淺議“過(guò)緊日子”背景下行政事業(yè)單位預(yù)算管理研究

楊 甜

預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動(dòng)范圍和方向，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。當(dāng)前，百年變局和世紀(jì)疫情交織影響，財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，中央部門(mén)支出連續(xù)安排負(fù)增長(zhǎng)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2021]5號(hào)）指出，不折不扣落實(shí)“過(guò)緊日子”，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)，建立節(jié)約型財(cái)政保障機(jī)制，為新常態(tài)下行政事業(yè)單位預(yù)算管理改革提出了明確要求。

一、“過(guò)緊日子”下優(yōu)化預(yù)算管理的必要性

“過(guò)緊日子”是行政事業(yè)單位預(yù)算管理要長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本方針，準(zhǔn)確理解和把握“過(guò)緊日子”要求，才能真正讓“過(guò)緊日子”發(fā)揮可持續(xù)性效果。從國(guó)家層面來(lái)看，大力倡導(dǎo)“艱苦奮斗、勤儉節(jié)約”精神，將財(cái)政資金優(yōu)先用在發(fā)展緊要處、民生急需上，通過(guò)大力壓減非重點(diǎn)、非剛性支出，從嚴(yán)控制一般性支出，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范資金管理、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向，才能促進(jìn)積極財(cái)政政策提升效能，更加精準(zhǔn)、可持續(xù)。從行政事業(yè)單位層面來(lái)看，預(yù)算管理體現(xiàn)在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)等方面。如果不能認(rèn)真貫徹落實(shí)“過(guò)緊日子”戰(zhàn)略部署，預(yù)算管理改革不充分、不到位，不僅會(huì)造成財(cái)政資金閑置浪費(fèi)，也不能滿足單位高質(zhì)量履職需要，甚至影響到國(guó)家重大政策的貫徹落實(shí)。因此將“過(guò)緊日子”要求貫穿預(yù)算管理全過(guò)程，是行政事業(yè)單位預(yù)算管理改革的必然選擇。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制未能準(zhǔn)確把握“過(guò)緊日子”政策要求

長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位普遍存在“有錢(qián)好辦事”的慣性思維，片面追求預(yù)算盤(pán)子越大越好、財(cái)政項(xiàng)目越多越好、資金積累越厚越好，在一定程度上造成了資金浪費(fèi)。主要體現(xiàn)在：一是政策要求把握不強(qiáng)。對(duì)“過(guò)緊日子”片面理解為簡(jiǎn)單粗放地在往年支出規(guī)模上實(shí)行“全盤(pán)一刀切”壓減政策，或者采取一些臨時(shí)措施和局部調(diào)整的節(jié)支措施機(jī)械應(yīng)對(duì)，未能形成降成本、提效能的長(zhǎng)效機(jī)制。預(yù)算編制未能充分體現(xiàn)“保履職、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的功能定位和“從實(shí)從嚴(yán)從緊”的基本原則，尚未完全打破基數(shù)概念和支出固化格局，切實(shí)從預(yù)算安排體現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)工作和重大決策部署的支撐保障能力。二是收支統(tǒng)籌力度不夠。未能按規(guī)定將取得的各類(lèi)收入納入預(yù)算，結(jié)合非財(cái)政撥款收入情況統(tǒng)籌申請(qǐng)預(yù)算，嚴(yán)格做到未納入預(yù)算的收入不得安排支出。預(yù)算管理側(cè)重于關(guān)注財(cái)政撥款，弱化自有資金；側(cè)重于當(dāng)年財(cái)政撥款，弱化以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，未能充分發(fā)揮綜合預(yù)算統(tǒng)籌管理各類(lèi)資金的效能。三是項(xiàng)目庫(kù)質(zhì)量不高。項(xiàng)目?jī)?nèi)容更多的是描述“想做什么”“要多少錢(qián)”，沒(méi)有清楚解答“是否必須做”“應(yīng)該怎么做”“做得怎么樣”等問(wèn)題，一定程度上還存在“先要錢(qián)、再謀事”的慣性思維，項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性、合理性、緊迫性和效益性有待進(jìn)一步完善。

