中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與財(cái)稅改革問題研究（下）

◎文/安體富

中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與財(cái)稅改革問題研究（下）

◎文/安體富

2016年6月27日，安體富教授在天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院做了題為“中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與財(cái)稅改革問題研究”的演講。本文根據(jù)安體富教授的講稿整理而得，未經(jīng)本人審閱。因內(nèi)容較多，分兩期刊登，本期刊登下半部分。這部分主要研究以下三個(gè)問題:加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度；健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制；深化稅制改革，建立完善的稅收制度體系。

財(cái)稅改革；預(yù)算制度；轉(zhuǎn)移支付

三、深化財(cái)稅改革，適應(yīng)與促進(jìn)新常態(tài)的實(shí)現(xiàn)

（一）加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度

1.建立現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度，實(shí)行“陽(yáng)光財(cái)政”

現(xiàn)代政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)以下幾個(gè)方面的改革和制度建設(shè)。

（1）建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有別于預(yù)算預(yù)期的平衡狀態(tài)將成為常態(tài)，特別是年度預(yù)算赤字可能突破。要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范超收收入的使用管理，原則上不安排當(dāng)年支出。年度預(yù)算執(zhí)行超赤字，要建立跨年度彌補(bǔ)機(jī)制。若要實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，還應(yīng)該抓緊研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。

（2）實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，注重頂層設(shè)計(jì)，明確實(shí)施步驟，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)預(yù)算公開。逐步擴(kuò)大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，不斷完善預(yù)算公開工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算公開的監(jiān)督檢查，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。

2.完善轉(zhuǎn)移支付制度

（1）我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的

現(xiàn)狀與問題。中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)?，F(xiàn)狀：2013年中央財(cái)政支出69560億元，其中，中央本級(jí)支出20703億元，占比29.8%；中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付48857億元，占比70.2%。出現(xiàn)的問題是：中央本級(jí)支出與向地方轉(zhuǎn)移支付之間的比例為30∶70，比例過于失衡，很不合理，導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付成本增加，效率損失過大。

（2）中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。2013年一般性轉(zhuǎn)移支付24538.4億元，占比48.9%，大于一般性轉(zhuǎn)移支付的占比；稅收返還 5052.8億元，占比10.1%；原體制補(bǔ)助1274.5億元，占比2.5%。出現(xiàn)的問題是：一是稅收返還與原體制補(bǔ)助屬于維護(hù)既得利益，不符合公平原則，很不合理；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大。

（3）均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)?！，F(xiàn)狀：2013年均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模9812.3億元，占一般性轉(zhuǎn)移支付比重40%，占轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模19.6%。出現(xiàn)的問題是：均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的比重過低，只有20%，難于發(fā)揮彌補(bǔ)地方收支差距和實(shí)現(xiàn)均等化的作用。

（4）關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度改革的幾點(diǎn)想法。

第一，調(diào)整中央財(cái)政支出中，中央本級(jí)支出與轉(zhuǎn)移支出之間的比例關(guān)系。可否調(diào)整為70∶30，或60∶40。

措施：一是調(diào)整中央與地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任，將義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生與社會(huì)保障等的相應(yīng)事權(quán)與支出責(zé)任上調(diào)由中央政府承擔(dān)；二是調(diào)整中央與地方政府的收入分配格局，增加地方政府支配的財(cái)力。

第二，調(diào)整中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)界定轉(zhuǎn)移支付分類中的概念，如：一般性轉(zhuǎn)移支付、均衡性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等，其內(nèi)涵和外延現(xiàn)在定義不清楚。

我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)易其名，1995年稱 “過渡期轉(zhuǎn)移支付”；2002年改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”，原來(lái)的“一般性轉(zhuǎn)移支付”改稱“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”；2009年改為“均衡性轉(zhuǎn)移支付”，原來(lái)的“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”；2011年財(cái)政部收支科目分類中又改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”，原來(lái)的 “一般性轉(zhuǎn)移支付”改為“均衡性轉(zhuǎn)移支付”。

轉(zhuǎn)移支付按其性質(zhì)可分為三大類：均衡性轉(zhuǎn)移支付（公式化轉(zhuǎn)移支付）、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和政策性轉(zhuǎn)移支付。

