意大利實(shí)施歐盟共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)展情況及有關(guān)啟示

黨立斌　路大光　李敏

摘要：意大利位于歐洲南部，自古羅馬時(shí)期以來就成為歐洲重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域。意大利是歐盟地區(qū)舉足輕重的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工大國，蔬菜、水果、奶業(yè)、肉牛等產(chǎn)業(yè)競爭力較強(qiáng)，在歐盟成員國內(nèi)占據(jù)重要份額。意大利農(nóng)業(yè)發(fā)展除了得天獨(dú)厚的自然資源條件，悠久的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)，也離不開一整套比較完善的政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策。作為歐盟重要成員國，意大利農(nóng)業(yè)政策基本框架是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agriculture Policy， CAP），并在此框架下對(duì)自己的優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了重點(diǎn)扶持。研究意大利支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策，學(xué)習(xí)借鑒其農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析其農(nóng)業(yè)政策演進(jìn)趨勢，對(duì)于調(diào)整完善我國農(nóng)業(yè)政策具有重要意義。

關(guān)鍵詞：意大利；農(nóng)業(yè)政策；啟示

意大利位于歐洲南部，由亞平寧半島及西西里島和薩丁島組成，屬于典型的地中海氣候，平原和河谷較多，丘陵地帶占據(jù)整個(gè)國家面積的60%，自古羅馬時(shí)期以來就成為歐洲重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域。直至今日，意大利仍是歐盟地區(qū)舉足輕重的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工大國，2014年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額708億歐元，蔬菜、水果、奶業(yè)、肉牛等產(chǎn)業(yè)競爭力較強(qiáng)，在歐盟成員國內(nèi)占據(jù)重要份額。

意大利農(nóng)業(yè)發(fā)展除了得天獨(dú)厚的自然資源條件，悠久的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)，也離不開一整套比較完善的政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，作為歐盟成員國，意大利主要實(shí)施的是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agriculture Policy， CAP），并在此框架下對(duì)優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了重點(diǎn)扶持。研究意大利支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策，學(xué)習(xí)借鑒其農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析政策演進(jìn)趨勢，對(duì)于調(diào)整完善我國農(nóng)業(yè)政策具有諸多裨益。

一、意大利農(nóng)業(yè)基本情況

（一）意大利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量較大、門類齊全，部分農(nóng)產(chǎn)品在歐盟內(nèi)部占據(jù)重要份額。意大利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模大，產(chǎn)業(yè)競爭力強(qiáng)，不但保障了本國近6000萬人口的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)需要，一些優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在歐盟占有重要份額。2014年意大利農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出428.7億歐元，其中種植業(yè)總產(chǎn)出262.7億歐元，占?xì)W盟國家的13.1%；畜牧業(yè)總產(chǎn)出166億歐元，占?xì)W盟國家的9.9%。種植業(yè)中產(chǎn)值最高的前三位分別是蔬菜和園藝類產(chǎn)品（83.1億歐元，占?xì)W盟的16.9%）、水果（47.3億歐元，占?xì)W盟的21.4%）、酒類（45億歐元，占23.9%）；畜牧業(yè)中產(chǎn)值最高的前三位是奶業(yè)（51億歐元，占?xì)W盟8.4%），肉牛（32.6億歐元，占?xì)W盟的10.7%），生豬（30億歐元，占?xì)W盟的8.4%）。

（二）意大利農(nóng)業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模較大，產(chǎn)業(yè)附加值較高。意大利農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力較強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模較大，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品及初加工產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模較大，同時(shí)，終端商品還大規(guī)模出口到歐盟其他國家，貿(mào)易結(jié)構(gòu)中的高附加值產(chǎn)品比重較高。2013年意大利農(nóng)業(yè)出口總額336億歐元，占出口總額的8.6%；進(jìn)口372億歐元，占進(jìn)口總額的10.3%；農(nóng)業(yè)貿(mào)易逆差36.15億歐元。雖然在初級(jí)商品、中間商品中有91.15億歐元逆差，但在最終商品和其他商品1項(xiàng)下有55億歐元的順差，出口產(chǎn)品的附加值較高。

