當(dāng)陽市林業(yè)基層管理狀況及發(fā)展對(duì)策建議

周彩虹，徐 艷，楊云竹

(湖北省當(dāng)陽市林業(yè)局，湖北 當(dāng)陽 444100)

當(dāng)陽市林業(yè)基層管理狀況及發(fā)展對(duì)策建議

周彩虹，徐 艷，楊云竹

(湖北省當(dāng)陽市林業(yè)局，湖北 當(dāng)陽 444100)

針對(duì)當(dāng)陽市現(xiàn)有林業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，分析了該市林業(yè)基層單位機(jī)制體制，人員結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。通過理順機(jī)制體制提出了調(diào)整人員結(jié)構(gòu)、加大執(zhí)法力度、以促進(jìn)該市林業(yè)基層單位規(guī)范化發(fā)展的對(duì)策建議。

基層管理；林業(yè)發(fā)展；當(dāng)陽市

1 引言

為了全面掌握當(dāng)陽市林業(yè)各項(xiàng)重點(diǎn)工作，深入了解各基層林業(yè)單位發(fā)展?fàn)顩r，理清思路，謀劃發(fā)展。2015年8～10月，當(dāng)陽市林業(yè)局由黨組書記、局長帶隊(duì)，局辦公室、人事科、計(jì)財(cái)科參與對(duì)當(dāng)陽市林業(yè)系統(tǒng)基層24個(gè)單位進(jìn)行了全面調(diào)研。通過“零距離”的接觸，認(rèn)真分析和研究解決阻礙我市林業(yè)趕超跨越發(fā)展的重大問題。全面深入地掌握了林業(yè)基層情況的第一手資料，找準(zhǔn)林業(yè)基層發(fā)展問題的癥結(jié)所在，探討基層林業(yè)發(fā)展對(duì)策。

2 當(dāng)陽市林業(yè)建設(shè)現(xiàn)狀

當(dāng)陽市地處鄂西山地向江漢平原過渡地帶，該市國土總面積322.5萬畝，林業(yè)用地面積131.5萬畝，占國土總面積的40.8%，其中有林地103.2萬畝，林木總蓄積223萬m3，森林覆蓋率38.31%。共劃定生態(tài)公益林32.8萬畝，占林業(yè)用地面積的25.17%，其中國家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)公益林24.93萬畝，省級(jí)生態(tài)公益林7.87萬畝。設(shè)立國家森林公園1個(gè)、國家濕地公園1個(gè)、玉泉寺等自然保護(hù)小區(qū)5個(gè)。該市有森林植物117科419種，掛牌保護(hù)的國家級(jí)古樹名木249株；各類動(dòng)物378種；林果產(chǎn)業(yè)基地面積75萬畝，其中濕地松35萬畝、速生楊7.5萬畝、柑桔31.5萬畝、能源林1萬畝。

3 當(dāng)陽市基層林業(yè)機(jī)構(gòu)人員情況

當(dāng)陽市林業(yè)系統(tǒng)現(xiàn)有二級(jí)單位24個(gè)，含9個(gè)鎮(zhèn)(處)林業(yè)站、3個(gè)木材檢查站、5個(gè)國有林場、1個(gè)森林公安局及2個(gè)森林派出所、1個(gè)林業(yè)技術(shù)推廣中心、1個(gè)森林病蟲防治站、1個(gè)濕地公園管理處、1個(gè)林政稽查隊(duì)。系統(tǒng)定編145人，實(shí)有編制130人，在冊(cè)400人。其中在職132人(含退養(yǎng)2人)，離退休268人。

4 當(dāng)前林業(yè)基層發(fā)展中存在的主要問題與分析

4.1 職工人數(shù)少，結(jié)構(gòu)不合理，工作壓力大，隊(duì)伍素質(zhì)亟待提高

(1)系統(tǒng)人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，存在青黃不接的現(xiàn)象。年齡偏大，平均年齡47歲，其中35歲以下只有10人，46～50歲36人，50歲以上有34人，老弱病殘人員較多。