均衡性轉(zhuǎn)移支付，用于彌補(bǔ)地方收支差額，應(yīng)占到轉(zhuǎn)移支付總量的70%以上；地方收支差額的90%，應(yīng)通過上級(jí)轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其規(guī)模不能過大，項(xiàng)目不能過多。目前一般性轉(zhuǎn)移支付有22項(xiàng)，除其中的均衡性轉(zhuǎn)移支付外，其余的21項(xiàng)，就其性質(zhì)都屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加上現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付22項(xiàng)，合計(jì)共43項(xiàng)。到了下面項(xiàng)目更多，例如，江西省太和縣，2010年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目達(dá)到129個(gè)，名稱五花八門，總額50萬(wàn)元以下的項(xiàng)目近70個(gè)，資金最少的項(xiàng)目只有1000元。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍：一是中央委托地方的項(xiàng)目；二是重大的自然災(zāi)害等突發(fā)事件；三是外溢性的項(xiàng)目，如禁止開發(fā)地區(qū)的項(xiàng)目。

應(yīng)成立專門委員會(huì)，討論審查專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行效益評(píng)估。

政策性轉(zhuǎn)移支付，是指中央采取宏觀調(diào)控政策時(shí)進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，如2009年4萬(wàn)億元投資項(xiàng)目。政策性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，在政策取消時(shí)，這些項(xiàng)目應(yīng)隨之取消。

現(xiàn)行的稅收返還、原體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助，應(yīng)予取消。還應(yīng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

3.改革財(cái)政支出管理，優(yōu)

化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

（1）清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點(diǎn)支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育等七類，2012年僅財(cái)政安排的這七類重點(diǎn)支出即占全國(guó)財(cái)政支出的48%。

支出掛鉤機(jī)制，不可避免地導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級(jí)政府預(yù)算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度。這也是造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多、預(yù)算管理無(wú)法全面公開、資金投入重復(fù)低效的重要原因。

（2）調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出有步驟地退出一般生產(chǎn)性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向公共需要領(lǐng)域，解決其職能的“缺位”、“越位”問題。

財(cái)政支出重點(diǎn)應(yīng)該是支持我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)以及保證基本公共服務(wù)，因此必須加大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共需求的投入，增強(qiáng)公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；繼續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政扶持力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)等社會(huì)目標(biāo)；加大對(duì)中小企業(yè)的稅式支出；適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在總支出中的比重，減少對(duì)國(guó)有企業(yè)虧損的補(bǔ)貼。

同時(shí)，引入PPP模式，卸掉財(cái)政資金背負(fù)的“重負(fù)”，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，解決城鎮(zhèn)化的資金需求。

（3）加強(qiáng)財(cái)政支出的績(jī)效管理，提高財(cái)政支出使用效益。

（4）建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金，及時(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金的來(lái)源構(gòu)成可考慮：一是參照總預(yù)備費(fèi)的提取方法，在財(cái)政支出中按一定比例列支；二是上年度尚未運(yùn)用的總預(yù)備費(fèi)；三是其他來(lái)源。該風(fēng)險(xiǎn)基金和財(cái)政后備基金可共同構(gòu)筑起財(cái)政安全的保護(hù)屏障。

（二）健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制

1.合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任

一是適度加強(qiáng)中央事權(quán)。將國(guó)防、外交、國(guó)家安全等關(guān)系全國(guó)政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國(guó)家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)集中到中央，減少委托事務(wù)，以加強(qiáng)國(guó)家的統(tǒng)一管理，提高全國(guó)的公共服務(wù)能力和水平。

二是明確中央與地方共同事權(quán)。將具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央與地方共同事權(quán)，由中央和地方共同承擔(dān)。

三是明確區(qū)域性公共服務(wù)為地方事權(quán)。將地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)放給地方，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要，增強(qiáng)公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

四是調(diào)整中央和地方的支出責(zé)任。

在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央承擔(dān)中央事權(quán)的支出責(zé)任，地方承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任。

中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任，在法規(guī)明確規(guī)定前提下，中央對(duì)財(cái)力困難的地區(qū)進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付。