（三）單個(gè)生產(chǎn)者所占土地規(guī)模不大，以家庭生產(chǎn)為主，且勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地規(guī)模不大，中小型農(nóng)場占主導(dǎo)地位。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)，意大利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模在2公頃以下的生產(chǎn)者占50.9%，2—5公頃的生產(chǎn)者占22.1%，5—10公頃的生產(chǎn)者占11.5%，其他規(guī)模的生產(chǎn)者占15.5%，其中生產(chǎn)規(guī)模在100公頃以上的僅占1%。二是生產(chǎn)經(jīng)營主體以家庭為主，農(nóng)業(yè)雇工數(shù)量很低。意大利全國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力總規(guī)模約為339.3萬人，其中以土地持有人及家庭生產(chǎn)者為主，勞動(dòng)力為323萬人，占95%，長期雇傭的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力僅為16.3萬人，且主要集中在部分生產(chǎn)規(guī)模在2公頃以上的農(nóng)場當(dāng)中。三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重，且趨勢短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)。根據(jù)2010年的農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中64歲以上的占37.2%，55—64歲的占24.3%，45—54歲的占20.9%，35—44歲的占12.6%，35歲以下的占5.1%，55歲以上的占比高達(dá)61.5%。可以預(yù)見，由于人口年齡結(jié)構(gòu)的排浪式推進(jìn)，中青年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占比不高將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的進(jìn)一步老化。四是積極推動(dòng)利用外來移民補(bǔ)充農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不足，對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外來移民提供職業(yè)培訓(xùn)、項(xiàng)目申請(qǐng)等方面的幫助，期望平滑農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力劇烈波動(dòng)帶來的不利影響，但由于社會(huì)融入度、文化差異、管理繁瑣等原因政策實(shí)施成效有限。

（四）農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，形成了承繼傳統(tǒng)文化內(nèi)涵的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。意大利農(nóng)業(yè)人口占全國人口比重低，分布呈現(xiàn)出典型的城鎮(zhèn)化特征：從農(nóng)村人口比重看，現(xiàn)有人口5968.5萬中有596.9萬農(nóng)村人口，占比約10%；從人口分布看，近80%農(nóng)村人口分布在城鄉(xiāng)混合區(qū)和城鎮(zhèn)化區(qū)，其中分布在農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)（predominantly rural regions）的占20.3%，城鄉(xiāng)混合區(qū)（intermediate regions）的占43.2%、城鎮(zhèn)化區(qū)（predominantly urban regions）的占36.5%；從農(nóng)村地區(qū)面積分布看，農(nóng)村地區(qū)30.2萬平方公里，其中農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)面積13.6萬平方公里，城鄉(xiāng)混合區(qū)面積12.6萬平方公里，城鎮(zhèn)化區(qū)面積3.9萬平方公里。同時(shí)，意大利農(nóng)村延續(xù)了中世紀(jì)以來獨(dú)具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展特色和模式，各個(gè)大區(qū)（相當(dāng)于省）都有其優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，具體到農(nóng)業(yè)區(qū)的各個(gè)城鎮(zhèn)，發(fā)展了具有鮮明地域特色的優(yōu)勢產(chǎn)品，承繼了豐富的農(nóng)業(yè)文化與人文地理信息，小鎮(zhèn)的特色農(nóng)產(chǎn)品從山豬肉、奶酪、葡萄酒到堅(jiān)果、意大利面條等品種繁多，通過開發(fā)具有傳統(tǒng)韻味的農(nóng)業(yè)節(jié)日，開展特色鄉(xiāng)村旅游等，推動(dòng)品牌保護(hù)和產(chǎn)品推廣，提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值。

二、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的基本框架

（一）歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的概況。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 （Common Agriculture Policy，CAP）是由歐盟28個(gè)成員國共同討論制定，并由歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)審議通過的強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)政策，實(shí)施政策的相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算將納入歐盟中期財(cái)政框架。歐盟認(rèn)為，CAP不僅關(guān)系歐洲1200萬農(nóng)民的福祉，也事關(guān)歐盟5億居民可靠安全的食品供應(yīng)。近年來，CAP的預(yù)算占據(jù)歐盟整體預(yù)算的比例高達(dá)40%，2014年預(yù)算額為580億歐元1。自1962 年CAP開始實(shí)施以來經(jīng)歷了多次改革，1992年以來的政策一直致力于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場導(dǎo)向性，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化對(duì)整個(gè)歐盟農(nóng)村發(fā)展的支持。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)：一是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域挑戰(zhàn)。全球化對(duì)歐盟農(nóng)業(yè)的影響加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增速下降，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，農(nóng)民在食物供應(yīng)鏈中地位下降；二是環(huán)境領(lǐng)域挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)資源利用效率有待提高，土地和水資源質(zhì)量下降，生物多樣性受到威脅；三是區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域挑戰(zhàn)。農(nóng)村人口數(shù)量下降、結(jié)構(gòu)老齡化，農(nóng)村商業(yè)面臨重新布局等問題。針對(duì)上述問題，歐盟委員會(huì)發(fā)起并組織了一系列談判磋商，2013 年12月推出了新一輪CAP。