(2)專業(yè)技術(shù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高。近年來，林業(yè)發(fā)展的新理論、新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，而林業(yè)基層職工工作在林區(qū)、在基層，整年忙于應(yīng)付各類繁雜事務(wù)，學(xué)習(xí)、進(jìn)修、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)很少，知識(shí)更新慢，所學(xué)非所用、實(shí)際操作能力低。當(dāng)前林業(yè)項(xiàng)目多，任務(wù)繁重，部分人員扎根基層、服務(wù)林農(nóng)意識(shí)不高，不鉆研業(yè)務(wù)，指導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐和學(xué)以致用的人少，整體素質(zhì)難以適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的需要。林業(yè)系統(tǒng)現(xiàn)有高級(jí)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員偏少，目前副高職稱僅有4人，僅占在職人員的3%。

(3)多數(shù)二級(jí)單位編制及工作人員太少，許多工作難以正常開展，疲于應(yīng)付。其中玉陽、河溶、半月、草埠湖等林業(yè)站只3個(gè)人，林業(yè)站人員太少，工作量太大，只能應(yīng)付上級(jí)交辦的造林、檢查、管理等具體的事務(wù)，根本沒有時(shí)間、精力和能力來參與農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)，充分發(fā)揮職能。森林公安局及下轄2個(gè)林業(yè)派出所實(shí)有警力不足，達(dá)不到森林公安派出所規(guī)范化建設(shè)要求。

4.2 建設(shè)投資與工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，單位負(fù)擔(dān)重

(1)實(shí)行公共財(cái)政后，林業(yè)站征收的費(fèi)用全額上繳，林業(yè)站工作經(jīng)費(fèi)，以及工資收入中“活工資”部分，多數(shù)要靠代征育林基金，市按一定比例的返還來解決。根據(jù)鄂財(cái)綜發(fā)[2015]39號(hào)《關(guān)于取消和暫停征收部分涉企行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目的通知》，從2015年10月起停征兩金收費(fèi)項(xiàng)目，這無疑加重了林業(yè)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(2)部分工作人員(自收自支人員)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不能列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行全額撥款，加重了林業(yè)基層單位的經(jīng)費(fèi)壓力。

(3)很多林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)沒有安排專門的工作經(jīng)費(fèi)，涉及資金數(shù)額大、面積廣，工程驗(yàn)收后資金直接兌現(xiàn)到農(nóng)戶、合作社等業(yè)主手中，林業(yè)部門從事政策宣傳、規(guī)劃與作業(yè)設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)、跟蹤服務(wù)、檢查驗(yàn)收和迎接上級(jí)檢查及檔案建設(shè)等工作所需資金只能自己解決。

(4)林業(yè)項(xiàng)目資金往往不能全部落實(shí)到位，上級(jí)下達(dá)的林業(yè)項(xiàng)目投資一般要求相應(yīng)地方配套多數(shù)沒有完全到位。

(5)部分林場承擔(dān)著場內(nèi)農(nóng)戶(如紫蓋寺林場有三峽庫區(qū)移民94戶，335人)的村級(jí)服務(wù)管理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，卻無政府工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。

(6)市委、政府安排相關(guān)工作任務(wù)，涉及資金的沒有配套政策，增加了部門工作難度。

4.3 基礎(chǔ)設(shè)施和裝備不能適應(yīng)工作需要

(1)部分基層林業(yè)單位(如半月、河溶、草埠湖等林業(yè)站)存在辦公用房年久失修，辦公設(shè)施陳舊落后，急待維修改造。

(2)部分林場(如九子山、香爐山等林場)沒有被納入全市農(nóng)村電力改造范圍，目前的電力設(shè)施差，不能維持正常的生產(chǎn)與生活需要，急需改造。

