進(jìn)程里，都會不斷產(chǎn)生對自然環(huán)境的危害因素。一般而言，人們生存環(huán)境的污染主要有三種來源[3]：1.工業(yè)來源。工業(yè)的發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)增長的源動力之一，但同時也是最主要的污染源頭。主要的工業(yè)生產(chǎn)，如石油及天然氣加工、水泥、鋼鐵、化工，甚至與之連帶的運輸、建筑，其生產(chǎn)過程及其高能耗都會帶來大量的廢氣、廢水、固體廢物，直接污染人們生存環(huán)境的空氣、水體和土壤。2.城鎮(zhèn)生活來源。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)人口逐步攀升。生活在城鎮(zhèn)的人們遠(yuǎn)離具有自我更新調(diào)整功能的自然生態(tài)系統(tǒng)，不斷產(chǎn)生大量的生活廢氣、污水、固體垃圾等這些城鎮(zhèn)不能自行消化的污染物。特別是我國私家汽車數(shù)量的迅猛增長，汽車尾氣嚴(yán)重污染了城市空氣環(huán)境與聲音環(huán)境。3.農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)來源。我國的人口數(shù)量位居世界首位，這給農(nóng)業(yè)及畜牧業(yè)等食品供給產(chǎn)業(yè)帶來了極大的壓力。如今化肥、農(nóng)藥及各種化學(xué)制劑與生物制劑的廣泛使用，在提高了農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)生產(chǎn)率進(jìn)而滿足我國食品需求的同時，也給自然環(huán)境帶來了破壞。所以，環(huán)境污染的源頭是無處不在的，需要政府從各個環(huán)節(jié)予以管理和改善，進(jìn)而控制并提高人們生存環(huán)境的質(zhì)量。

（四）環(huán)境保護(hù)活動的復(fù)雜性

前文已提到，對于環(huán)境問題的產(chǎn)權(quán)是難以明晰的，如河流上游企業(yè)向河中排放污水進(jìn)而影響到下游企業(yè)的生產(chǎn)情況就是典型的負(fù)外部性的問題，這類產(chǎn)權(quán)問題兩個企業(yè)之間是很難協(xié)商調(diào)和的。另外，環(huán)境污染問題涉及面很廣，靠個人與單個企業(yè)去參與環(huán)境保護(hù)的活動很難有系統(tǒng)性及有效性，相互組織起來亦困難重重。同時，環(huán)境保護(hù)活動的運行周期很長，短時期內(nèi)不能得到立竿見影的成效[2]，單個企業(yè)或個人難以承擔(dān)風(fēng)險。為此，需要政府出面，總體統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)的各項事宜，才能將環(huán)保事宜堅持下去。

二、我國環(huán)境保護(hù)政策及財政支出的現(xiàn)狀分析

（一）我國環(huán)保政策狀況

我國自然環(huán)境的不斷惡化已經(jīng)得到了中央政府的高度重視，在保證GDP增速的同時，中央政府采取了必要行動以保障環(huán)境保護(hù)工作的順利實施。

時光在工作的繁忙中，不經(jīng)意間，倏忽地流淌。當(dāng)我完成了一個科研項目，撰寫完研究報告之后，抬頭看了看墻上的掛歷，已經(jīng)十二月底了??！

1.對環(huán)境經(jīng)濟(jì)進(jìn)行核算。2004年3月，國家環(huán)境保護(hù)總局和國家統(tǒng)計局聯(lián)合啟動了《中國綠色國民經(jīng)濟(jì)核算研究》，于2005年核算全國十個省市的綠色國民經(jīng)濟(jì)核算，以及調(diào)查環(huán)境污染的損失。2006年9月7日公開《中國綠色國民經(jīng)濟(jì)核算研究報告（2004）》，這是中國第一份經(jīng)過環(huán)境污染調(diào)整后核算的GDP研究報告。此報告首次提出綠色GDP的概念。該報告建立了環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算的技術(shù)方法體系，就水、大氣、固體廢物污染實物量進(jìn)行了核算，并進(jìn)一步核算了虛擬治理成本和環(huán)境退化成本。