（二）新一輪歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的基本框架。

新一輪歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施期為2014—2020年，將總計(jì)投入3627.9億歐元1，重點(diǎn)支持兩大類領(lǐng)域，其中支柱一（Pillar I）為直接補(bǔ)貼和市場相關(guān)支持（Direct Payments and market-related expenditure），資金規(guī)模為2778.5億歐元，其中直接補(bǔ)貼資金占整個(gè)預(yù)算的約70%，全部來自歐盟，市場相關(guān)支持資金占預(yù)算比重低于10%；支柱二（Pillar II）為農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目（Rural Development Project），資金規(guī)模為848.3億歐元，占預(yù)算比重為20%多，資金來源為歐盟和成員國共同籌資。7年的CAP預(yù)算納入歐盟多年預(yù)算框架，年度預(yù)算由歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)批準(zhǔn)。新的CAP政策旨在提高政策的有效性、精準(zhǔn)性和相關(guān)性，同時(shí)針對(duì)部分競爭力較低的成員國留有政策彈性。新的CAP政策可以概括為四大目標(biāo)：

一是著力提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力。新的CAP政策更加傾向于市場導(dǎo)向的政策，盡量減少因?yàn)檎吒深A(yù)帶來的市場扭曲和不必要的財(cái)政補(bǔ)貼，例如，削減產(chǎn)量掛鉤型補(bǔ)貼。減少或者取消生產(chǎn)配額保護(hù)，同時(shí)，積極提升產(chǎn)業(yè)競爭力，支持生產(chǎn)者合作組織提高生產(chǎn)組織化程度，針對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口迅速老化的情況對(duì)青年農(nóng)民提供資金、技術(shù)等方面的幫助。此外，為了應(yīng)對(duì)突發(fā)情況還建立了總額4億歐元的應(yīng)急儲(chǔ)備資金池。

二是著力提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力?；诘懒x責(zé)任和現(xiàn)實(shí)需要，歐洲的政治家和民眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化形成了廣泛共識(shí)，這種政治和民意的壓力在新一輪CAP政策中也予以體現(xiàn)。新的CAP中搭建了促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策體系：第一，生產(chǎn)者履行強(qiáng)制性交叉責(zé)任，即生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必須滿足一系列環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，履行基本義務(wù)才具備獲得全額CAP農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資格；第二，引入綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，即從2015年起各國在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中按照不超過30%的比例列支綠色補(bǔ)貼，專門用于永久性草場保護(hù)、生態(tài)敏感地區(qū)和生物多樣性地區(qū)等的保護(hù)；第三，通過農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目予以支持，各國至少拿出30%以上的該類資金用于支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目，支持領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)適應(yīng)生態(tài)和氣候變化措施、有機(jī)農(nóng)業(yè)、自然保護(hù)區(qū)、森林保護(hù)區(qū)等。同時(shí)，配套引入了三項(xiàng)技術(shù)援助政策，包括建立農(nóng)業(yè)咨詢信息系統(tǒng)，開展歐洲創(chuàng)新伙伴計(jì)劃和農(nóng)業(yè)研究計(jì)劃。

三是著力提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性和公平性。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策一直是CAP的焦點(diǎn)議題，新的CAP政策中對(duì)以往的補(bǔ)貼政策進(jìn)行了全面的梳理，力求在平衡政策一致性與照顧差異性的基礎(chǔ)上，推動(dòng)補(bǔ)貼向可持續(xù)發(fā)展、青年農(nóng)民等具有前瞻性的政策領(lǐng)域傾斜。新的補(bǔ)貼政策包括基本補(bǔ)貼（無固定比例）、綠色補(bǔ)貼（至少30%）、青年農(nóng)民補(bǔ)貼（上限2%）、用于支持小農(nóng)戶的再平衡型補(bǔ)貼（上限30%），同時(shí)允許成員國根據(jù)情況對(duì)敏感行業(yè)進(jìn)行有限度的產(chǎn)量掛鉤型補(bǔ)貼，最高不超過10%。同時(shí)，也積極推動(dòng)歐盟成員國內(nèi)部補(bǔ)貼政策的平衡性，通過限高托底的政策爭取到2020年使得補(bǔ)貼差異較大的情況有明顯改觀。

