外匯賬戶改革三步曲

文/董玉婷 編輯/靖立坤

外匯賬戶改革三步曲

文/董玉婷 編輯/靖立坤

外匯賬戶整合要根據(jù)人民幣完全可兌換的進(jìn)程選擇合適的切入點(diǎn)，外匯賬戶管理體系的重構(gòu)必須要與外匯管理改革的進(jìn)度相契合。

在我國(guó)逐漸開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，資本項(xiàng)目可兌換在平穩(wěn)有序推進(jìn)，人民幣國(guó)際化的步伐也在加速。隨著新的外匯改革措施的不斷推出，原有的外匯賬戶體系已不能適應(yīng)現(xiàn)有的外匯管理模式，亟待變革。作為所有外匯業(yè)務(wù)的載體，外匯賬戶在外匯管理實(shí)踐中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，在外匯管理改革過(guò)程中發(fā)揮著重要的輔助支持作用。筆者認(rèn)為，外匯賬戶管理體系改革，是與逐漸開(kāi)放的外匯改革進(jìn)程相配套的“基礎(chǔ)設(shè)施”改造，與外匯業(yè)務(wù)管理相輔相成，與外匯數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)“一事兩面”。鑒此，外匯賬戶管理體系改革應(yīng)順應(yīng)人民幣國(guó)際化的進(jìn)程，大體可分三步推出。

厘清兩個(gè)關(guān)系

一是外匯賬戶管理政策與各類外匯業(yè)務(wù)法規(guī)之間的關(guān)系。各類外匯業(yè)務(wù)必然要通過(guò)銀行的各類外匯賬戶辦理，因此外匯賬戶與外匯業(yè)務(wù)之間是載體與行為的關(guān)系。外匯賬戶管理政策應(yīng)能為外匯業(yè)務(wù)的發(fā)生提供穩(wěn)定的行為平臺(tái)?？蓹M向參照管理層對(duì)銀行的管理模式，外匯賬戶管理類似人民幣銀行結(jié)算賬戶管理，外匯業(yè)務(wù)法規(guī)類似銀行存貸款業(yè)務(wù)相應(yīng)監(jiān)管規(guī)章。

二是外匯賬戶數(shù)據(jù)與國(guó)際收支、銀行結(jié)售匯統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間的關(guān)系。從客戶的角度，外匯賬戶收入對(duì)應(yīng)跨境收入、境內(nèi)收入和購(gòu)匯收入，外匯賬戶支出對(duì)應(yīng)跨境支出、境內(nèi)支出和結(jié)匯支出。其中，跨境收入、跨境支出對(duì)應(yīng)國(guó)際收支收入、支出，境內(nèi)收入、境內(nèi)支出對(duì)應(yīng)另一客戶的境內(nèi)支出、境內(nèi)收入，購(gòu)匯收入、結(jié)匯支出對(duì)應(yīng)客戶自身人民幣賬戶的支出和收入。從銀行的角度，銀行賬戶支出即售匯，對(duì)應(yīng)客戶賬戶的購(gòu)匯收入；銀行賬戶收入即結(jié)匯，對(duì)應(yīng)客戶賬戶的結(jié)匯支出。外匯賬戶數(shù)據(jù)與國(guó)際收支、銀行結(jié)售匯統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相生相伴，是“照鏡子”的關(guān)系。此外，部分未通過(guò)客戶賬戶而是通過(guò)銀行過(guò)渡賬戶直接辦理的外匯業(yè)務(wù)，未能納入現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)規(guī)則，實(shí)際上也能夠通過(guò)完善銀行賬戶數(shù)據(jù)采集而獲得。

改革可分三步走

第一步：在外匯管理新常態(tài)下，整合推出外匯賬戶管理新政策，彌補(bǔ)現(xiàn)行政策不足；關(guān)注賬戶數(shù)據(jù)采集工作，為下一步改革打好基礎(chǔ)。

首先，整合推出外匯賬戶管理新政策?，F(xiàn)行有效的外匯賬戶管理政策以1997年發(fā)布實(shí)施的《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》為起點(diǎn)，后續(xù)根據(jù)外匯業(yè)務(wù)發(fā)展情況不斷進(jìn)行了補(bǔ)充完善。目前，相關(guān)外匯賬戶管理規(guī)定多散落于各項(xiàng)業(yè)務(wù)法規(guī)中，還有部分規(guī)定是以《通知》的形式下發(fā)的補(bǔ)充性條款，更有部分早期法規(guī)已不適應(yīng)當(dāng)前外匯管理的需要。這導(dǎo)致現(xiàn)行的外匯賬戶法規(guī)政策缺乏系統(tǒng)性，執(zhí)行效果欠佳，制定、推出新的外匯賬戶管理政策正當(dāng)其時(shí)。

