審計(jì)視域下自然資源治理體系現(xiàn)代化的三部曲

摘要：加強(qiáng)中國特色自然資源治理體系建設(shè)，是加快推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，既是健全中國特色自然資源治理體系的必然選擇，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。本文探討奏好“編表”、“審計(jì)”和“追責(zé)”三部曲的機(jī)制機(jī)理和具體路徑，為健全自然資源治理體系、防止自然資源過度消耗、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供一些思路和啟示。

關(guān)鍵詞：自然資源治理；自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；環(huán)境審計(jì)

中圖分類號(hào)：F239

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2016）05-0099-06

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)上作關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明時(shí)指出：“我們要認(rèn)識(shí)到，山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！奔涌旖⑾到y(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，是推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表（以下簡稱“編表”），對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（以下簡稱“審計(jì)”），建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制（以下簡稱“追責(zé)”），是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求的改革任務(wù)；[1]是全面貫徹黨中央決策部署，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，認(rèn)真落實(shí)五大發(fā)展理念，創(chuàng)造性地健全生態(tài)文明制度體系、推進(jìn)自然資源治理體系現(xiàn)代化工作的重要著力點(diǎn)。“編表”、“審計(jì)”、“追責(zé)”這三項(xiàng)改革任務(wù)，存在著依次遞進(jìn)的清晰邏輯關(guān)系。其中，編表是領(lǐng)導(dǎo)和政府部門履職盡責(zé)的基礎(chǔ)性工作，是實(shí)施審計(jì)和進(jìn)行追責(zé)的前提；審計(jì)是對責(zé)任的認(rèn)定，是追責(zé)的依據(jù)；追責(zé)是干部管理、人事管理科學(xué)化和法制化的重要手段，是加快推進(jìn)自然資源治理的重要抓手。缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)，都無法持續(xù)推進(jìn)自然資源治理體系現(xiàn)代化。因此，奏好“編表”、“審計(jì)”、“追責(zé)”三部曲，才能不斷健全中國特色自然資源治理體系，從整體上落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的改革任務(wù)。

一、推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算

當(dāng)前，在現(xiàn)有市場定價(jià)機(jī)制下，很多自然資源沒有完成產(chǎn)權(quán)確定，更談不上對這些資源進(jìn)行合理定價(jià)，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源、水資源等自然資源被不計(jì)成本地濫用或者過度開采，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算，讓自然資源資產(chǎn)的價(jià)格更加充分地反映自然資源的稀缺程度，有利于實(shí)現(xiàn)自然資源的合理定價(jià)和有償使用，[2]提高自然資源的使用效率，從而緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾。這一舉措體現(xiàn)了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，是堅(jiān)持以人為本、促進(jìn)社會(huì)和諧的必然選擇，是積極應(yīng)對氣候變化、維護(hù)全球生態(tài)安全的重大行動(dòng)，有利于加快形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，開創(chuàng)自然資源治理新時(shí)代。