2.增添財政支出分類科目。2007年以前，在財政部制定的政府收支分類科目中，環(huán)境保護(hù)支出并沒有獨立的財政支出科目。2007年1月1日財政部施行《2007年政府收支分類科目》，正式將“環(huán)境保護(hù)”作為一項獨立的類級科目，其中包括環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草及其他環(huán)境保護(hù)支出等十個款。2008—2009年逐步豐富環(huán)境保護(hù)支出款項，新增能源節(jié)約利用、污染減排、可再生能源、資源綜合利用、能源管理事務(wù)五個款，將范疇擴展到能源節(jié)約。在此基礎(chǔ)上，于2011年將“環(huán)境保護(hù)”更名為“節(jié)能環(huán)保”，且將環(huán)保支出科目整齊劃一為“類、款、項”的科目結(jié)構(gòu)，使其更加正規(guī)化。之后直至2013年，財政部繼續(xù)對“節(jié)能環(huán)?！笨颇窟M(jìn)行完善，使其更具有針對性、更能提高支出效果。

3.出臺環(huán)保的“十二五”規(guī)劃。2011年12月15日，中華人民共和國國務(wù)院以國發(fā)[2011]42號印發(fā)《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》?！兑?guī)劃》中肯定了一直以來環(huán)保工作的成果，確定了指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)。其中更提出：“制定生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系，納入地方各級人民政府政績考核。實行環(huán)境保護(hù)一票否決制”?！兑?guī)劃》中還明確了十二個完善政策的措施，都體現(xiàn)了中央對環(huán)保事業(yè)的重視，更展示了中央對環(huán)境保護(hù)工作再接再厲的決心。

（二）我國財政性環(huán)保支出狀況

從財政性環(huán)保支出的絕對規(guī)模上看，我國環(huán)保支出總額呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。2007的全國環(huán)保支出為995.82億元，2013年的全國環(huán)保支出則為3 435.15億元，七年間增長了244.85%，年均增長23.58%，高于同期全國財政支出年均增長率（18.93%）4.65個百分點。由此可以看出，從2007年增加“環(huán)境保護(hù)”財政支出科目以來，我國各級政府的環(huán)境保護(hù)支出逐年增加，為環(huán)境保護(hù)事業(yè)提供了穩(wěn)定的財政保障。

從財政性環(huán)保支出的相對規(guī)模上看，全國環(huán)保支出占全國公共財政支出的比重從2007年的2%增長到2013年的2.45%，比重增長了22.5%。全國環(huán)保支出占全國GDP的比重從2007年的0.37%增長

到2013年的0.6%，比重增長了62.2%[4]。可見從整體上的相對規(guī)模而言，我國財政性環(huán)保支出的增長十分顯著，政府的支出重點有了明顯的導(dǎo)向性。從中央與地方財政性環(huán)保支出的責(zé)任分擔(dān)情況看，2007年中央和地方財政性環(huán)保支出占各自本級財政支出總額的比重分別為0.3%和2.51%。到2013年，這兩項比重分別為0.49%和2.79%（見表1）。因此，全國范圍內(nèi)無論是中央政府還是各級地方政府，對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的財政支持均逐年增加，認(rèn)真貫徹落實黨中央對于環(huán)境保護(hù)及治理方面的政策，保障環(huán)保事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

表1 2007—2013年我國財政性環(huán)保支出情況（億元）

在環(huán)保支出結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)2013年財政部公布的全國公共財政支出決算表中的數(shù)據(jù)，節(jié)能環(huán)保支出類別的十五個款項中，支出額度的前五項分別為污染防治（占26%，共904.79億元）、能源節(jié)約利用（占20%，共682.04億元）、污染減排（占9%，共327.41億元）、退耕還林（占8%，共284.53億元）、其他節(jié)能減排支出（占8%，共271.72億元）。污染防治與污染減排的總比重達(dá)到35%，可見，我國政府對于環(huán)境污染的處理是最重視的，其財政支出是整個環(huán)境保護(hù)支出的重點部分。于2008—2009年新增的與節(jié)約能源相關(guān)的四個款項支出從2010年的566.44億元增加至2013年的973.64億元，占環(huán)境保護(hù)總支出的比重從23.2%增至28.3%。對能源的節(jié)約及綜合利用能夠間接減少能源生產(chǎn)部門在生產(chǎn)過程中對環(huán)境的污染及對資源的消耗。為此，國家從2009年基本確定款級科目后就不斷增加了節(jié)能支出占環(huán)保支出總額的比重，足見我國對此項工作的重視程度不斷加大（見表2）。