新的外匯賬戶管理政策應(yīng)是總領(lǐng)式的原則性政策，滿足以下幾點(diǎn)需求：一是要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，體現(xiàn)階段性，與外匯改革步調(diào)一致；二是要去繁從簡(jiǎn)，便利銀行實(shí)際操作；三是要有包容性，不僅不會(huì)與現(xiàn)行各項(xiàng)細(xì)化的外匯賬戶政策相悖，以減少推出阻力，還能隨著外匯管理要求的變化，新增具體項(xiàng)目，具有靈活性；四是要能涵蓋全部外匯賬戶，兼顧長(zhǎng)期改革目標(biāo)，預(yù)留與人民幣結(jié)算賬戶并軌的空間。

根據(jù)上述要求，外匯賬戶政策框架可以從以下方面設(shè)計(jì)：頂層出臺(tái)外匯賬戶統(tǒng)領(lǐng)性管理政策——《外幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），取代現(xiàn)行的《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》和《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)外匯賬戶管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。在《辦法》中要明確管理原則、管理對(duì)象，制定具有普適性的外匯賬戶使用監(jiān)管規(guī)則以及罰則。下層政策要按照經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目梳理現(xiàn)行有效的外匯賬戶有關(guān)法規(guī)，配合外匯管理改革步驟，依托頂層《辦法》逐步修改完善（見(jiàn)圖1）。例如，2012年發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和調(diào)整直接投資外匯管理政策的通知》，就是在簡(jiǎn)化、合并行政許可事項(xiàng)的同時(shí)簡(jiǎn)化了直接投資項(xiàng)下外匯賬戶類型。

對(duì)于針對(duì)特定對(duì)象的外匯賬戶政策，如《關(guān)于駐華使領(lǐng)館經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶管理有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于境外中央銀行類機(jī)構(gòu)投資銀行間市場(chǎng)外匯賬戶管理有關(guān)問(wèn)題的通知》內(nèi)容，均可作為特殊監(jiān)管對(duì)象納入頂層《辦法》。鑒于境內(nèi)機(jī)構(gòu)外幣現(xiàn)鈔賬戶僅限于司法和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)因特殊業(yè)務(wù)需求開(kāi)立，可參考2007年出臺(tái)的《個(gè)人外匯管理辦法》關(guān)于“不再區(qū)分現(xiàn)鈔和現(xiàn)匯賬戶，對(duì)個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性外匯收付統(tǒng)一通過(guò)外匯儲(chǔ)蓄賬戶進(jìn)行管理”的規(guī)定予以取消，納入特定對(duì)象外匯賬戶管理。對(duì)于試點(diǎn)類業(yè)務(wù)，如跨國(guó)公司業(yè)務(wù)、自貿(mào)區(qū)自由貿(mào)易賬戶、QFII等業(yè)務(wù)，都是配合試點(diǎn)政策需要在特定時(shí)期實(shí)施的專戶管理政策，隨著試點(diǎn)業(yè)務(wù)的推廣和可兌換程度的推進(jìn)，專戶管理也將同步轉(zhuǎn)為普適性賬戶管理。對(duì)于非居民外匯賬戶，包括離岸賬戶（OSA 賬戶）、境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)外匯賬戶（NRA 賬戶）和非居民個(gè)人外匯賬戶等，可遵循國(guó)際慣例嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，采取法人面簽等手段加強(qiáng)開(kāi)戶審核，同時(shí)做好非居民外匯賬戶的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)違規(guī)堅(jiān)決處理，提高震懾力。

其次，關(guān)注外匯賬戶數(shù)據(jù)采集工作?，F(xiàn)行國(guó)際收支外匯統(tǒng)計(jì)規(guī)則是基于國(guó)際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)需求建立的，監(jiān)管重點(diǎn)是跨境收支數(shù)據(jù)，將非居民外匯賬戶視同境外管理，在客觀反映跨境資金流動(dòng)情況方面發(fā)揮了重要作用。依附于國(guó)際收支跨境統(tǒng)計(jì)規(guī)則，經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目外匯管理部門(mén)根據(jù)業(yè)務(wù)需求采集并統(tǒng)計(jì)了部分境內(nèi)劃轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)，但鑒于采集規(guī)則的不完整和數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管的缺失，境內(nèi)劃轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)難以滿足實(shí)際監(jiān)管需求。