省級(jí)政府也要相應(yīng)承擔(dān)起均衡區(qū)域內(nèi)財(cái)力差距的責(zé)任，建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。

2.進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分

要根據(jù)稅種屬性特點(diǎn)，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種。

將收入周期性波動(dòng)較大、

具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性。

（三）深化稅制改革，建立完善的稅收制度體系

1.優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重

第一，當(dāng)前我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)存在的主要問題及其影響

目前我囯稅制結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，主要表現(xiàn)在直接稅比重偏低，間接稅比重偏高，我國(guó)直接稅與間接稅的比例，大體上是 “三七開”，即直接稅占30%，間接稅占70%。

2013年，來(lái)自增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅與車輛購(gòu)置稅等間接稅收入占全部稅收收入的比重為64.1%，除此之外還有關(guān)稅、城建稅等一些稅種，加總接近七成，而所得稅僅占25.3%。

與國(guó)外比較，發(fā)達(dá)國(guó)家的稅制結(jié)構(gòu)均以直接稅為主體。

2012年，直接稅與間接稅之間的比例：美國(guó)為 82.2∶17.8；日本為81.3∶18.7；法國(guó)為69.6∶30.4；英國(guó)為 66.7∶33.3；OECD國(guó)家平均為 56.8∶44.2（2009年）。

發(fā)展中國(guó)家則情況有所不同，其中金磚四國(guó)中：南非為59.9∶40.1；巴西為51.9∶48.1；俄羅斯為 43.9∶56.1；印度為36∶64。

可以看出，就中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，直接稅比重明顯偏低，間接稅比重偏高。

第二，稅制結(jié)構(gòu)失衡會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不良影響

商品稅屬于生產(chǎn)稅包含在價(jià)格之中，稅負(fù)過重會(huì)干擾市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)，這也是企業(yè)感到稅負(fù)重的一個(gè)重要因素，從而影響企業(yè)的盈利水平和居民工資與收入的提高，還會(huì)影響中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，使其處于不利地位。

間接稅對(duì)貧富差距會(huì)產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)。這是因?yàn)?間接稅最終是由消費(fèi)者承擔(dān)，而窮人與富人之間的恩格爾系數(shù)相差巨大，窮人的恩格爾系數(shù)要大大高于富人，從而窮人購(gòu)買消費(fèi)品中承擔(dān)的稅負(fù)與其收入相比，要大大重于富人。這必然會(huì)加劇貧富差距。

表7 OECD成員國(guó)稅收收入結(jié)構(gòu)變化（%）

在目前我國(guó)的分稅制財(cái)政體制下，間接稅比例過高，會(huì)鼓勵(lì)政府，特別是地方政府追求GDP，而不是提高經(jīng)濟(jì)效益和居民收入，從而不利于經(jīng)

濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

間接稅與價(jià)格捆綁在一起，會(huì)抬高價(jià)格水平，容易引起通貨膨脹。

目前我國(guó)收入分配不公、貧富兩極分化日益嚴(yán)重，影響著社會(huì)的穩(wěn)定，而具有調(diào)節(jié)職能的直接稅，特別是個(gè)人所得稅目前在稅收收入中占比很低（5.9%），居民財(cái)產(chǎn)稅基本處于缺位狀態(tài)，在這種情況下，很難發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。

這就要求，按照十八屆三中全會(huì)《決定》的部署，通過深化稅收制度改革，“逐步提高直接稅比重”。

如果將社會(huì)保障稅加入稅制結(jié)構(gòu)中，目前我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)已是雙主體結(jié)構(gòu)，即使如此，仍應(yīng)提高直接稅比重。

逐步提高直接稅比重是可能實(shí)現(xiàn)的?！稕Q定》明確提出，這一次深化稅制改革要以“穩(wěn)定稅負(fù)”為前提，在此前提下，主要進(jìn)行稅制內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，即在降低間接稅比重的同時(shí)，“逐步提高直接稅比重”。這需要通過稅種的合理配置與改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.全面推進(jìn)增值稅改革，即“營(yíng)改增”

“營(yíng)改增”，是當(dāng)前我國(guó)實(shí)行“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的“重頭戲”，是減少間接稅比重的最主要舉措。