自然資源是一個(gè)國家增強(qiáng)綜合實(shí)力的物質(zhì)保障。加強(qiáng)自然資源管理，提高自然資源配置效率，將自然資源的管理使用情況納入到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部決策、問責(zé)的范圍，是貫徹“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念的具體行動(dòng)，是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的有效措施。這些都要求加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算體系。從中外實(shí)踐看，自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算的理論基礎(chǔ)和技術(shù)依據(jù)，主要借鑒了環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系的理論成果和邏輯框架。自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算工作具有繼承性，屬于在已經(jīng)實(shí)踐的成果基礎(chǔ)上的進(jìn)一步創(chuàng)新和應(yīng)用。自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算體系是環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系的重要組成部分，是環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算工作在自然資源領(lǐng)域的進(jìn)一步應(yīng)用。核算過程中，沿用國民經(jīng)濟(jì)核算和環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算的賬戶、結(jié)構(gòu)、規(guī)則和原則，把森林、礦產(chǎn)、土地、水、海洋、草原等不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和信息，整合在一個(gè)框架下。該核算具有客觀性、綜合性和專業(yè)性特點(diǎn)，核算原則和程序不受一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、統(tǒng)計(jì)調(diào)查技術(shù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和自然環(huán)境的制約。自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算體系借鑒會(huì)計(jì)學(xué)中賬戶的概念、結(jié)構(gòu)和規(guī)則，沿用國民經(jīng)濟(jì)核算體系和環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系的核算流程，著重反映經(jīng)濟(jì)與自然環(huán)境之間的交互關(guān)系，以及自然資源資產(chǎn)存量與流量之間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。這一核算體系具有獨(dú)特的框架結(jié)構(gòu)，不但體現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)核算體系和環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系的最新成果，而且涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科，涵蓋能源、水文、林業(yè)、漁業(yè)等具體領(lǐng)域。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算由一系列相互關(guān)聯(lián)的圖表組成。這些圖表主要包括資產(chǎn)賬戶、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等。其中，資產(chǎn)賬戶主要用于評估經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對自然資源的影響，賬戶中的信息有助于加強(qiáng)自然資源管理，也拓展了國民經(jīng)濟(jì)核算的空間范圍。采用貨幣單位計(jì)量的賬戶，可以在不同自然資源賬戶間進(jìn)行加總，加總的結(jié)果會(huì)與負(fù)債、凈資產(chǎn)等一起，共同呈現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中。構(gòu)建自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，可以借鑒國民經(jīng)濟(jì)核算原理、國民資產(chǎn)負(fù)債表、會(huì)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表的設(shè)計(jì)原理與經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法。從實(shí)踐看，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表構(gòu)成國民經(jīng)濟(jì)核算中環(huán)境核算體系的一部分。將全國或一個(gè)地區(qū)的自然資源資產(chǎn)、負(fù)債，在分類核算的基礎(chǔ)上，就可以匯總成表，以便于相關(guān)決策者迅速了解和掌握某一時(shí)點(diǎn)上的自然資源資產(chǎn)負(fù)債狀況，以及一定時(shí)期自然資源凈資產(chǎn)的變動(dòng)情況。建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，應(yīng)當(dāng)至少設(shè)置期初數(shù)、期末數(shù)兩欄，記錄其存量及當(dāng)期（期末-期初）的變動(dòng)情況，評估實(shí)物量和價(jià)值量的變化。通過對比期初、期末的差異，可以反映資源的增長或減少情況，這就為進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究兩項(xiàng)后續(xù)工作，提供了詳實(shí)的資料、數(shù)據(jù)和信息方面的依據(jù)。此外，也有學(xué)者從會(huì)計(jì)核算角度，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，即遵循會(huì)計(jì)學(xué)原理的會(huì)計(jì)恒等式（資產(chǎn)-負(fù)債=凈資產(chǎn)），對自然資源資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)等要素，進(jìn)行核算。[3]

二、分階段推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)以高度的責(zé)任感和強(qiáng)烈的使命感，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)工作同步推進(jìn)，精心選擇典型地區(qū)進(jìn)行地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，對實(shí)踐取得的成果及時(shí)進(jìn)行了總結(jié)提煉。通過開展試點(diǎn)，使我們進(jìn)一步明確了工作思路，開拓了全新的領(lǐng)域。對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在深入研究和主動(dòng)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)定目標(biāo)和路線圖，分步推進(jìn)、逐步拓展。[3]

（一）困難與挑戰(zhàn)

在探索地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)過程中，各地普遍反映：基礎(chǔ)理論不明晰、審計(jì)所需資料不完備、責(zé)任關(guān)系不清晰等，成為制約這項(xiàng)審計(jì)工作順利開展的主要因素。

一是基礎(chǔ)概念不明晰。明確自然資源資產(chǎn)的內(nèi)涵和外延，是開展這項(xiàng)審計(jì)工作的前提和基礎(chǔ)。但是，什么是自然資源資產(chǎn)，哪些自然資源資產(chǎn)能夠納入審計(jì)范圍，如何在實(shí)物量核算的基礎(chǔ)上對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值量核算，目前雖然有一定共識(shí)，但仍需要進(jìn)行深入探討。

