我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制存在的問題與完善

趙麗 周一鳴

[摘 要]自從2003年社區(qū)矯正試點(diǎn)以來，社區(qū)矯正法律監(jiān)督成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新工作。在最高檢一系列規(guī)范性文件的指導(dǎo)和各地檢察機(jī)關(guān)積極探索和嘗試下，社區(qū)矯正檢察工作取得明顯成效。但實(shí)踐表明，社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制在運(yùn)行中依然存在諸多問題，如監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員不健全、監(jiān)督信息渠道不暢通、監(jiān)督手段方式不有力，嚴(yán)重影響了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實(shí)效。本文重在分析上述問題的基礎(chǔ)上，有針對性地提出了完善我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制的思考。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)矯正；法律監(jiān)督；問題分析；完善

[中圖分類號]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）10 — 0107 — 03

一、社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)踐探索

社區(qū)矯正法律監(jiān)督，是指人民檢察院運(yùn)用法律賦予的職權(quán)、按照法律規(guī)定的程序，對公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)等在實(shí)行社區(qū)矯正過程中的執(zhí)法、司法活動是否合法以及是否維護(hù)了社區(qū)矯正對象合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督，以保證社區(qū)矯正依法公正實(shí)施的專門性活動?！?〕社區(qū)矯正法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對刑罰執(zhí)行監(jiān)督的重要組成部分，也是新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的基本途徑之一。自從2003年社區(qū)矯正試點(diǎn)以來，最高檢為適應(yīng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的實(shí)踐需要，相繼下發(fā)了《最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)外執(zhí)行檢察工作的意見》（2005年）、《關(guān)于在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中加強(qiáng)法律監(jiān)督的通知》（2006年）、《關(guān)于加強(qiáng)對監(jiān)外執(zhí)行犯罪脫管、漏管檢察監(jiān)督的意見》（2007年）、《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》（2008年）等一系列指導(dǎo)監(jiān)外執(zhí)行、社區(qū)矯正法律監(jiān)督業(yè)務(wù)的文件，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的規(guī)范化、有序化。與此同時(shí)，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛制定了加強(qiáng)本地社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)施辦法和意見，并進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。如北京西城區(qū)檢察院為適時(shí)地了解社區(qū)矯正的情況，要求檢察人員每周至少與一名社區(qū)矯正對象進(jìn)行談話，并經(jīng)常深入到各司法所、派出所、社區(qū)街道辦、公益勞動場所進(jìn)行巡視檢察。湖南省醴陵市檢察院為強(qiáng)化社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，通過問卷調(diào)查、抽樣訪談對社區(qū)服刑人員的基本情況、人員結(jié)構(gòu)、教育改造訴求等進(jìn)行全面調(diào)研，抓好基礎(chǔ)性工作的同時(shí)，加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，注重社區(qū)矯正的全程動態(tài)監(jiān)督，創(chuàng)新了社區(qū)矯正法律監(jiān)督的長效工作機(jī)制。湖北省荊門市東寶區(qū)檢察院探索通過“學(xué)習(xí)+分享+自省”的方式，開展法制教育，掌握社區(qū)矯正人員思想動態(tài)，引導(dǎo)服刑人員悔過自新，感恩社會，重新做人。山東省滕州市檢察院定期與司法局就社區(qū)矯正人員名單進(jìn)行相互核對，以確保矯正人員及時(shí)納入監(jiān)督范圍。同時(shí)，該院還通過建立重大事項(xiàng)報(bào)告制度，完善內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，健全信息共享，暢通信息渠道。寧夏銀川市上前城地區(qū)人民檢察院于2013年3月成立了專門機(jī)構(gòu)社區(qū)矯正法律監(jiān)督辦公室，負(fù)責(zé)對全市社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并于2015年3月底全市引進(jìn)社區(qū)矯正檢察管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)矯正檢察工作的信息技術(shù)化管理，同時(shí)在實(shí)踐中推行創(chuàng)設(shè)了社區(qū)矯正檢察“1237”工作模式①。這些有益的實(shí)踐探索與嘗試不僅符合各地的實(shí)際情況，豐富了檢察監(jiān)督實(shí)踐活動，而且為檢察機(jī)關(guān)社區(qū)矯正檢察工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。然而，根據(jù)馬克思主義的實(shí)踐觀，實(shí)踐不僅是認(rèn)識的來源和基礎(chǔ)，而且是認(rèn)識的真理性和客觀性的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐表明，社區(qū)矯正法律監(jiān)督權(quán)機(jī)制在運(yùn)行過程中存在諸多問題，急需解決。