根據(jù)試點(diǎn)行業(yè)2013年直接減稅規(guī)模（1402億元）測(cè)算，估計(jì)，若按全行業(yè)實(shí)行“營(yíng)改增”計(jì)算，大概減稅在5000億元左右。

在“營(yíng)改增”全面完成之后，按照《決定》的要求，將進(jìn)一步“推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)減化稅率”。同時(shí)，會(huì)伴隨著稅率的相應(yīng)下調(diào)，再考慮到逐步將不動(dòng)產(chǎn)納入增值稅抵扣范圍，減稅規(guī)模將達(dá)到1萬(wàn)億元左右。這必然會(huì)進(jìn)一步降低增值稅稅負(fù)水平。

“營(yíng)改增”的減稅效應(yīng)，將為提高直接稅比重，提供巨大空間。

3.消費(fèi)稅改革

現(xiàn)行消費(fèi)稅制度存在征收范圍較窄、課稅環(huán)節(jié)單一且靠前、稅基偏小、稅率結(jié)構(gòu)欠合理等問題，對(duì)消費(fèi)行為調(diào)控作用總體偏弱，迫切需要進(jìn)行改革。

消費(fèi)稅改革的重點(diǎn)：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民消費(fèi)水平的變化，適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，將一些高耗能、高污染產(chǎn)品以及部分高檔消費(fèi)品等納入征稅范圍；調(diào)整征收環(huán)節(jié)，弱化政府對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收的依賴，促進(jìn)解決重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩問題，努力提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；調(diào)整部分稅目稅率，進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)作用。

4.個(gè)人所得稅改革

為發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的作用，可作以下幾方面改革：

第一，建立綜合與分類相結(jié)合的征納模式，可先將工資、薪金所得，勞務(wù)報(bào)酬所得和稿酬所得納入綜合課征，以后再逐步擴(kuò)大，其他所得仍實(shí)行分類課征。

第二，合理確定費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。目前實(shí)行的單一的、“一刀切”的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，不考慮不同納稅人家庭的負(fù)擔(dān)情況，有違公平，今后應(yīng)將老人贍養(yǎng)費(fèi)用、子女撫養(yǎng)費(fèi)用、無(wú)收入配偶費(fèi)用、殘疾人撫養(yǎng)費(fèi)用等，逐步納入費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)之中。

另外，應(yīng)區(qū)別納稅人收入的不同情況，實(shí)行有差別的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。例如，當(dāng)富人的年收入達(dá)到一定高的水平時(shí)，可以降低或取消扣除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，以發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入差距的功能。

第三，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人收入的監(jiān)控。目前我國(guó)個(gè)稅收入占比低，主要是對(duì)富人收入的真實(shí)情況不掌握，據(jù)胡潤(rùn)《財(cái)富》雜志在2011年的財(cái)富報(bào)告中顯示的中國(guó)內(nèi)地千萬(wàn)富豪和億萬(wàn)富豪人數(shù)及其消費(fèi)情況，據(jù)

此匡算，我國(guó)富人的年收入應(yīng)在10萬(wàn)億元左右，假定實(shí)際稅率按20%計(jì)算，可征稅2萬(wàn)億元，占當(dāng)年我國(guó)全部稅收收入的20%左右。

為解決這一問題，應(yīng)加快社會(huì)信息制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人收入的監(jiān)控。借鑒囯際經(jīng)驗(yàn)，主要有這樣幾條：

一是在全國(guó)范圍內(nèi)普遍采用納稅人永久單一稅號(hào)，個(gè)人的所有收入和支出及財(cái)產(chǎn)等方面的信息都應(yīng)歸入其中；

二是大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，加強(qiáng)現(xiàn)金管理，嚴(yán)格控制現(xiàn)金交易；

三是普遍實(shí)行聯(lián)網(wǎng)制度，建立稅務(wù)網(wǎng)絡(luò)與銀行和其他金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、商店、工商、房管、證券、海關(guān)、公安等網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接。這是最大限度地掌握納稅人信息的關(guān)鍵。這將在很大程度上解決個(gè)人收入來(lái)源不透明的問題。

5.房產(chǎn)稅改革

目前我國(guó)的房產(chǎn)稅僅對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征收，對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)免稅，這使得房產(chǎn)稅規(guī)模很小，難于發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能。