二是審計(jì)所需資料不完備。不同的自然資源分屬不同的專業(yè)領(lǐng)域，有各自的特殊性。在一次審計(jì)中，同時(shí)獲取不同領(lǐng)域的專業(yè)資料和數(shù)據(jù)，對審計(jì)組織管理是巨大考驗(yàn)。此外，在每一類自然資源中，僅評價(jià)其實(shí)物量的增減變動(dòng)情況，就存在很大的難度。如對地下水量的監(jiān)測和計(jì)量，需要國土、水利等多部門協(xié)作才能完成。難以有效獲取資料，無法為“追責(zé)”提供依據(jù)，成為開展試點(diǎn)審計(jì)的一大挑戰(zhàn)。

三是責(zé)任關(guān)系不清晰。對審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題準(zhǔn)確界定責(zé)任，是該項(xiàng)審計(jì)的要求和關(guān)鍵所在。因領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人決策失當(dāng)造成自然資源資產(chǎn)的破壞、損毀等，往往短期內(nèi)不易顯現(xiàn)。如何依法科學(xué)合理地確定領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間管理、運(yùn)用自然資源資產(chǎn)過程中所能夠行使的權(quán)力和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，怎樣為開展生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究提供事實(shí)依據(jù)，還需要探索。

（二）探索推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的總體思路

明確審計(jì)思路，才能保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)沿著正確的方向推進(jìn)，才能切實(shí)滿足各級黨委、政府，干部管理監(jiān)督部門、業(yè)務(wù)主管部門和被審計(jì)單位等各方面的需求。

一是分階段逐步推進(jìn)。如同經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的建立和逐步健全完善一樣，任何新生事物都有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和走向成熟的過程，國家審計(jì)三十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，審計(jì)實(shí)踐創(chuàng)新過程中，既不能畏手畏腳、瞻前顧后，使工作停滯不前；也不應(yīng)急于求成、追求速度，讓實(shí)踐多繞彎路。具體到領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，我們認(rèn)為，目前應(yīng)當(dāng)擱置爭論，積極試點(diǎn)，由易到難，摸索路子，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分階段逐步推進(jìn)，最終建立完備的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作機(jī)制。

二是做好自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與審計(jì)試點(diǎn)的工作銜接。圍繞自然資源資產(chǎn)負(fù)債表與審計(jì)工作的關(guān)系，在認(rèn)識(shí)上還有一定分歧。其中一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有先編制出較為完善的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，才能開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。實(shí)際上，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表僅是開展這項(xiàng)審計(jì)的重要工具。工具的使用，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)。從試點(diǎn)情況看，各地主要自然資源資產(chǎn)實(shí)物量的變化情況和存在的突出問題，就能客觀反映出領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的變化趨勢和領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)政策與決策部署的情況，這也可以為有關(guān)部門加強(qiáng)干部監(jiān)督管理和追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任提供參考依據(jù)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在關(guān)注統(tǒng)計(jì)部門編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)度情況的同時(shí)，結(jié)合試點(diǎn)積極探索開展審計(jì)工作。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的指導(dǎo)。黨的十八屆三中全會(huì)以來，各地對探索開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作非常重視，主動(dòng)性強(qiáng)，積極性高。如內(nèi)蒙古制訂了領(lǐng)導(dǎo)干部草原資源資產(chǎn)離任審計(jì)總體方案，山東啟動(dòng)了以海洋資源為重點(diǎn)的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)。目前，全國已有十多個(gè)省進(jìn)行了試點(diǎn)。但試點(diǎn)地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)普遍反映，該項(xiàng)工作的順利開展還需要統(tǒng)一的指導(dǎo)。因此，亟需總結(jié)和提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步提升至規(guī)律性認(rèn)識(shí)的高度。從統(tǒng)一推進(jìn)的需求出發(fā)，在全國范圍內(nèi)作出統(tǒng)一部署的基礎(chǔ)上，針對各地工作特點(diǎn)進(jìn)行分類指導(dǎo)。

（三）分階段推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的具體路徑

鑒于這項(xiàng)改革任務(wù)的艱巨性，為保證這項(xiàng)工作有序、穩(wěn)步向前發(fā)展，建議采取由易到難、由簡到繁、分階段推進(jìn)的策略。

