反腐背景下央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能創(chuàng)新與實(shí)施框架

王淑云

【摘 要】經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制發(fā)展起來(lái)的具有中國(guó)特色的審計(jì)監(jiān)督制度，其重要性在反腐倡廉建設(shè)中日益顯現(xiàn)。本文重點(diǎn)闡述和研究了反腐背景下央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能創(chuàng)新的必要性及審計(jì)定位的方向，并以此為基礎(chǔ)搭建了以反腐敗為目的的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度實(shí)施框架，力求提高央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)反腐敗能力，充分發(fā)揮審計(jì)防范、監(jiān)督、懲治和護(hù)法等功能。

【關(guān)鍵詞】反腐敗；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；定位與實(shí)施

一、反腐背景下央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能創(chuàng)新的必要性

隨著我國(guó)反腐倡廉工作的深入開展和相關(guān)法律法規(guī)體系的逐步完善以及反腐背景下央行內(nèi)控管理需求的日益迫切，我們有必要對(duì)央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能與定位進(jìn)行修正。

1.法律制度體系逐步完善的需要。依據(jù)憲法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政支出、國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。2005年中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，將審計(jì)監(jiān)督納入反腐倡廉的監(jiān)督機(jī)制。2006年我國(guó)出臺(tái)的《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，2012年黨的十八大提出，要健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，今后經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)是反腐、改革和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展與相關(guān)法律法規(guī)制度的完善為其查處和揭露腐敗提供了依據(jù)，指明了方向，使其在反腐倡廉建設(shè)中的重要性日益顯現(xiàn)，審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗不僅是反腐敗斗爭(zhēng)的需要，更是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

2.適應(yīng)央行反腐倡廉工作的需要。近幾年，為貫徹黨的十八大關(guān)于“反腐敗、建設(shè)廉潔政治”的會(huì)議精神，央行著力于抓好懲治和預(yù)防腐敗體系的貫徹落實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持不懈落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定精神。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督和巡視督查，加大對(duì)違紀(jì)違法案件查防力度，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域崗位的風(fēng)險(xiǎn)排查。央行對(duì)系統(tǒng)內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐重點(diǎn)工作的高標(biāo)準(zhǔn)和高要求，必將引發(fā)和深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能的轉(zhuǎn)變。

3.深化金融改革的需要。在各項(xiàng)金融改革舉措中體現(xiàn)懲治和預(yù)防腐敗要求，是提升金融改革實(shí)效和推進(jìn)金融高效運(yùn)行的基礎(chǔ)，央行作為金融改革的主要推動(dòng)者，應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化政務(wù)公開，規(guī)范行政行為，把反腐要求落實(shí)到各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作和管理中，切實(shí)發(fā)揮好金融服務(wù)支持社會(huì)反腐的作用，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有利于進(jìn)一步推進(jìn)和深化金融改革反腐敗進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)金融改革的高效、廉潔和自律。

綜上所述，原有以財(cái)務(wù)收支審計(jì)內(nèi)容為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已不能適應(yīng)當(dāng)前反腐和央行發(fā)展及金融改革的需求。

二、反腐背景下央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能新定位

央行內(nèi)部審計(jì)能否在反腐倡廉工作中充分發(fā)揮作用，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能與作用定位是關(guān)鍵。以反腐為目的的央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)與實(shí)務(wù)性經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在審計(jì)產(chǎn)生的動(dòng)因、基本法律依據(jù)、程序和審計(jì)載體等方面基本一致，但兩者也存在一定的差異性，這種差異性和央行職能的特殊性決定了反腐背景下央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能與作用應(yīng)有所拓展、有所創(chuàng)新。