2012年，房產(chǎn)稅收入僅占全國(guó)稅收總額的1.4%，占地方稅收總額的2.9%，這與目前我國(guó)的巨大房產(chǎn)規(guī)模，極不相適應(yīng)。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料，從“六五”到2012年，全國(guó)房屋竣工面積559億平方米，其中住宅竣工面積387億平方米，據(jù)此，按當(dāng)年全國(guó)平均房?jī)r(jià)（6000元/平方米），稅率假定為1%，然后，減半征收，則可征房產(chǎn)稅16770億元，占全國(guó)稅收總額16.7%，占地方稅35.4%；其中，住宅可征房產(chǎn)稅11610億元，占全國(guó)稅收總額11.5%，占地方稅24.5%。

可見，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，房產(chǎn)稅具有很大潛力。

房產(chǎn)稅的改革應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：

一是，開征房地產(chǎn)稅，涉及千家萬(wàn)戶，會(huì)直接增加居民、特別是富人的稅收負(fù)擔(dān)，為減少阻力使改革順利進(jìn)行，應(yīng)采取逐步推進(jìn)的政策。應(yīng)先立法，后改革。改革的順序，可考慮實(shí)行：先城市，后農(nóng)村；先營(yíng)業(yè)用房地產(chǎn)，后居民住宅；先豪宅，后普通住宅等等。

二是，房地產(chǎn)稅應(yīng)貫徹公平原則。從理論和國(guó)際實(shí)踐上說，現(xiàn)代房地產(chǎn)稅是建立在受益稅的理論基礎(chǔ)之上，所以在大多數(shù)國(guó)家是對(duì)房屋普遍開征的稅種。從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)上看，滬渝兩市的房產(chǎn)稅（除了重慶獨(dú)棟別墅外）都是對(duì)增量房征稅，不但稅收收入規(guī)模有限，也弱化了房產(chǎn)稅的其他功能。因此，基于以上理由，未來(lái)房地產(chǎn)稅的征稅對(duì)象應(yīng)為除了公益性房地產(chǎn)之外的大部分房地產(chǎn)。

三是，在扣除標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方面，應(yīng)貫徹不增加或少增加普通居民稅收負(fù)擔(dān)的原則?？鄢龢?biāo)準(zhǔn)，可實(shí)行按住宅套數(shù)和人均住房面積兩種辦法，由居民自行選擇。根據(jù)目前我國(guó)的住房情況，建議對(duì)第一套住宅免稅，第二套住宅減稅，對(duì)三套以上住宅全額征稅。按人均住房面積作為扣除標(biāo)準(zhǔn)的話，考慮到目前我國(guó)人均住房面積為30多平方米的狀況，可選擇人均50平方米的扣除標(biāo)準(zhǔn)（可規(guī)定一個(gè)20%的上下浮動(dòng)幅度，由各地區(qū)自行選擇），這與按上述住宅套數(shù)的扣除標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)。

四是，稅率設(shè)計(jì)的問題。稅率是影響稅負(fù)水平的重要因素。國(guó)際房地產(chǎn)稅平均稅率在1%～2%之間，從稅收組織收入和調(diào)節(jié)貧富差距及住房供求的作用看，我國(guó)普通住宅征稅稅率應(yīng)不高于1%，對(duì)別墅、高檔公寓、多套房產(chǎn)和空置房地產(chǎn)可以考慮提高稅率到3%，未來(lái)如果對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)征稅應(yīng)考慮低稅率，如0.5%。

五是，稅收優(yōu)惠的設(shè)計(jì)的問題。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可包括以下內(nèi)容：

政府部門、慈善機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等公益性房地產(chǎn)；低收入和弱勢(shì)群體如盲人、老人、殘疾人等自住的房地產(chǎn)等，實(shí)行直接減免稅。

當(dāng)房地產(chǎn)稅稅額占收入達(dá)到一定比例時(shí)，則應(yīng)予減免稅額，即“斷路器”原理，用來(lái)解決房地產(chǎn)稅的稅基 （房?jī)r(jià)）與稅源（收入）不一致的問題，保護(hù)低收入者的正常生活。