一是從審計(jì)對象看，建議先在市級地方政府層面探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對象，主要包括以人為主體的地方政府行政首長和以單位為主體的地方政府，同時(shí)涉及市本級及相關(guān)區(qū)、縣級城市（鎮(zhèn)）的林業(yè)、國土、地質(zhì)、海洋、測繪、財(cái)政、發(fā)展改革、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等主管部門，重點(diǎn)是自然資源資產(chǎn)管理、使用單位和有關(guān)項(xiàng)目單位。在此基礎(chǔ)上，全面總結(jié)已有實(shí)踐，把各地散點(diǎn)式的經(jīng)驗(yàn)做法系統(tǒng)化，并將其吸納進(jìn)省長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中。待時(shí)機(jī)成熟，再選取特定省份，開展省長自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作。

二是從體制機(jī)制看，重視健全自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度和機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)以指導(dǎo)意見的形式，明確指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)等，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一思想，強(qiáng)化協(xié)調(diào)溝通；其次，根據(jù)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以指南的形式規(guī)范自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容、程序與方法；最后，以十八屆三中、四中全會(huì)和國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》、《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》、《中華人民共和國審計(jì)法》等為依據(jù)，將較為成熟的做法以暫行辦法等形式，上升至法律法規(guī)的層面，從而增強(qiáng)其權(quán)威性和指導(dǎo)性。

三是從評價(jià)依據(jù)看，短期內(nèi)先以實(shí)物量的增減變化為主要依據(jù)。通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，可以把不同資源的資產(chǎn)分布和增減變動(dòng)體現(xiàn)出來。但是，根據(jù)統(tǒng)計(jì)部門的規(guī)劃，2015年至2016年，開展實(shí)物量存量的統(tǒng)計(jì)調(diào)查；2017年，初步編制實(shí)物量核算賬戶；2020年之前，探索價(jià)值量核算賬戶，并進(jìn)行試算。這說明，2020年之前，審計(jì)部門很難獲取一張成熟的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。在此情況下，審計(jì)過程中應(yīng)以實(shí)物量核算為主，價(jià)值量核算為輔。時(shí)機(jī)成熟后，再從自然資源資產(chǎn)的價(jià)值變動(dòng)出發(fā)，界定領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)與統(tǒng)計(jì)部門進(jìn)行密切溝通，時(shí)刻關(guān)注自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制情況。

四是從審計(jì)方式看，先進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)，再開展績效審計(jì)，并最終提升至政策落實(shí)情況審計(jì)的層面。首先，揭露和查處地方政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在管理使用自然資源資產(chǎn)過程中存在哪些違法違規(guī)行為，促使其符合國家法律、法規(guī)和方針政策；其次，評價(jià)自然資源管理的有效性，分析重大的開發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)（項(xiàng)目）的效率、效果和效益；最后，開展政策執(zhí)行情況審計(jì)，檢查國家重大自然資源戰(zhàn)略的實(shí)施情況，評估國家自然資源政策在各地區(qū)的貫徹落實(shí)情況。

三、完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究機(jī)制

人類社會(huì)是一個(gè)責(zé)任社會(huì)。政治、契約、道德等領(lǐng)域的具體責(zé)任，形成了人類社會(huì)的責(zé)任體系。生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域的各種責(zé)任，即為人類社會(huì)責(zé)任體系中的重要環(huán)節(jié)。在“編表”、“審計(jì)”的基礎(chǔ)上推行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、貫徹五大發(fā)展理念的具體舉措。

（一）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究意識(shí)

一是進(jìn)一步強(qiáng)化法治意識(shí)。堅(jiān)持環(huán)境公平正義，以法治思維加快健全生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，加快在全社會(huì)培育生態(tài)文明法治意識(shí)。

二是提升人民群眾公共環(huán)境權(quán)利意識(shí)。貫徹綠色發(fā)展理念，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。高度重視危害人民群眾健康和生活的重大環(huán)境問題，著力解決環(huán)境執(zhí)法不力、環(huán)境監(jiān)督不嚴(yán)、環(huán)境守法不到位等危害公眾環(huán)境權(quán)益的潛在問題，切實(shí)保護(hù)人民群眾的生態(tài)權(quán)益。