四是著力提高農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的協(xié)同效應(yīng)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中的農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資金由歐洲農(nóng)業(yè)基金（EAFRD）提供，重點(diǎn)用于支持六個(gè)領(lǐng)域：第一是促進(jìn)知識(shí)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新；第二是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力；第三是促進(jìn)食品連鎖機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力；第四是開展恢復(fù)、保護(hù)和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的項(xiàng)目；第五是提高資源利用效率，促進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展；第六是促進(jìn)社會(huì)包容度提升，減少貧困，提高偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展能力。這六類政策聚焦于能力建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈條的支持實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，同時(shí)特別要求發(fā)揮項(xiàng)目支持與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的協(xié)同效應(yīng)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)、青年農(nóng)民發(fā)展、自然保護(hù)區(qū)、小農(nóng)戶、生產(chǎn)者組織建設(shè)等重點(diǎn)政策議題，提供涵蓋發(fā)展項(xiàng)目和補(bǔ)貼政策的綜合性政策工具包。

三、意大利實(shí)施歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的有關(guān)情況

意大利作為歐盟中重要成員國和農(nóng)業(yè)大國，在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策研究制定和實(shí)施中一直發(fā)揮著重要作用，特別是在新一輪歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的討論和制定，盡可能地保護(hù)本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的利益。

（一）2007—2013年意大利CAP政策實(shí)施情況。在此輪歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施期中，意大利用于補(bǔ)貼、市場支持措施和農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的總投入為405億歐元，年均57.9億歐元。主要的政策目標(biāo)是保障農(nóng)民收入，提高農(nóng)場的現(xiàn)代化水平和可持續(xù)發(fā)展能力，保障食品供應(yīng)的安全可靠。總體來看，2007—2013年意大利實(shí)施CAP政策有以下幾個(gè)特征：一是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占據(jù)主導(dǎo)地位，但大部分農(nóng)戶實(shí)際獲得的補(bǔ)貼數(shù)額較少。以2012年為例，120萬農(nóng)戶享受到補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼總額超過40億歐元，但其中64%的農(nóng)戶享受補(bǔ)貼額低于1250歐元；二是市場支持類資金發(fā)揮了撬動(dòng)作用，支持了本國的優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)競爭力。2012年用于市場支持措施的資金為7.59億歐元，主要用于支持酒類、水果和蔬菜三個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、組織化程度。例如，意大利水果蔬菜行業(yè)擁有279個(gè)生產(chǎn)者組織和9個(gè)生產(chǎn)者協(xié)會(huì)，會(huì)員8.4萬名，年產(chǎn)值達(dá)59億歐元，2013年CAP支持該領(lǐng)域的資金為2.07億歐元。2012年該產(chǎn)業(yè)組織化程度達(dá)到58.2%，超過歐盟平均水平8.2%；三是實(shí)施了綜合性的農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，涵蓋了生產(chǎn)發(fā)展、生活改善、資源利用、農(nóng)業(yè)科技等諸多領(lǐng)域。該政策旨在提高農(nóng)業(yè)及林業(yè)競爭力，促進(jìn)自然環(huán)境保護(hù)，提高農(nóng)村地區(qū)的生活水平。從實(shí)際投入方向看，2012年投入8億歐元支持了1.65萬名青年農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，對(duì)10萬名農(nóng)民開展了職業(yè)技能培訓(xùn)，投入48億歐元支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，此外，還支持了農(nóng)村住房生態(tài)化改造、鄉(xiāng)村旅游、山區(qū)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目。

（二）2014—2020年意大利CAP政策實(shí)施重點(diǎn)。2014年起1，意大利將實(shí)施新一期CAP，將總計(jì)投入375億歐元，年均投入53.6億歐元。政策重點(diǎn)是就業(yè)、可持續(xù)、現(xiàn)代化、創(chuàng)新和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。一是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼繼續(xù)占據(jù)主導(dǎo)地位，通過改革補(bǔ)貼方式著力提高補(bǔ)貼效果，積極引入綠色補(bǔ)貼等促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的政策。新一期CAP用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金為270億歐元，為了提高補(bǔ)貼資金的精準(zhǔn)性和有效性，規(guī)定只有實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才能獲得補(bǔ)貼；為了調(diào)整農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)青年人從事農(nóng)業(yè)，對(duì)青年農(nóng)民提供25%的額外補(bǔ)貼，補(bǔ)貼期5年；為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，規(guī)定將補(bǔ)貼總額的30%定向用于促進(jìn)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，包括作物多樣化、保護(hù)永久性草地和保護(hù)生態(tài)敏感性地區(qū)。二是在市場措施領(lǐng)域，繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，通過發(fā)展合作組織、生產(chǎn)者協(xié)會(huì)等方式，提高生產(chǎn)者組織化程度，提升其在產(chǎn)業(yè)鏈條中的地位。三是圍繞改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展繼續(xù)實(shí)施綜合性的農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。新一期CAP投入104億歐元用于農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，圍繞提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益，促進(jìn)資源可持續(xù)利用，重點(diǎn)用于實(shí)施農(nóng)業(yè)科研，知識(shí)轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新，在農(nóng)村地區(qū)推廣運(yùn)用信息技術(shù)，提高應(yīng)對(duì)氣候變化和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，提高自然資源利用效率等項(xiàng)目。