1.目標(biāo)定位。反腐背景下央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)應(yīng)包括基本目標(biāo)和特定目標(biāo)，基本目標(biāo)包括檢查、鑒證和核實(shí)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及工作目標(biāo)完成狀況，并對(duì)履行決策、管理、政策執(zhí)行和監(jiān)督職責(zé)應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、遵守廉政規(guī)定等情況做出評(píng)價(jià)，依法揭示存在的問(wèn)題，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出處理意見，以此規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，提高依法行政能力。特定目標(biāo)則是運(yùn)用審計(jì)的手段和方法嚴(yán)厲打擊和遏制腐敗行為，揭露重大違法違紀(jì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件，著力揭示腐敗涉及的體制、機(jī)制和制度性問(wèn)題，從而維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行。

2.職責(zé)定位。一是預(yù)防和控制職責(zé)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是內(nèi)部控制的重要組成部分，既要發(fā)揮內(nèi)部控制監(jiān)督作用，又要促進(jìn)和完善內(nèi)控制度建設(shè)，預(yù)防和杜絕因管理漏洞和制度不健全、不完善而造成的貪腐問(wèn)題。二是監(jiān)督和促進(jìn)職責(zé)。各級(jí)行應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期行為和經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)施有效的全程監(jiān)控，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)，督促他們自覺(jué)承擔(dān)起廉潔自律的職責(zé)和任務(wù)。三是發(fā)現(xiàn)和揭露職責(zé)。充分利用審計(jì)在人員素質(zhì)、審計(jì)程序、審計(jì)技術(shù)和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等方面獨(dú)特的綜合優(yōu)勢(shì)，切實(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪線索、查實(shí)犯罪事實(shí)，做好監(jiān)督預(yù)防職務(wù)犯罪工作。四是評(píng)價(jià)和輔助職責(zé)。內(nèi)審部門應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)，將審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)、任用、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，同時(shí)承擔(dān)向紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)構(gòu)提供案件線索、進(jìn)行輔助審計(jì)的義務(wù)。

3.職權(quán)定位。根據(jù)央行相關(guān)規(guī)章制度，人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作權(quán)限主要有四項(xiàng)。一是檢查權(quán)。依照人民銀行干部管理權(quán)限，按照“以上審下，逐級(jí)實(shí)施”的原則對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。二是查閱權(quán)。內(nèi)審部門可以調(diào)閱或要求審計(jì)對(duì)象報(bào)送所在單位的有關(guān)文件、會(huì)議記錄、賬表、憑證、電子文檔或計(jì)算機(jī)信息等資料。三是制止權(quán)。有權(quán)制止被檢查單位損害國(guó)家利益、違反法律法規(guī)和規(guī)章制度的行為；制止無(wú)效時(shí)，有權(quán)要求終止當(dāng)事人職權(quán)。四是建議權(quán)。對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，依據(jù)有關(guān)法規(guī)提出糾正和處理意見；對(duì)造成重大責(zé)任事故和經(jīng)濟(jì)損失的，提出處理建議移送紀(jì)檢監(jiān)察部門。但在內(nèi)部處理處罰方面，央行沒(méi)有明確內(nèi)審部門的操作權(quán)限，審計(jì)處理主要依賴向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，獨(dú)立性不強(qiáng)，審計(jì)決定和意見執(zhí)行較難，因而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要在反腐倡廉工作中切實(shí)發(fā)揮作用，應(yīng)在現(xiàn)有審計(jì)權(quán)限上有所突破，向內(nèi)審部門授予處理處罰權(quán)，即審計(jì)處理權(quán)和審計(jì)處罰權(quán)。

三、央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)反腐職能實(shí)施機(jī)制的具體構(gòu)建

隨著人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的完善與豐富，“履職+離任”審計(jì)逐步成為人民銀行審計(jì)反腐的重要手段，并取得一定成效，但必須承認(rèn)在對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督上，現(xiàn)有模式存在一定的局限性，與新時(shí)期反腐倡廉工作的要求還有一定距離。有必要結(jié)合人民銀行履職特點(diǎn)及其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)新定位，進(jìn)一步創(chuàng)新和豐富經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)運(yùn)行模式。