三是推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)提高可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。貫徹五大發(fā)展理念，通過市場化改革和國家治理現(xiàn)代化，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)，徹底糾正過度依靠自然資源投入拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式。

（二）重視對生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的科學(xué)評估

生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任認(rèn)定，要以決策失誤的事實(shí)為前提。確定生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)，需要借助評估才能完成。

一是充分發(fā)揮第三方評估的作用。目前的生態(tài)環(huán)境損害評估主體，主要由政府及相關(guān)事業(yè)單位來完成，評估主體較為單一，缺乏社會(huì)力量的參與。要在規(guī)范、健全原有評估機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展獨(dú)立的第三方生態(tài)環(huán)境評估組織，重視評估人才培養(yǎng)，并加強(qiáng)評估相關(guān)立法工作。鼓勵(lì)人民群眾積極參與、監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害評估，使政府、社會(huì)組織和社會(huì)公眾充分合作，實(shí)現(xiàn)評估主體之間的良性互動(dòng)。

二是科學(xué)認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)。運(yùn)用科學(xué)的方法，充分挖掘自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的數(shù)據(jù)，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行多維度、全方位的判斷，有效界定生態(tài)環(huán)境損害的客觀事實(shí)。

三是合理界定責(zé)任范圍和類型。判定生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)以后，系統(tǒng)研究評估指標(biāo)的變動(dòng)和趨勢，詳盡描述生態(tài)環(huán)境損害造成的損失，科學(xué)確定生態(tài)環(huán)境損害的影響范圍，進(jìn)而評估生態(tài)環(huán)境損害的程度。在此基礎(chǔ)上，確定責(zé)任主體應(yīng)為生態(tài)環(huán)境損害所承擔(dān)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任。

四是確定生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任主體。把生態(tài)環(huán)境損害定位到提出問題、確定目標(biāo)、擬定方案、實(shí)施決策等一系列具體環(huán)節(jié)，才能實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確定責(zé)。因此，在評估過程中，要從環(huán)境損害的既定事實(shí)出發(fā)，追溯至生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策過程。審核決策制定過程中各環(huán)節(jié)的相關(guān)會(huì)議文件等資料，關(guān)注決策全流程的合法合規(guī)情況，從而精確界定生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的主體。

五是充分利用最新的標(biāo)準(zhǔn)和方法。為貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)關(guān)于“實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度、責(zé)任追究制度”的精神，積極推進(jìn)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范體系建設(shè)，環(huán)境保護(hù)部委托環(huán)境規(guī)劃院，在借鑒國外環(huán)境損害鑒定評估方法并總結(jié)國內(nèi)外環(huán)境損害鑒定評估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法（第Ⅰ版）》進(jìn)行了修訂，編制完成了《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》。2014年10月，《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》已發(fā)布，可供在開展環(huán)境污染損害鑒定評估有關(guān)工作中參照執(zhí)行。

（三）健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的法律體系

為了防止有關(guān)部門濫用公權(quán)力，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，在賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)，也規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定各個(gè)監(jiān)督管理部門的職責(zé)，對監(jiān)管責(zé)任及責(zé)任追究機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，以充分保障和督促監(jiān)管責(zé)任主體正確履行手中的職權(quán)，防止其權(quán)力濫用和行政不作為。

一是加快立法進(jìn)程。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)部署，借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究領(lǐng)域的法律框架。結(jié)合既有的自然資源治理格局，完善配套政策措施，強(qiáng)化可操作性，提升責(zé)任追究效果。

二是完善考核評價(jià)體系。提高生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任在地方政府考核體系中的比重，促使地方政府更加重視生態(tài)文明建設(shè)。

三是突出措施的針對性。針對環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)的新情況、新問題，在不違背上級法規(guī)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充切實(shí)可行的措施。