四、啟示及建議

（一）農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展趨勢是進(jìn)一步聚焦于提高農(nóng)業(yè)競爭力和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。歐盟CAP自1962年開始實(shí)施，政策目標(biāo)從最初的提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和生產(chǎn)效率、提高農(nóng)產(chǎn)品自給率水平，逐步演進(jìn)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，其背景一方面在于歐洲逐步解決了農(nóng)產(chǎn)品供給不足的問題，有空間實(shí)施調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保護(hù)農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)利用等政策，另一方面，大量的補(bǔ)貼和配額管理等扭曲市場信號(hào)的措施帶來了巨額的實(shí)施成本，也引起了政策制定者和學(xué)者的反思。發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化發(fā)展的初、中期，一般將提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，增加農(nóng)產(chǎn)品供給為主要目標(biāo)；在工業(yè)化發(fā)展的中、后期，一般以控制城鄉(xiāng)差距和促進(jìn)農(nóng)民增收為主要目標(biāo)；在工業(yè)化發(fā)展的后期，在重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能同時(shí)，更重視其各種社會(huì)生活功能、文化功能、心理功能、生態(tài)環(huán)境功能，進(jìn)而提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。與之相似，在政策刺激等多種有利因素疊加下，中國的糧食產(chǎn)量從2003年的8600億斤已經(jīng)躍升到2014年的1.2萬億斤，連續(xù)11年增長，糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長不但自然資源消耗極大，而且政策的實(shí)施成本也很大，“十三五”期間，可以考慮抓緊利用糧食供應(yīng)比較充裕的有利時(shí)機(jī)，將農(nóng)業(yè)政策的主導(dǎo)思路轉(zhuǎn)向促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，在繼續(xù)強(qiáng)化保供給的同時(shí)，更加注重消除收入差距，突出農(nóng)業(yè)的社會(huì)和生態(tài)功能。

（二）穩(wěn)定農(nóng)業(yè)支持政策框架，提高政策協(xié)同效應(yīng)和資金管理使用效率。歐盟的CAP經(jīng)過50多年的運(yùn)行和調(diào)整，已經(jīng)形成了一個(gè)比較全面的綜合性政策體系。在CAP框架下，對(duì)農(nóng)業(yè)政策的政策目標(biāo)、政策工具、中期評(píng)估、事后評(píng)估等都有明確的規(guī)定和實(shí)施方案；對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、不同品種的補(bǔ)貼政策和項(xiàng)目政策進(jìn)行了統(tǒng)籌考慮和政策設(shè)計(jì)；對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、青年農(nóng)民等重點(diǎn)議題，在同一個(gè)政策框架下搭建了政策工具包。這樣的政策設(shè)計(jì)，有利于將有限的財(cái)務(wù)資源、政策資源在同一個(gè)平臺(tái)上統(tǒng)籌分配，避免了政策碎片化和隨意性，有利于發(fā)揮不同政策工具間的協(xié)同效應(yīng)，通過綜合手段對(duì)某一產(chǎn)業(yè)或者議題進(jìn)行支持，有利于增加政策的透明度，穩(wěn)定生產(chǎn)者及其他利益相關(guān)者的預(yù)期，避免短期干預(yù)帶來的市場波動(dòng)。同時(shí)，一輪共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施期為7年時(shí)間，也便于將政策的資金需求與歐盟及其成員國的中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，合理安排財(cái)政投入的規(guī)模。我國“十三五”規(guī)劃建議中提出，“建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度”，“實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理”，可以考慮在財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域率先開展試點(diǎn)，全面梳理現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策，按支出類別歸并支農(nóng)資金渠道，測算中期支農(nóng)資金需求，明確優(yōu)先政策領(lǐng)域，公開發(fā)布支農(nóng)項(xiàng)目，提高政策透明度和支農(nóng)資金使用效率。