對(duì)一些特殊人群，實(shí)行稅收救助措施。例如，對(duì)一些高干和離退休老干部，用現(xiàn)有工薪收入不足以繳納稅款的，可實(shí)行延遲繳稅，待病故后，再結(jié)合遺產(chǎn)清理，補(bǔ)繳稅款。

六是，建立稅收保全措施的問題。在國(guó)外，由于房產(chǎn)位置固定，不易移動(dòng)，信息透明，加之房產(chǎn)稅的受益原則，因此，通常征稅成本低，不易偷漏稅。在我國(guó)，由于社會(huì)條件不同，法制不健全，納稅人遵從度較低，房地產(chǎn)稅直接面對(duì)千家萬(wàn)戶，在此情況下，如何完善征管制度，建立稅收保全措施就顯得尤為重要。例如，可以考慮，將房地產(chǎn)稅的繳納，納入社會(huì)信用體系，對(duì)欠繳和不繳納稅款的納稅人，將其列入不良信用名單，使其在出國(guó)、經(jīng)商、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、辦證等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中受到一定限制。

6.資源稅改革

（1）擴(kuò)大資源稅的征稅范圍

第一，將再生速度較慢、難度較大的可再生資源納入征稅范圍，包括森林資源、灘涂資源等；第二，將我國(guó)較為稀缺且浪費(fèi)嚴(yán)重的可再生資源納入征稅范圍，如水資源；第三，將與生態(tài)環(huán)境聯(lián)系密切，不宜大量開采的資源納入征稅范圍，發(fā)揮資源稅在環(huán)境保護(hù)方面的功能，除森林資源外，還包括草原資源、漁業(yè)資源等。

（2）完善資源稅的計(jì)征方式

繼續(xù)完善從量定額與從價(jià)定率相結(jié)合的計(jì)征方式：對(duì)于消耗強(qiáng)度過大、需求增長(zhǎng)迅速且市場(chǎng)化程度較高的資源品實(shí)行從價(jià)定率計(jì)征辦法，除原油、天然氣外，還應(yīng)包括煤炭、非金屬礦和金屬礦原礦等礦產(chǎn)資源以及森林資源等；對(duì)于需求量比較穩(wěn)定、數(shù)量（范圍）便于統(tǒng)計(jì)或市場(chǎng)化程度不高的資源產(chǎn)品實(shí)行從量定額計(jì)征辦法，包括鹽、水資源和草原資源等。

（3）提高資源稅的稅率水平

對(duì)于消耗速度過大且稀缺程度較高的資源實(shí)行較高的稅率，如某些稀缺的礦產(chǎn)資源、森林資源等；對(duì)于消耗速度不高、儲(chǔ)量較大或鼓勵(lì)開發(fā)的資源實(shí)行低稅率，如鹽、地?zé)豳Y源等；對(duì)于需要保護(hù)但與居民基本生活密切相關(guān)的資源可以實(shí)行較低的稅率，如居民用水。

（4）清理整合其他收費(fèi)項(xiàng)目

目前在資源領(lǐng)域存在名目繁多的各類收費(fèi)和基金項(xiàng)目，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。因此，應(yīng)該利用資源稅改革的機(jī)會(huì)，科學(xué)地清理整合各類收費(fèi)和專項(xiàng)基金，切實(shí)減輕生產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，確保收費(fèi)項(xiàng)目的規(guī)范化。

（5）完善資源價(jià)格形成機(jī)制

資源稅調(diào)節(jié)功能的實(shí)現(xiàn)是依靠?jī)r(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制產(chǎn)生的，資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制對(duì)資源稅功能的發(fā)揮至關(guān)重要。因此，應(yīng)當(dāng)加快資源價(jià)格形成機(jī)制的改革，將由行政干預(yù)為主的價(jià)格形成機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)作用為主、行政干預(yù)為輔的價(jià)格形成機(jī)制，逐步放開政府對(duì)價(jià)格的管制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源價(jià)格形成中的決定作用，使資源價(jià)格充分反映資源的全部?jī)r(jià)值和供求關(guān)系。

責(zé)任編輯：孟 力

F812.42

A

1006－1255－（2016）10－0003-07

安體富（1938—），中國(guó)人民大學(xué)。郵編：100872