圖1 外匯賬戶政策框架整合設(shè)計(jì)圖

圖2 外匯賬戶管理體系架構(gòu)

按照外匯局“五個(gè)轉(zhuǎn)變”中探索創(chuàng)新職能轉(zhuǎn)變的要求，未來(lái)的事中、事后監(jiān)管應(yīng)更有張力、更有約束力，既能便利絕大多數(shù)“好人”，又要精準(zhǔn)打擊極少數(shù)“壞人”。因此，當(dāng)事中、事后監(jiān)測(cè)分析發(fā)現(xiàn)異常線索后，外匯監(jiān)管人員需要掌握異常交易的來(lái)龍去脈，實(shí)現(xiàn)對(duì)外匯資金的全流程跟蹤監(jiān)測(cè)，這就需要外匯賬戶交易明細(xì)數(shù)據(jù)提供支持。在當(dāng)前人民幣資本項(xiàng)目仍為部分可兌換的情況下，可首先要求銀行加強(qiáng)對(duì)外匯賬戶交易數(shù)據(jù)及時(shí)性、準(zhǔn)確性的內(nèi)部核查，做好外匯資金流轉(zhuǎn)的明細(xì)記錄，包括不同交易主體外匯賬戶的購(gòu)匯收入、境內(nèi)收入、跨境收入、結(jié)匯支出、境內(nèi)支出、跨境支出六大類，在外匯局事中、事后監(jiān)測(cè)涉及到銀行購(gòu)付匯資金來(lái)源、收結(jié)匯資金去向時(shí)，據(jù)此提供核查依據(jù)。

表1 經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶整合方案

第二步：順應(yīng)外匯管理改革要求，配合人民幣資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程，逐步簡(jiǎn)化現(xiàn)有外匯賬戶種類，融合試點(diǎn)類、特殊類及過(guò)渡類賬戶，實(shí)現(xiàn)基于新型外匯賬戶體系的主體監(jiān)管。

1996年，我國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了完全可兌換，目前正在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下循序漸進(jìn)地推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換。外匯賬戶整合要根據(jù)人民幣完全可兌換的進(jìn)程選擇合適的切入點(diǎn)，外匯賬戶管理體系的重構(gòu)必須要與外匯管理改革的進(jìn)度相契合。

外匯賬戶管理體系架構(gòu)。外匯賬戶管理對(duì)象按照交易主體分為單位和個(gè)人兩大類，兩大類下再細(xì)分二級(jí)交易主體。二級(jí)分類中，單位類包括境內(nèi)機(jī)構(gòu)、境內(nèi)銀行、境內(nèi)非銀行金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非銀行支付機(jī)構(gòu)、境外機(jī)構(gòu)5種，個(gè)人類包括居民個(gè)人、非居民個(gè)人2種。二級(jí)分類可根據(jù)新型國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)的發(fā)展變化按需增減（見(jiàn)圖2）。外匯賬戶類型按照外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為基本存款賬戶和專用存款賬戶。凡是可兌換性質(zhì)的資金均進(jìn)入基本存款賬戶，賬戶內(nèi)資金可在銀行履行展業(yè)原則的前提下實(shí)現(xiàn)自由匯兌劃轉(zhuǎn)；暫時(shí)不可兌換性質(zhì)的資金、完全可兌換后依然屬于受限制類型的業(yè)務(wù)交易資金、外匯局或銀行認(rèn)定存在風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)資金，均進(jìn)入專用存款賬戶，以確保特殊業(yè)務(wù)下的專項(xiàng)資金定向使用以及實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)種類可依據(jù)我國(guó)的外匯收支形勢(shì)靈活發(fā)布。專用存款賬戶管理可作為今后防范跨境資金流動(dòng)沖擊的有效抓手。