表2 全國財政性環(huán)保支出中保護(hù)環(huán)境與節(jié)約能源兩大類支出情況（億元）

在環(huán)保支出預(yù)算的執(zhí)行狀況方面，2007年的預(yù)算完成情況最理想，決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的130.08%，超額30.08%完成了環(huán)境保護(hù)支出的預(yù)算。隨后的幾年中，完成情況略有下降，特別是2011年與2012年并未完成預(yù)算支出目標(biāo)（僅為94%和99.9%），而2013年又有所好轉(zhuǎn)（見圖1）。但七年間總體上看大多數(shù)年份的環(huán)境保護(hù)支出決算數(shù)都是完成并超出了預(yù)算數(shù)，算是圓滿完成任務(wù)。在2013年，環(huán)境保護(hù)支出預(yù)算完成百分比在24個支出類別中位于第六位，可見環(huán)境保護(hù)財政支出依然是國家財政重點投入的部分。

圖1 2007-2013年全國環(huán)境保護(hù)支出決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的百分比

三、我國環(huán)保支出存在的問題及對策

（一）我國環(huán)境污染治理投資占GDP比重偏低

依據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資總額占本國GDP比重達(dá)到1%-1.5%時，環(huán)境污染惡化的趨勢可以得到控制；當(dāng)此項比例達(dá)到2%-3%時，環(huán)境污染狀況將得到改善[5]。2012年，我國環(huán)境污染治理投資總額達(dá)到8 253.5億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為1.59%。這一比率達(dá)到了能夠控制環(huán)境污染惡化的程度，但距離2%-3%的比例還有很大差距，不能進(jìn)一步達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的水平。故而，增加環(huán)境污染治理投資占GDP的比重是今后工作努力的方向之一。

（二）我國各地區(qū)環(huán)保支出存在技術(shù)無效率

財政的來源主要是納稅人繳納的稅，因此我國財政性環(huán)保支出的效率就更加值得關(guān)注。朱浩、傅強等通過DEA-面板Tobit兩階段模型對地方政府環(huán)保支出效率進(jìn)行了研究，研究中以財政支出和各工業(yè)廢物排放量作為投入產(chǎn)出變量[6]。得出的結(jié)論是：雖然我國各?。ㄊ校┑沫h(huán)保支出效率總體上呈現(xiàn)出逐年好轉(zhuǎn)的趨勢，但仍舊普遍存在著環(huán)保支出技術(shù)無效率的現(xiàn)象，對于絕大部分?。ㄊ校┒?，其環(huán)保支出效率仍

然有很大的改進(jìn)余地。這說明，我國環(huán)保支出雖然逐年增加，但仍舊未能有效改善環(huán)境質(zhì)量，其支出效率并不令人滿意。因此，在不斷增加支出的同時，應(yīng)更注重支出重點，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，使得每一元支出都更有意義。

（三）我國各地區(qū)環(huán)保支出效率差異大

黃國慶運用DEA-SBM模型，以環(huán)保支出和環(huán)保機構(gòu)人員數(shù)為輸入指標(biāo)，以工業(yè)二氧化硫排放達(dá)標(biāo)率、工業(yè)廢水利用率、固體廢棄物綜合利用率等五個指標(biāo)為輸出指標(biāo)，對全國三十個省、市、自治區(qū)的財政環(huán)境保護(hù)效率進(jìn)行了研究[7]。按照東中西部的劃分方式，我國東部省份的環(huán)保支出效率相對較高，而中西部地區(qū)的環(huán)保支出效率則相對低。結(jié)合我國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度則不難看出，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)對環(huán)境的保護(hù)意識更強，再加上發(fā)達(dá)地區(qū)具有可靠的財政收入保障，其環(huán)保支出效率及監(jiān)管力度就會較高。相比而言，中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可能還無力顧及環(huán)保問題。因此，確保各地區(qū)的均衡發(fā)展，不斷縮小東西部的差距將有益于解決中西部地區(qū)環(huán)保支出效率低下的現(xiàn)狀。