4.4 部分單位機(jī)制體制不順，工作難開展

(1)青龍湖國家濕地公園建設(shè)，由于縣級(jí)財(cái)力有限,建設(shè)資金明顯不足,市委市政府采用“政府主導(dǎo)，各方參與，市場運(yùn)作”的模式，引進(jìn)湖北寶華興投資有限公司投資，濕地公園的建設(shè)和申報(bào)工作一直是政府負(fù)責(zé)，具體由湖北寶華興投資有限公司承擔(dān)，但濕地公園的申報(bào)，是以鞏河庫區(qū)部分水面和森林作為總體規(guī)劃設(shè)計(jì)的，作為當(dāng)陽市的唯一飲用水源地，以及濕地公園以濕地恢復(fù)與保護(hù)為主的建設(shè)性質(zhì)，現(xiàn)實(shí)不允許對(duì)鞏河作過多的休閑旅游性開發(fā)利用?！罢鲗?dǎo)，企業(yè)化運(yùn)作”的建設(shè)模式與青龍湖濕地公園的現(xiàn)實(shí)狀況發(fā)生碰撞，致使?jié)竦毓珗@建設(shè)滯后，影響到后期國家林業(yè)局檢查驗(yàn)收。

(2)香爐山林場在2008年承包給湖北神州新能源公司，承包期30年，但林場工作人員與神州新能源公司的關(guān)系，承包戶與神州新能源的關(guān)系沒有明朗化，給林業(yè)項(xiàng)目管理上造成困難，林業(yè)局、神州新能源公司對(duì)林場的管理形式、責(zé)任不明朗，造成林場經(jīng)營管理困境。

(3)森防站白僵菌廠在發(fā)展壯大上一定程度受到體制機(jī)制的束縛。該單位是白僵菌廠、森防檢疫站、野生動(dòng)植物保護(hù)站三位一體的差額撥款事業(yè)單位。目前單位人員實(shí)行三位一體，統(tǒng)收統(tǒng)付，政企不分，無獨(dú)立的財(cái)務(wù)賬戶。有利的是可以統(tǒng)籌謀劃集中力量辦大事；不利的是政企不分對(duì)企業(yè)條條框框限制多，不利于企業(yè)引進(jìn)市場機(jī)制，激發(fā)市場活力和人員的積極性，邁不開大步。而且該廠未能辦理生物農(nóng)藥生產(chǎn)許可證，產(chǎn)品僅在林業(yè)部門內(nèi)調(diào)撥使用，或在業(yè)內(nèi)簽約生產(chǎn)使用，產(chǎn)品不能真正進(jìn)入市場，不能參與市場經(jīng)營競爭及項(xiàng)目競標(biāo)實(shí)施等工作。

(4)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)掛靠在林業(yè)技術(shù)推廣中心，無固定專業(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致業(yè)務(wù)工作開展困難。

4.5 林業(yè)執(zhí)法管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不夠完善

林業(yè)執(zhí)法單位眾多、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法職能交叉重復(fù)，執(zhí)法中普遍存在著重權(quán)輕責(zé)、權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高等問題，林業(yè)執(zhí)法形不成合力，有的甚至相互推諉、扯皮，大大影響了林業(yè)行政執(zhí)法的效率、執(zhí)法水平和執(zhí)法形象。

4.6 公益林管護(hù)難度大，亂砍濫伐、亂采濫挖現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

(1)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，公共管護(hù)經(jīng)費(fèi)少。2014年兌付標(biāo)準(zhǔn)為：國家級(jí)權(quán)屬為集體和個(gè)人的14.75元/畝、權(quán)屬為國有的4.75元/畝；省級(jí)權(quán)屬為集體和個(gè)人的9.5元/畝、權(quán)屬為國有的4.5元/畝。公共管護(hù)經(jīng)費(fèi)每畝只有0.25元。

(2)與各管理部門協(xié)調(diào)溝通難度大，國土部門在規(guī)劃項(xiàng)目范圍時(shí)，常常未將公益林的范圍考慮到。

(3)管理任務(wù)重，難度大，打擊力度不夠，對(duì)于破壞、開墾公益林資源的現(xiàn)象，沒能及時(shí)停發(fā)補(bǔ)償金。

5 對(duì)策與建議

5.1 加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，全面增強(qiáng)干部素質(zhì)