二、我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制存在問題分析

經(jīng)過近些年的實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正法律監(jiān)督方面進(jìn)展迅速，成效明顯，但存在以下突出問題：

（一）機(jī)構(gòu)人員不健全，影響了監(jiān)督的有效開展

專門健全的機(jī)構(gòu)，充分專業(yè)的人員是社區(qū)矯正檢察監(jiān)督權(quán)規(guī)范有效運(yùn)行的基本保障。目前，全國大多數(shù)地方承擔(dān)社區(qū)矯正法律監(jiān)督任務(wù)的是基層檢察院的監(jiān)所檢察部門，無監(jiān)所檢察部門的基層檢察院由公訴科負(fù)責(zé)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作。相比監(jiān)禁刑檢察，檢察人員對于非監(jiān)禁刑的社區(qū)矯正檢察明顯經(jīng)驗(yàn)不足、重視不夠。而公訴部門作為檢察機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)部門，本身就面臨案多人少的的矛盾，近年來隨著社區(qū)矯正人員逐年增加，轄區(qū)社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)分布點(diǎn)多、線長、面廣，客觀上更加劇了社區(qū)矯正檢察人員力量嚴(yán)重不足與社區(qū)矯正檢察任務(wù)繁重的矛盾。因此，社區(qū)矯正檢察工作處于兩難境地，想做無力去做，不做職責(zé)又不允許。盡管近些年有些地方的檢察院嘗試設(shè)立了專門的社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)關(guān)并配備專門人員，如社區(qū)矯正法律監(jiān)督辦公室、社區(qū)矯正檢察官辦公室，但這只是部分地區(qū)的嘗試，在全國并沒有形成規(guī)模。相對于復(fù)雜專業(yè)的社區(qū)矯正檢察工作，實(shí)踐中依然面臨檢察人員人手短缺、專業(yè)素養(yǎng)不高、監(jiān)督的主動性不高等問題。由此，機(jī)構(gòu)人員問題直接制約著社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的有效深入開展。

（二）監(jiān)督信息渠道不暢通，制約了監(jiān)督的及時(shí)同步

人民檢察院對社區(qū)矯正從決定到解除矯正的全過程都有法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)履行社區(qū)矯正法律監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)性條件是知曉、了解和掌握被監(jiān)督主體的社區(qū)矯正執(zhí)法過程及所有與此有關(guān)的信息。從最高檢《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》的規(guī)定和檢察實(shí)踐看，人民檢察院對社區(qū)矯正的交付執(zhí)行、監(jiān)管教育、變更執(zhí)行、終止執(zhí)行等的信息獲取途徑有書面檢察、實(shí)地考察、與有關(guān)人員或組織談話、接到申訴、檢舉和控告。事實(shí)上，實(shí)地考察和有關(guān)法律文書的送達(dá)均需花費(fèi)很長時(shí)間，所以對矯正對象是否報(bào)到、矯正過程是否存在脫管、漏管現(xiàn)象錯過了監(jiān)管的最好時(shí)機(jī)。而與有關(guān)組織和人員的談話在實(shí)踐中也因?yàn)楣ぷ鏖_展不廣泛等原因難以獲得及時(shí)有效的信息。由此，前三種方式獲得的信息不僅時(shí)間上具有滯后性而且發(fā)現(xiàn)的問題只是少量，致使檢察機(jī)關(guān)無法全面掌握對社區(qū)矯正工作的執(zhí)法落實(shí)情況。檢察實(shí)踐中，被監(jiān)督對象提供和接到申訴、檢舉、控告是獲得社區(qū)矯正檢察監(jiān)督信息的主要途徑之一，但該途徑較為被動，很大程度上依賴于被監(jiān)督對象的主動配合和矯正人員等自身的法律意識。無法獲得及時(shí)有效的監(jiān)督信息，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督則成為無源之水，監(jiān)督的預(yù)防、糾正和控制功能也將無從談起。綜上，檢察監(jiān)督信息渠道的不暢通，已經(jīng)成為嚴(yán)重制約社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作開展的突出問題。

（三）監(jiān)督方式手段不有力，消弱了監(jiān)督的實(shí)踐力度

權(quán)力需要具體的行為才能體現(xiàn)出來，法律監(jiān)督權(quán)要通過法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的具體監(jiān)督行為，才能發(fā)揮法律監(jiān)督的作用。〔2〕立法所設(shè)定的監(jiān)督方式是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到檢察監(jiān)督行為的實(shí)際效用。