外匯賬戶簡(jiǎn)化整合。目前，外匯賬戶性質(zhì)多達(dá)73類，其中，經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶15類，資本項(xiàng)目外匯賬戶46類，特殊業(yè)務(wù)外匯賬戶12類。在經(jīng)常項(xiàng)目完全可兌換和資本項(xiàng)目部分可兌換現(xiàn)狀下，要打破業(yè)務(wù)類別，將可兌換的經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目賬戶全部整合。經(jīng)常項(xiàng)目現(xiàn)存的15類賬戶整合后僅剩2類（見(jiàn)表1），其中，“定期存款及理財(cái)外匯賬戶”可在本外幣賬戶一體化實(shí)現(xiàn)后納入“單位定期存款賬戶”管理。隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的推進(jìn)，專用存款賬戶來(lái)源中的不可兌換性質(zhì)的資金將越來(lái)越少，現(xiàn)有的各類試點(diǎn)業(yè)務(wù)將逐漸消失。人民幣基本實(shí)現(xiàn)可兌換后，專用存款賬戶將只作為部分受限業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的管控手段，絕大部分正常的基本存款賬戶資金則可根據(jù)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，實(shí)現(xiàn)意愿購(gòu)結(jié)匯、自由收付匯。

基于新型外匯賬戶管理體系的主體監(jiān)管?？煽匦允峭鈪R管理改革的基本前提。只有可控，維護(hù)國(guó)際收支基本平衡和人民幣匯率的基本穩(wěn)定才有可操作性。新的外匯賬戶管理體系一方面可以為外匯管理部門(mén)提供全面、準(zhǔn)確的外匯活動(dòng)基本信息，有力支撐主體監(jiān)管，在防范異常跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮重要作用；另一方面，可以更好地與市場(chǎng)主體商業(yè)運(yùn)作模式相銜接，降低外匯管理的社會(huì)成本，寓管理于服務(wù)中。

第三步：人民幣基本實(shí)現(xiàn)可兌換后，在人民幣國(guó)際化不斷推進(jìn)的過(guò)程中選擇適當(dāng)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)本外幣賬戶一體化管理。

中國(guó)作為轉(zhuǎn)軌中的新興市場(chǎng)國(guó)家，實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換并不意味著人民幣100%的自由可兌換，仍有必要對(duì)金融跨境交易進(jìn)行必要的監(jiān)控，有必要對(duì)短期投機(jī)性跨境資本流動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾?這也是國(guó)際社會(huì)達(dá)成的共識(shí)。因此，人民幣基本實(shí)現(xiàn)可兌換后，仍要通過(guò)賬戶管理對(duì)跨境資金交易進(jìn)行監(jiān)控。人民幣國(guó)際化背景下的外匯賬戶管理，應(yīng)當(dāng)是淡化了幣種概念、著重于監(jiān)控賬戶資金往來(lái)的本外幣賬戶一體化管理。

本外幣賬戶一體化后的賬戶監(jiān)管原則。一是要重視銀行賬戶開(kāi)戶環(huán)節(jié)，全面實(shí)施了解你的客戶（KYC）一體化風(fēng)險(xiǎn)管理。賬戶開(kāi)戶是銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理的起點(diǎn)，包括KYC在內(nèi)的銀行展業(yè)原則管理是未來(lái)監(jiān)管的方向，KYC是其中的核心監(jiān)管原則。目前，我國(guó)各家銀行已逐步建立起自身的展業(yè)原則規(guī)范，正在實(shí)踐中不斷探索改進(jìn)。下一步，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注銀行展業(yè)原則實(shí)施情況，更好地在標(biāo)準(zhǔn)一致和信息共享兩方面發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)作用。二是要建立可疑交易報(bào)告制度，在評(píng)估客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的同時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)賬戶標(biāo)注及交易監(jiān)控。本外幣賬戶一體化后，理想化的賬戶管理系統(tǒng)應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)本外幣資金往來(lái)的全部監(jiān)視，也能更好地為我國(guó)反恐融資和反洗錢(qián)工作提供支持。三是要保有能夠有效應(yīng)對(duì)短期投機(jī)性跨境資本流動(dòng)沖擊的手段，借助專用存款賬戶實(shí)現(xiàn)臨時(shí)性管制，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。實(shí)現(xiàn)人民幣國(guó)際化后，專用存款賬戶將主要作為風(fēng)險(xiǎn)類業(yè)務(wù)或臨時(shí)管制類業(yè)務(wù)的收支通道。因此，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)密切關(guān)注專用存款賬戶的資金往來(lái)，評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)程度，必要時(shí)迅速采取有效的管控措施，形成防范國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)的隔離帶。

作者單位：外匯局山東省分局