（二）預(yù)算執(zhí)行未能?chē)?yán)格執(zhí)行“過(guò)緊日子”剛性約束

黨的十九大報(bào)告指出，建立約束有力的預(yù)算制度，堅(jiān)持“以收定支”和“無(wú)預(yù)算、超預(yù)算不支出”的基本原則。目前，預(yù)算執(zhí)行還存在執(zhí)行透明度以及剛性約束力不足的情況。主要體現(xiàn)在：一是未真正從嚴(yán)從緊控制預(yù)算。“過(guò)緊日子”要求大力壓減一般性支出，壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)不放松，嚴(yán)格管理新增資產(chǎn)配置，嚴(yán)格控制政府性樓堂館所建設(shè)，嚴(yán)格控制和執(zhí)行資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際預(yù)算執(zhí)行中，還存在“三公”經(jīng)費(fèi)居高不降，公用開(kāi)支鋪張浪費(fèi)的情況，會(huì)議、論壇、慶典、培訓(xùn)、差旅、調(diào)研等非必要支出仍然按照傳統(tǒng)方式開(kāi)展。二是未做到嚴(yán)格資金審核。一方面因?yàn)橘Y金規(guī)模壓減和疫情雙重影響，對(duì)預(yù)算資金全局性把控不足，出現(xiàn)年初經(jīng)費(fèi)使用過(guò)于謹(jǐn)慎，年底為趕進(jìn)度“突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象。另一方面，還存在擅自擴(kuò)大資金支付范圍，提高支付比例標(biāo)準(zhǔn)，采取化整為零等手段規(guī)避政府采購(gòu)、招投標(biāo)等硬約束的違規(guī)問(wèn)題。三是未形成有效約束機(jī)制。未建立預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)與監(jiān)督考核機(jī)制，將預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)和監(jiān)督問(wèn)責(zé)掛鉤。當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)行進(jìn)度緩慢、支出方向偏差、資金風(fēng)險(xiǎn)增大等問(wèn)題時(shí)，難以通過(guò)正向激勵(lì)和反向問(wèn)責(zé)機(jī)制形成有效約束。

（三）績(jī)效管理未能精準(zhǔn)體現(xiàn)“過(guò)緊日子”評(píng)估效果

《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見(jiàn)》實(shí)施以來(lái)，行政事業(yè)單位普遍樹(shù)立了“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理理念。但是具體實(shí)施過(guò)程中還存在以下問(wèn)題：一是指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)合理?？?jī)效指標(biāo)未能涵蓋產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)三個(gè)類(lèi)別；指標(biāo)設(shè)置和工作任務(wù)的關(guān)聯(lián)度不高，不能充分突出核心產(chǎn)出和效果指標(biāo)并予以量化；績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)匹配性不強(qiáng)。二是績(jī)效監(jiān)控不夠客觀規(guī)范?？?jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)主要以單位自身為主體，極易形成“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的局面，片面為追求績(jī)效自評(píng)考核結(jié)果而調(diào)整績(jī)效指標(biāo)，形式上過(guò)于主觀，內(nèi)容上缺少數(shù)據(jù)支撐，造成評(píng)價(jià)結(jié)果“失真”，規(guī)范性不強(qiáng)。三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效應(yīng)用?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用還停留在對(duì)當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效指標(biāo)完成情況的“考核打分”階段，整改措施僅體現(xiàn)在對(duì)績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置調(diào)整上，未能將績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用到預(yù)算管理中，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)摒棄低質(zhì)無(wú)效支出，真正將財(cái)政資金用在刀刃上。

（四）信息公開(kāi)未能高效反映“過(guò)緊日子”效率要求

公開(kāi)透明是現(xiàn)代政府發(fā)展的基本價(jià)值理念。及時(shí)、全面、有效的信息公開(kāi)，有利于接受公眾監(jiān)督，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，促進(jìn)單位科學(xué)高效發(fā)展。目前信息公開(kāi)主要為預(yù)決算信息公開(kāi)，注重預(yù)決算批復(fù)結(jié)果全面性和合法性進(jìn)行公開(kāi)，未能反映全面預(yù)算績(jī)效管理要求。主要體現(xiàn)在：一是財(cái)務(wù)信息不對(duì)稱(chēng)。財(cái)務(wù)人員主要參與預(yù)算編制和資金審核環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)人員主要參與預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效實(shí)施環(huán)節(jié)，如果二者不能及時(shí)溝通協(xié)調(diào)，動(dòng)態(tài)掌握信息，會(huì)在一定程度上影響預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。二是審核不夠客觀規(guī)范。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)系統(tǒng)未能建立標(biāo)準(zhǔn)透明的流程體系和支出標(biāo)準(zhǔn)，在資金申請(qǐng)、合同簽訂、資產(chǎn)管理、資金審核等多個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)存在經(jīng)驗(yàn)主義和主觀判斷，導(dǎo)致決策出現(xiàn)偏差。三是資源不能整合利用。預(yù)算管理體系涉及預(yù)算編制、會(huì)計(jì)核算、國(guó)庫(kù)支付、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、財(cái)務(wù)報(bào)告、審計(jì)檢查等多個(gè)平臺(tái)系統(tǒng)，存在數(shù)據(jù)多頭申報(bào)、財(cái)務(wù)信息碎片化、工作重復(fù)性高等缺陷，未能高效反映“過(guò)緊日子”的效率要求。