根據(jù)我國《刑事訴訟法》和最高檢《關(guān)于在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中加強(qiáng)法律監(jiān)督的通知》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正執(zhí)行活動的監(jiān)督方式是發(fā)出檢察建議書或糾正違法通知書。由于立法所規(guī)定的檢察建議和糾正違法通知書對被監(jiān)督單位均不具有強(qiáng)制力和法律執(zhí)行力，其監(jiān)督行為能否被采納或者接受完全取決于被監(jiān)督單位的配合，因此導(dǎo)致社區(qū)矯正法律監(jiān)督在實(shí)踐中的效果被弱化甚至虛化。從法理角度講，法律監(jiān)督行為要產(chǎn)生一定的法律效果，必須明確被監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》256條僅僅規(guī)定，批準(zhǔn)決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)收到人民檢察院的書面糾正意見后“應(yīng)當(dāng)立即對該決定進(jìn)行重新核查?！敝劣凇爸匦潞瞬椤焙笕绾翁幚?，是否要以書面形式反饋給檢察機(jī)關(guān)，被監(jiān)督者對監(jiān)督意見不予理睬是否會承擔(dān)法律責(zé)任，法律沒有作進(jìn)一步的規(guī)定。因此，實(shí)踐中，被監(jiān)督機(jī)關(guān)抵觸甚至對監(jiān)督意見不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的成效大打折扣。法律監(jiān)督意見得不到被監(jiān)督者的接受，法律監(jiān)督人員的履行法律監(jiān)督職能的積極性也漸漸地淡化，進(jìn)一步影響了法律監(jiān)督機(jī)制的良性運(yùn)行。正是由于立法所設(shè)定的監(jiān)督手段的有限性和剛性不足，社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)效受到嚴(yán)重影響。

三、我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制的完善

社區(qū)矯正法律監(jiān)督的根本價(jià)值和目的在于保障法律的正確實(shí)施，維護(hù)社會的治安穩(wěn)定。完善社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制既是實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正價(jià)值法律監(jiān)督目標(biāo)的要求，也是解決當(dāng)前存在問題的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）調(diào)動社會力量參與，加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)人員建設(shè)

在現(xiàn)有人手和編制有限的情況下，要保證社區(qū)矯正法律監(jiān)督的專業(yè)性和規(guī)范化，筆者認(rèn)為有以下途徑：首先，設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。綜觀國外非監(jiān)禁刑監(jiān)督制度，雖然各國賦予非監(jiān)禁刑執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督機(jī)關(guān)各有不同，但均重視專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，專業(yè)程度很強(qiáng)。結(jié)合我國部分地方的嘗試，設(shè)立專門的社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)已成為學(xué)界共識。當(dāng)然，根據(jù)我國各地的實(shí)際情況，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)在尊重現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)，絕非一步到位。其次，提高檢察人員的綜合素養(yǎng)。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督不僅要求檢察人員熟悉社區(qū)矯正的法律法規(guī)，掌握法律規(guī)范的原意和基本精神，還要求具備良好的人際交往能力、溝通協(xié)調(diào)能力和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等。因此，要重視和加強(qiáng)對社區(qū)矯正專業(yè)檢察人才綜合素質(zhì)的培養(yǎng)和提升。一方面通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技能比賽、經(jīng)驗(yàn)交流等多種方式提高檢察人員的社區(qū)矯正檢察能力；另一方面，應(yīng)以考評督促和激勵檢察人員自我提升。考評具有引導(dǎo)和導(dǎo)向的功能，以檢察人員社區(qū)矯正檢察工作業(yè)績作為績效考評的主要依據(jù)，不僅能激勵檢察人員主動學(xué)習(xí)、努力工作，而且能督促檢察人員不斷提升自我。再次，調(diào)動社區(qū)資源參與。社區(qū)矯正的本質(zhì)特征和優(yōu)勢之一就是社會力量的廣泛參與。矯正對象生活在社區(qū)里，因此充分發(fā)動社區(qū)群眾參與社區(qū)矯正法律監(jiān)督的積極性既是檢察工作依靠群眾原則的體現(xiàn)，也是解決人手不足的有效路徑。具體的做法可以是隨時(shí)走訪社區(qū)居民，也可以是為社區(qū)居民提供一個專門的參與矯正對象考核的平臺?！?〕