(1)堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、公開、擇優(yōu)、梯次配備的原則，全面掌握每個(gè)工作人員的工作業(yè)績、素質(zhì)及特長，充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)其積極性，真正做到人盡其才、各得其所。一是定期對(duì)二級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行考核，能者上、庸者下；二是評(píng)先表優(yōu)向基層一線、工作責(zé)任心事業(yè)心強(qiáng)的年輕干部傾斜，且年度考核連續(xù)三年為優(yōu)秀等次；三是對(duì)辦事公道正派、業(yè)績突出的干部選拔任用到重要崗位以及積極向組織部門、上級(jí)部門推薦；四是優(yōu)化配置人力資源。在既要保持工作的連續(xù)性，又要從保護(hù)干部、調(diào)動(dòng)工作積極性的角度出發(fā)，適時(shí)做到人員交流輪崗。

(2)制定教育培訓(xùn)制度和計(jì)劃，加大培訓(xùn)力度，努力提高工作人員的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)政水平。結(jié)合崗位實(shí)際，每年采取請(qǐng)進(jìn)來送出去培訓(xùn)、專家授課、到黨校或?qū)I(yè)學(xué)校培訓(xùn)、到先進(jìn)單位跟班學(xué)習(xí)等多種形式，定期加強(qiáng)崗位培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。

(3)積極引進(jìn)人才、留住人才。通過公開招(考)聘等有效途徑引進(jìn)人才，充分發(fā)揮傳、幫、帶作用和導(dǎo)師制等，充實(shí)隊(duì)伍，確實(shí)改變青黃不接的問題。

5.2 通過精減機(jī)構(gòu)，壓縮管理人員等手段解決部分人員不足的困難

采取以強(qiáng)帶弱的辦法，按區(qū)域設(shè)立林業(yè)站；部分站、場實(shí)行合署辦公；實(shí)行系統(tǒng)財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算，精減財(cái)務(wù)人員。局對(duì)各二級(jí)單位按人員和工作任務(wù)完成情況撥付工作經(jīng)費(fèi)。

5.3 嚴(yán)格實(shí)行績效考核，增強(qiáng)工作積極性

各單位要結(jié)合單位人員的實(shí)際情況和工作任務(wù)，制定細(xì)化的工作目標(biāo)和崗位職責(zé)，實(shí)行量化績效考核。目標(biāo)考核獎(jiǎng)和獎(jiǎng)勵(lì)績效工資不能平均發(fā)放，以工作人員實(shí)績?yōu)橐罁?jù)，搞活內(nèi)部分配，完善與崗位職責(zé)、工作業(yè)績緊密聯(lián)系的分配機(jī)制。確保人人有工作任務(wù)，人人都參加考核，人人都有工作責(zé)任心。

5.4 爭取項(xiàng)目，推動(dòng)林業(yè)站規(guī)范化建設(shè)

林業(yè)站是林業(yè)工作延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、深入基層的“毛細(xì)血管”和“神經(jīng)末梢”，是各項(xiàng)林業(yè)工作的主力軍和落腳點(diǎn)。林業(yè)站承擔(dān)著營林生產(chǎn)、森林防火、野生動(dòng)植物保護(hù)、病蟲害防治、退耕還林工程和林業(yè)科技推廣等社會(huì)化、公益性工作，通過林業(yè)站組織實(shí)施并落實(shí)到山頭地塊、村組農(nóng)戶。所以，林業(yè)站建設(shè)的好壞直接影響林業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。基于林業(yè)發(fā)展的需要，加強(qiáng)林業(yè)站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善其辦公條件，提高其裝備水平，是大勢所趨；并通過輻射示范作用，推動(dòng)當(dāng)陽市林業(yè)站管理水平的提高，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