（三）提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性和有效性，從生產(chǎn)刺激型補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)向綠色補(bǔ)貼、效益補(bǔ)貼。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中對(duì)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼，主要基于兩點(diǎn)原因：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供的農(nóng)產(chǎn)品具有一定的公共產(chǎn)品屬性，但其收入?yún)s低于社會(huì)平均收入水平，補(bǔ)貼是一種收入支持政策；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相互交織過程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中還肩負(fù)著保護(hù)自然資源的社會(huì)責(zé)任。2003年改革以前，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策曾長時(shí)間與耕作面積和作物品種掛鉤，2014年起實(shí)施的新一輪補(bǔ)貼政策將基本上取消了掛鉤補(bǔ)貼政策，而明確開始實(shí)施綠色補(bǔ)貼政策，提高生產(chǎn)效益等?？梢钥闯?，歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的邏輯出發(fā)點(diǎn)雖然是收入支持、道義責(zé)任，但政策目標(biāo)并不是固化的，補(bǔ)貼政策可以隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的變化而調(diào)整。新一輪CAP政策中，補(bǔ)貼資金的預(yù)算占比高達(dá)76.6%，如果不調(diào)整補(bǔ)貼政策方向，CAP政策目標(biāo)也難以得到有力實(shí)施。同樣，中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策自2004年起已經(jīng)實(shí)施了10多年，補(bǔ)貼的邊際效益下降已經(jīng)成為不爭的事實(shí)，因此，結(jié)合新的農(nóng)業(yè)政策重點(diǎn)，抓緊調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性和有效性已經(jīng)迫在眉睫。

（四）研究分析歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施成本，對(duì)我國“三農(nóng)”投入趨勢進(jìn)行前瞻性分析。歐盟實(shí)施農(nóng)業(yè)政策的預(yù)算規(guī)模大、周期長、影響力廣，預(yù)算問題一直是歐盟農(nóng)業(yè)政策討論的中心，也一直引發(fā)激烈爭論。從收入來源看，歐盟預(yù)算來自關(guān)稅、增值稅、罰沒收入及按成員國國民總收入籌措的資金；從支出規(guī)?？?，1984年CAP預(yù)算占?xì)W盟預(yù)算高達(dá)72%，近年來穩(wěn)定在40%左右，約580億歐元；從占?xì)W盟國家公共支出比重來看，2014年CAP預(yù)算支出占比不到1%，同期國防支出是CAP的3倍以上1；從人均投入水平來看，歐盟5億人口平均每人每天投入約30歐分（合2.2元人民幣）。近年來，中國“三農(nóng)”投入不斷增長，有專家估算，2014年中央財(cái)政“三農(nóng)”投入規(guī)模已達(dá)到1.5萬億人民幣，當(dāng)年中央一般公共預(yù)算支出7.4萬億，“三農(nóng)”投入占比20.3%，相當(dāng)于當(dāng)年全國人均承擔(dān)“三農(nóng)”投入近1100元人民幣，如果加上地方各級(jí)政府的投入，數(shù)字還會(huì)進(jìn)一步上升。中國“三農(nóng)”投入規(guī)模雖然受到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、歷史欠賬較多、農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展、預(yù)算統(tǒng)計(jì)口徑等多重因素影響，有其內(nèi)在合理性，但從長期趨勢來看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和財(cái)政收支形勢變化，“三農(nóng)”投入能否繼續(xù)長期保持高速增長、“三農(nóng)”投入占整體財(cái)政投入的比重多少為適宜，需要做前瞻性研究。農(nóng)業(yè)政策演進(jìn)有歷史繼承性，財(cái)政支農(nóng)投入的規(guī)模和增速也有很強(qiáng)的慣性，但從中長期角度來看，需要將財(cái)政支農(nóng)投入納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和中長期財(cái)政規(guī)劃管理中進(jìn)行考慮，合理確定財(cái)政支農(nóng)資金的規(guī)模和增幅，在此基礎(chǔ)上，明確政策支持重點(diǎn)，合理劃分支出責(zé)任，統(tǒng)籌整合支農(nóng)資金，提高資金使用效率，為中國農(nóng)業(yè)政策提供長期、持續(xù)、高效的財(cái)力保障。

（作者單位：中國常駐聯(lián)合國糧農(nóng)機(jī)構(gòu)代表處 中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司）

責(zé)任編輯：洪峰