（二）加強(qiáng)協(xié)作，構(gòu)建社區(qū)矯正信息共享機(jī)制

基于上述獲取矯正監(jiān)督信息渠道不暢通的問題，筆者認(rèn)為除應(yīng)盡可能地完善現(xiàn)有信息渠道，如檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持定期檢察和不定期檢察相結(jié)合，健全社區(qū)矯正檢察人員與有關(guān)組織和人員的談話制度，注重從談話中發(fā)現(xiàn)司法行政機(jī)關(guān)等在社區(qū)矯正執(zhí)法過程中的違法信息和線索。更為重要的是，依托科技手段，加強(qiáng)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)作配合。我們認(rèn)為，監(jiān)督關(guān)系與協(xié)作關(guān)系并存，監(jiān)督并不排斥合作，要在合作中實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)與有關(guān)部門的聯(lián)席會議制度、聯(lián)合檢察制度就是合作的體現(xiàn)，既解決了社區(qū)矯正工作中遇到的實(shí)際問題、查糾了違法情況，也充分顯示了合作的合力和雙贏。近些年，各地監(jiān)所檢察部門通過實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)、檢察專網(wǎng)和視頻會議系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，極大地提升了監(jiān)所檢察部門的監(jiān)督水平和能力。同樣，應(yīng)構(gòu)建社區(qū)矯正信息共享機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合公、法、司建立社區(qū)矯正信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法信息的互聯(lián)互通和信息共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法信息，預(yù)防矯正對象脫管、漏管現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正各單位執(zhí)法活動的同步動態(tài)監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)矯正的依法規(guī)范實(shí)施，維護(hù)社會治安穩(wěn)定。

（三）剛?cè)岵?jì)，完善違法糾正機(jī)制

鑒于社區(qū)矯正檢察方式手段缺乏剛性，無強(qiáng)制執(zhí)行力的問題，學(xué)界普遍認(rèn)為應(yīng)從立法上完善社區(qū)矯正的違法糾正機(jī)制，賦予檢察建議和糾正違法通知書以剛性效力。例如有學(xué)者認(rèn)為首先應(yīng)從名稱上將“糾正通知書”改為“糾正決定書”，強(qiáng)化檢察監(jiān)督的強(qiáng)制性?！?〕還有學(xué)者提出應(yīng)賦予檢察監(jiān)督法律文書以程序性法律后果。社區(qū)矯正中檢察監(jiān)督的程序性法律后果應(yīng)當(dāng)包括糾正期限和回復(fù)制度。即被監(jiān)督機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察監(jiān)督文書應(yīng)在限期內(nèi)整改并予以通報(bào)回復(fù)的制度?！?〕對于改變檢察監(jiān)督法律文書名稱的建議，筆者并不贊同。從法律監(jiān)督權(quán)本身的性質(zhì)來看，它是對被監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)如何行為或者不應(yīng)當(dāng)如何行為所作的一種提示，是一種督促權(quán)而非決定權(quán)，因此將“糾正通知書”改為“糾正決定書”違背了法律監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)。而關(guān)于賦予社區(qū)矯正檢察監(jiān)督以程序性法律后果的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為合理且具有可操作性。我國現(xiàn)有刑事訴訟法和有關(guān)司法解釋中針對立案監(jiān)督等有類似的規(guī)定②，而且實(shí)踐中有些地方已經(jīng)通過地方立法的形式確立了檢察建議強(qiáng)制反饋制度，如福州、廈門等市檢察院?！?〕

事實(shí)上，社區(qū)矯正違法糾正機(jī)制的完善絕非一朝一夕能見效，在法律監(jiān)督制度設(shè)計(jì)與監(jiān)督機(jī)制保持目前狀況不變的前提下，要突出和強(qiáng)化社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)效，當(dāng)務(wù)之急主要是改變以往的工作思路，剛?cè)岵?jì)，強(qiáng)調(diào)柔性監(jiān)督。也就是說，檢察機(jī)關(guān)要在充分尊重被監(jiān)督者的基礎(chǔ)上，采取協(xié)商式的、建議性的監(jiān)督，以“提醒”的方式引發(fā)被監(jiān)督者的自覺行為。這既符合當(dāng)前社區(qū)矯正工作情況復(fù)雜、存在諸多不確定因素的實(shí)際情況，也與檢察機(jī)關(guān)采取糾正違法通知書、檢察建議的方式糾正矯正主體的違法行為的現(xiàn)實(shí)相契合?！?〕

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