5.5 積極向上爭取政策，增收節(jié)支，解決單位經(jīng)濟(jì)困難

免繳事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和自籌退休人員醫(yī)保金；向市政府爭取政策提高自收自支人員公益性崗位補(bǔ)貼和人員經(jīng)費(fèi)，并將年終目標(biāo)考核獎(jiǎng)及人頭工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政撥款；將國有林場的護(hù)林人員納入公益性崗位；爭取政府支持從村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金中給予解決國有林場帶村(主要是紫蓋寺林場內(nèi)三峽庫區(qū)移民)管理服務(wù)工作經(jīng)費(fèi)；依法依規(guī)，多途徑多渠道創(chuàng)收。

5.6 理順機(jī)制體制，提高工作效率

(1)建立健全森林資源監(jiān)測機(jī)構(gòu)。成立森林資源監(jiān)測站和林業(yè)調(diào)查隊(duì)，落實(shí)機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)和責(zé)任，抽調(diào)業(yè)務(wù)素質(zhì)高、工作責(zé)任心強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)人員到林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)工作，從而使業(yè)務(wù)工作的專業(yè)性更強(qiáng)、連貫性更強(qiáng)，工作效率更高。

(2)在保證國有資產(chǎn)保值增值的前提下，建議森防站對(duì)白僵菌廠積極探索建立股份制，或承包經(jīng)營等方式?，F(xiàn)有人員妥善安置，優(yōu)先聘用現(xiàn)有人員，有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)均可以作為資產(chǎn)入股，經(jīng)營上自主經(jīng)營，業(yè)務(wù)上接受林業(yè)局管理。同時(shí)要加大組織力量辦理生產(chǎn)許可證。

(3)加快濕地公園建設(shè)力度，迅速與寶華興公司簽訂協(xié)議，適時(shí)解除“政府+公司”的運(yùn)作模式，輕裝上陣；積極爭取和用活國家補(bǔ)助資金，全面展開濕地公園保護(hù)與修復(fù)工作，為迎接國家林業(yè)局檢查驗(yàn)收做好準(zhǔn)備。

5.7 創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，探索綜合執(zhí)法工作

將以森林公安、林政資源管理、森林保護(hù)按業(yè)務(wù)分工的多頭式執(zhí)法變?yōu)榻y(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的綜合執(zhí)法。完成機(jī)構(gòu)人員整合，明晰責(zé)權(quán)利，增強(qiáng)公開透明度，實(shí)行查與處分離，規(guī)范罰沒物的處置程序。提高行政執(zhí)法效能和執(zhí)法水平，將有助于強(qiáng)化該市林業(yè)系統(tǒng)的政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)，改善和提升林業(yè)行政執(zhí)法形象。

5.8 加大對(duì)破壞森林資源的打擊和處罰力度

嚴(yán)格森林和野生動(dòng)植物資源保護(hù)管理，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐林木、亂墾濫占林地、亂捕濫獵野生動(dòng)物等違法犯罪活動(dòng)，嚴(yán)禁隨意采挖野生植物，對(duì)破壞森林資源特別是生態(tài)公益林的不法分子，建議司法部門在判決時(shí)適用實(shí)刑，提高法律震懾力。

[1]中共中央國務(wù)院.關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定[R].北京：中國國務(wù)院，2003.

[2]中共中央國務(wù)院.關(guān)于深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建議的意見[R].北京：中國國務(wù)院，2003.

[3]國家林業(yè)局.鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)[R].北京：國家林業(yè)局，2006.

[4]湖北省財(cái)政廳.關(guān)于取消和暫停征收部分涉企行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目的通知[R].武漢：湖北省財(cái)政廳，2015.

[5]國家林業(yè)局財(cái)政廳.國家級(jí)公益林管理辦法[R].北京：國家林業(yè)局，2013.

2016-08-29 作者簡介：周彩虹(1971—)，女，工程師，主要從事林業(yè)基層工程管理工作。

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