（四）我國基層環(huán)境保護(hù)工作能力薄弱

環(huán)境保護(hù)支出的一部分是用以支持環(huán)保相關(guān)機構(gòu)工作人員的日常工作的。但是，目前我國執(zhí)行環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)的基層單位卻存在的很多問題，工作能力與相關(guān)配置較為薄弱，不能充分發(fā)揮基層環(huán)保單位的環(huán)保職能。盧洪友等在其文章中指出，目前基層環(huán)境機構(gòu)不健全、人員編制不足、人員隊伍專業(yè)能力較低、基礎(chǔ)性環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察設(shè)備較為匱乏、環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法能力偏弱[4]，這些問題都會直接影響到財政性環(huán)保支出的支出效率。所以，政府除了加大環(huán)保支出力度之外，還應(yīng)當(dāng)注重對基層環(huán)保部門的完善，使得基層環(huán)保機構(gòu)充分發(fā)揮其作用。

四、結(jié)語

近年來環(huán)境問題一直得到我國政府的高度重視。我國政府不僅在相關(guān)政策上對環(huán)保工作予以支持，在政府財政收支分類科目上也進(jìn)行了調(diào)整，財政性環(huán)保支出總額逐年提高且兼顧環(huán)保與節(jié)能兩個方面。然而，我國的環(huán)保支出依然存在著總量低、效率差等問題，這些都是我國政府在今后需要改善的方向。

[1]聯(lián)合國.人類環(huán)境宣言[Z].1972.

[2]趙美麗，吳強.促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的財政支出政策[J].環(huán)境與發(fā)展，2014（26）：115-118.

[3]段美玉，王迪，張麗君.促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)的財政支出政策研究[J].法治與社會，2007（8）：529-531.

[4]盧洪友，祁毓.我國環(huán)境保護(hù)財政支出現(xiàn)狀評析及優(yōu)化路徑選擇[J].環(huán)境保護(hù)，2012（17）：28-31.

[5]蘇明，劉軍民，張潔.促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的公共財政政策研究[J].財政研究，2008（7）：21-33.

[6]朱浩，傅強，魏琪.地方政府環(huán)境保護(hù)支出效率核算及影響因素實證研究[J].中國人口資源與環(huán)境，2014（26）：91-96.

[7]黃國慶.地方政府財政環(huán)境保護(hù)效率研究[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2011（33）：161-164.

Current Situation and Problems of Environment Protection Government Expenditure in China

Yang Zhian1,Wu Yang1,2
（1. College of Economics, Liaoning University, Shenyang Liaoning 110036;2. College of International Business, Shenyang Normal University, Shenyang Liaoning 110034）

Recently,the issue of protecting environment has become one of the most serious problems to be solved by the Chinese government.The government can also fulfill its function through the public spending of environment protection.Till now,the Chinese government has already taken some necessary measures to deal with the environment problems,and has added the category of“No.211 Environment Protection”into the Government’s Categories of Income and Expenditure.Moreover,from 2007 to 2013,the fiscal environmental expenditure kept increasing year by year mainly including two sections——Protecting the Environment and Saving Energy.However,there are still some problems existing in the government expenditures of environment protection,such as the low proportion of GDP,low efficiency,high differentiation among regions and so on.The mentioned issues should be paid more attention to and be improved by the Chinese government in the future.

environment protection;government expenditure;fiscal policies

F812.45

A

1674-5450（2016）06-0059-04

【責(zé)任編輯：李 菁 責(zé)任校對：楊抱樸】

2016－07－28

遼寧省教育廳人文社會科學(xué)重點研究基地項目（ZJ2013009）

楊志安，男，遼寧綏中人，遼寧大學(xué)教授，博士研究生導(dǎo)師，主要從事財稅理論與實踐研究。