四是健全領(lǐng)導(dǎo)干部“生態(tài)環(huán)境保護(hù)政績”的檔案記錄制度。鑒于一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策存在的問題要在一段時(shí)期后才會(huì)顯現(xiàn)出來，構(gòu)建與領(lǐng)導(dǎo)干部任職經(jīng)歷相伴隨的“責(zé)任檔案”，有利于提高權(quán)責(zé)的一致性，從而防止出現(xiàn)“面子工程”和“政績工程”。

（四）規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的程序

針對生態(tài)環(huán)境損害行為，建立完備和系統(tǒng)的程序法制。完備、系統(tǒng)的程序法制，能夠及時(shí)和迅速地預(yù)防和發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害行為，及時(shí)制止和清除負(fù)面效應(yīng)的進(jìn)一步蔓延，做到只要有苗頭就會(huì)受到監(jiān)視和處理，防止生態(tài)環(huán)境損害行為大規(guī)模泛濫。

一是明確責(zé)任追究啟動(dòng)程序。審計(jì)發(fā)現(xiàn)有規(guī)定的追責(zé)情形的，責(zé)任追究主體要按照職責(zé)，依法依規(guī)并按程序啟動(dòng)調(diào)查工作，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，作出處罰處理決定。比如，需要追究民事責(zé)任的，由各級仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院裁定；需要追究刑事責(zé)任的，由各級人民法院裁定；需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理。

二是設(shè)置對啟動(dòng)和實(shí)施主體的追責(zé)條款。追責(zé)主體也要接受監(jiān)督。存有應(yīng)調(diào)查而未調(diào)查或應(yīng)追責(zé)而未追責(zé)的，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，確保對生態(tài)環(huán)境損害行為“零容忍”。

三是提高有關(guān)程序之間的協(xié)調(diào)性。完善各種法律制度及其相互協(xié)調(diào)關(guān)系，加大對生態(tài)環(huán)境行為的預(yù)防效果和懲罰力度，做到只要有苗頭出現(xiàn)，就會(huì)有相關(guān)職能部門啟動(dòng)程序，迅速和及時(shí)地把生態(tài)環(huán)境損害行為控制或消除在初期階段。健全問責(zé)的方式和程序，同時(shí)突出對相關(guān)責(zé)任的終身追究。

四是創(chuàng)新責(zé)任追究方式。區(qū)分各種責(zé)任追究的功能，明確其相互之間的關(guān)系，形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)作的責(zé)任追究網(wǎng)絡(luò)。健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究協(xié)調(diào)機(jī)制，建立信訪舉報(bào)受理工作平臺(tái)，健全力量調(diào)配機(jī)制，強(qiáng)化問責(zé)，始終保持生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的高壓態(tài)勢。

五是加快建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度制定方面，需要資源環(huán)境主管部門與審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織部門、立法部門等多方配合，形成一整套相互關(guān)聯(lián)的責(zé)任認(rèn)定及追究的制度和辦法。強(qiáng)化責(zé)任追究制度配套體制的完善，加強(qiáng)干部人事制度、績效評估制度、政務(wù)公開制度與責(zé)任追究制度的兼容，培育責(zé)任追究的社會(huì)氛圍，力求制度上的突破，發(fā)揮出應(yīng)有的制度效應(yīng)。

結(jié)語

在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，以制度和法治作為保障，才能做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究方面，明確追責(zé)的范圍、程序和方式，才能切實(shí)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的預(yù)期效果。在正確的總體發(fā)展戰(zhàn)略和與之配套的政策體系指導(dǎo)下，基于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)，本研究從生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的角度，探討了如何從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)自然資源治理的現(xiàn)代化。目前，黨中央堅(jiān)持以改革推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，打出一套系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的“1+6組合拳”，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》的目標(biāo)指引下，“6大改革方案”從強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)保責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任、建立環(huán)境監(jiān)測新格局、發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督作用、明確各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形、建立健全科學(xué)規(guī)范的自然統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度、開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)等方面作出制度性安排。建立健全自然資源編表、審計(jì)與追責(zé)機(jī)制，既是對上述制度安排的直接回應(yīng)，也是解決生態(tài)文明建設(shè)面臨現(xiàn)實(shí)問題時(shí)必須開展的基礎(chǔ)性工作。

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責(zé)任編輯：孔九莉