1.推出審計(jì)預(yù)警監(jiān)督機(jī)制。

在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中充分利用審計(jì)特有的技術(shù)方法和手段建立全程審計(jì)預(yù)警監(jiān)督體系，可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)人民銀行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前監(jiān)督和查防結(jié)合。一是建立預(yù)警指標(biāo)體系；二是明確實(shí)時(shí)監(jiān)控重點(diǎn)；三是深化審計(jì)信息化建設(shè)。

2.建立多維審計(jì)監(jiān)督體系。

從人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開展情況看，無(wú)論是組織形式還是審計(jì)手段、審計(jì)主體都有必要進(jìn)一步豐富和改進(jìn)。一是推行以任中審計(jì)為主的審計(jì)制度；二是建立內(nèi)部審計(jì)外部化機(jī)制；三是實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)公開制度。

3.拓展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)反腐內(nèi)容。

各級(jí)行應(yīng)在實(shí)務(wù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展審計(jì)內(nèi)容，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)反腐重點(diǎn)，一是加強(qiáng)對(duì)干部權(quán)力使用、工作義務(wù)履行過(guò)程的監(jiān)督，在具體審計(jì)中集中精力關(guān)注單位主要負(fù)責(zé)人的工作流程、決策行為等等。二是監(jiān)督是否如實(shí)、忠誠(chéng)地執(zhí)行自身任務(wù)，履行自身職責(zé)，并重點(diǎn)監(jiān)督在單位運(yùn)行中資金是否被高效充分利用，以及資金的使用效益，從而有效預(yù)防違法犯罪行為，遏制不科學(xué)、不合理浪費(fèi)現(xiàn)象。三是監(jiān)察錯(cuò)誤問(wèn)題，明確管理問(wèn)題。通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)察發(fā)現(xiàn)不合理的制度弊端，為制度改革和完善提供依據(jù)，為領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔奉公、清明執(zhí)政營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境氛圍與制度空間。

4.完善反腐經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

隨著反腐倡廉工作的深入開展，各單位對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的需求越發(fā)強(qiáng)烈。但目前人民銀行審計(jì)報(bào)告對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)和任期實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)存在過(guò)于宏觀、過(guò)于寬泛，缺乏一定深度和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，難以衡量領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人在任職期間的經(jīng)濟(jì)管理能力、努力程度及廉政狀況等。因而探索建立央行反腐背景下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系和統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行，一是堅(jiān)持“以權(quán)定責(zé)、以責(zé)定評(píng)、以評(píng)定審”的原則。二是根據(jù)人民銀行職能特點(diǎn)和反腐敗要求，應(yīng)用平衡計(jì)分卡和層次分析法等相關(guān)理論，科學(xué)劃分領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，合理設(shè)定指標(biāo)權(quán)重。三是采取內(nèi)部和外部因素相結(jié)合、靜態(tài)和動(dòng)態(tài)相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合的方式從多個(gè)維度設(shè)定評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)。通過(guò)科學(xué)全面地確定評(píng)價(jià)內(nèi)容、量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)框架，為各級(jí)行內(nèi)審部門合理分析評(píng)價(jià)事項(xiàng)，辨證作出評(píng)價(jià)結(jié)論提供統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法。

5.健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制。

進(jìn)一步健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制，有利于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和廉潔從政意識(shí)，把審計(jì)監(jiān)督和組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。一是將審計(jì)成果納入干部的調(diào)整任免考核內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督和管理，最大程度彌補(bǔ)傳統(tǒng)干部考察方式的缺陷。二是把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部談心、談話及實(shí)行誡勉和加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部教育的重要內(nèi)容，增強(qiáng)教育的針對(duì)性和實(shí)效性。三是把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度與黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制緊密結(jié)合起來(lái)，加大審計(jì)發(fā)現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)損失、違規(guī)違紀(jì)行為的責(zé)任追究力度。同時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果發(fā)現(xiàn)一些苗頭性問(wèn)題和在體制、機(jī)制、政策、管理等方面的漏洞與薄弱環(huán)節(jié)，從源頭上預(yù)防和治理腐敗提供依據(jù)。

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（作者單位：人民銀行贛州市中心支行）