三、“過(guò)緊日子”背景下優(yōu)化預(yù)算管理的措施

一是保履職，不折不扣落實(shí)“過(guò)緊日子”要求。提高政治站位，強(qiáng)化主體責(zé)任，進(jìn)一步牢固樹(shù)立“過(guò)緊日子”，甚至是“過(guò)苦日子”的理念。立足“保基本、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”總體方向，優(yōu)化預(yù)算資金安排結(jié)構(gòu)，細(xì)化財(cái)政項(xiàng)目精準(zhǔn)管理，強(qiáng)化財(cái)政資金使用效益，形成提質(zhì)增效的長(zhǎng)效機(jī)制。

二是抓重點(diǎn)，加強(qiáng)重大決策部署財(cái)力保障。緊緊圍繞國(guó)家重大決策和部署要求，立足單位中心工作和主要職能，謀劃當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)。通過(guò)充分闡述項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)，準(zhǔn)確描述實(shí)施內(nèi)容，規(guī)范設(shè)定支出標(biāo)準(zhǔn)，合理測(cè)算資金規(guī)模，科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，切實(shí)提高項(xiàng)目編制的前瞻性、指向性、精準(zhǔn)性和有效性，確保財(cái)政資金向重大項(xiàng)目和重點(diǎn)任務(wù)傾斜。

三是促統(tǒng)籌，不斷加強(qiáng)收支管理使用。依法依規(guī)將取得的所有收入和支出全部納入預(yù)算，未按規(guī)定納入預(yù)算的收入不得安排支出。如實(shí)反映非財(cái)政撥款收入規(guī)模，做好當(dāng)年財(cái)政撥款與上年結(jié)轉(zhuǎn)資金、財(cái)政資金與非財(cái)政撥款收入的統(tǒng)籌使用，充分挖掘各類(lèi)資金潛力，盤(pán)活資金存量。

四是嚴(yán)審核，切實(shí)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)事前審批，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)、支出標(biāo)準(zhǔn)和開(kāi)支范圍審批資金，做到無(wú)預(yù)算不支出、有預(yù)算不超支。強(qiáng)化事中審核，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和制度要求，牢固樹(shù)立依法理財(cái)意識(shí)，堅(jiān)持加快執(zhí)行進(jìn)度和財(cái)政資金安全使用并重原則，審核各項(xiàng)支出的必要性、完整性、合規(guī)性。加強(qiáng)事后監(jiān)督，通過(guò)財(cái)務(wù)分析、績(jī)效評(píng)價(jià)和審計(jì)檢查剖析梳理風(fēng)險(xiǎn)隱患并彌補(bǔ)財(cái)務(wù)管理漏洞，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

五是強(qiáng)約束，大力實(shí)施監(jiān)督問(wèn)責(zé)。根據(jù)年初預(yù)算批復(fù)和全年工作任務(wù)制定預(yù)算執(zhí)行方案。將項(xiàng)目金額、實(shí)施內(nèi)容、執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行責(zé)任和績(jī)效目標(biāo)下達(dá)各部門(mén)，落實(shí)到“活動(dòng)”層級(jí)，細(xì)化到督辦事項(xiàng)，考核到時(shí)間節(jié)點(diǎn)。建立執(zhí)行效果與工作績(jī)效掛鉤機(jī)制，按月對(duì)照?qǐng)?zhí)行方案調(diào)度執(zhí)行情況，逐項(xiàng)分析原因，倒查執(zhí)行責(zé)任，對(duì)執(zhí)行計(jì)劃偏差較大的情況約談項(xiàng)目負(fù)責(zé)人并監(jiān)督整改。

六是重實(shí)效，不斷提高預(yù)算績(jī)效管理水平。按照“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的要求，將事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、預(yù)算監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理嵌入預(yù)算管理流程。依照細(xì)化量化、標(biāo)準(zhǔn)明確、可行合理、互相匹配的原則，結(jié)合工作實(shí)際設(shè)置績(jī)效指標(biāo)。動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)完成情況，針對(duì)執(zhí)行進(jìn)度緩慢和偏離績(jī)效目標(biāo)的情況及時(shí)采取有效措施調(diào)整。積極引入第三方績(jī)效評(píng)價(jià)，整合壓縮低效低質(zhì)的項(xiàng)目，確保資金用于保障重點(diǎn)領(lǐng)域。

七是提效率，認(rèn)真落實(shí)預(yù)算一體化要求。按照預(yù)算管理一體化的要求，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的互聯(lián)互通。強(qiáng)化對(duì)預(yù)算單位編制預(yù)算的整體把控，疏通各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的信息壁壘，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行全周期管理，將資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、政府采購(gòu)等業(yè)務(wù)流程納入信息系統(tǒng)中閉環(huán)管理，不斷提高預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

在“過(guò)緊日子”的新常態(tài)下，行政事業(yè)單位需要牢固樹(shù)立勤儉辦事業(yè)的理念，科學(xué)合理進(jìn)行預(yù)算編制，規(guī)范高效推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)預(yù)算一體化要求，構(gòu)建提質(zhì)增效、高效透明、公平公正的預(yù)算管理模式，促進(jìn)行政事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展。