公共債務的源起：基于經濟治理理念演變的分析

郝宇彪

公共債務的源起：基于經濟治理理念演變的分析

郝宇彪

公共債務風險是當前世界主要經濟體普遍面臨的一個重要問題，關于其原因學術界莫衷一是。筆者從經濟治理理念的角度對公共債務風險凸顯的原因進行了剖析，首先梳理了經濟治理理念的變遷；其次通過辨析新自由主義經濟治理理念的內在矛盾，分析了經濟治理理念與公共債務之間的因果關系；最后提出了經濟治理理念的未來改革方向。分析結果指出，微觀領域仍然奉行新自由主義理念，但宏觀調控奉行凱恩斯主義的政策，是公共債務風險凸顯的癥結所在?；仡櫄v史，對當前主要經濟體而言，如要擺脫公共債務危機，重新考慮克林頓和布萊爾執(zhí)政期間所倡導的“第三條道路”或許是可行的選擇。

公共債務；經濟治理理念；新自由主義；凱恩斯主義；第三條道路

一直以來，公共債務問題始終是經濟學界研究的重要問題。20世紀70年代以來，不斷發(fā)生的公共債務危機表明，公共債務已經成為影響近代世界經濟發(fā)展的重要問題。20世紀80年代初期，拉美國家爆發(fā)債務危機；90年代后期，俄羅斯、東亞國家以及阿根廷等地相繼發(fā)生的悲劇。世界經濟發(fā)展在經歷21世紀初期短暫的穩(wěn)定之后，2008年國際金融危機爆發(fā)，冰島、迪拜等國再次發(fā)生主權債務危機。為了應對金融危機，2009年世界各國紛紛出臺巨額經濟刺激計劃，為緩解金融危機的負面沖擊發(fā)揮了穩(wěn)定作用，之后世界經濟慢慢呈現(xiàn)復蘇的態(tài)勢。然而，讓人們始料不及的是，2010年歐元區(qū)主權債務危機爆發(fā)，公共債務問題再次引起學術界的強烈關注和熱烈討論。之后，美國面臨“財政懸崖”，日本的債務風險引起世界廣泛關注……除歐、美、日等發(fā)達國家面臨債務問題外，近兩些來，中國的公共債務問題也逐漸引起學術界的關注。

回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，公共債務問題呈現(xiàn)出從發(fā)展中國家到發(fā)達國家、從經濟小國到經濟大國的發(fā)展態(tài)勢。在這樣的情景之下，我們不禁思考：為什么越來越多的國家陷入公共債務的泥淖之中，這其中有怎樣的歷史和經濟規(guī)律？背后的原因究竟是什么？學術界對此進入了廣泛的討論，總體而言，可以歸納為以下幾方面［1］：第一，從財政政策演變的角度對美國等世界主要國家公共債務擴張的原因進行了考察。第二，從財政收支結構的角度對美國等主要債務國家公共債務擴張的原因進行了分析。第三，政府的收支狀況取決于經濟發(fā)展狀況，因此，關于財政支出不斷增加而財政收入不斷減少的原因，有些學者從經濟增長乏力的視角研究公共債務擴張的原因。第四，政府預算和財政政策不僅僅涉及到經濟問題，在實際執(zhí)行中更多的是一個政治過程，因此除了上述經濟的視角，部分文獻還從西方國家政治制度的角度對美國等發(fā)達國家公共債務擴張的原因進行了分析。第五，政府支出日益擴大的表象背后其實是資本主義國家有效需求的長期不足，資本主義國家經濟危機不斷發(fā)生的事實表明，凱恩斯主義的調控政策存在明顯的局限性，其原因在于凱恩斯主義的宏觀調控并沒有觸及有效需求不足的根本原因——資本主義的基本矛盾?；诖?，部分學者從資本主義基本矛盾及資本主義體系演化的角度對公共債務不斷擴張甚至爆發(fā)債務危機的原因進行了討論。

上述關于債務風險發(fā)生的五個方面的原因，前三個直接涉及財政收支方面的問題，后兩個則是從政治制度和經濟制度方面談起。然而，需要指出的是，二戰(zhàn)后至20世紀70年代，西方資本主義國家，尤其是美國，其經濟制度和政治制度與之后相比并無太大的差異，但那個時期，美國并沒有發(fā)生債務風險，財政收支相對比較穩(wěn)健。但是，從20世紀80年代開始，債務風險不斷積累，財政赤字風險逐漸突出。時至今日，無論是從經濟方面，還是政治方面，美日英等老牌資本主義國家發(fā)展都表現(xiàn)對出赤字財政的依賴性，甚至可以說，赤字財政或公共債務已經成為資本主義經濟的一種增長模式。筆者認為，這其中的關鍵在于，政府在市場經濟發(fā)展中應該扮演什么樣的角色？一國政府應該秉持什么樣的經濟治理理念？要想有效約束公共債務的不斷增長，首先需要改變的是政府經濟治理理念，而經濟治理理念的改變主要通過政府的稅收政策體系和財政支出體系的優(yōu)化來實現(xiàn)，然后在完善政策體系的基礎上設定一定的財政規(guī)則目標。

一、經濟治理理念的演變

無論是早期亞當·斯密為代表的古典經濟學，還是后來在勞動價值論基礎上發(fā)展而成的馬克思主義經濟學，其中均沒有經濟需要政府進行干預的論述。斯密對國家在經濟發(fā)展中的作用歸納為三點：提高分工程度、增加資本數(shù)量、改善資本用途。20世紀30年代大蕭條的發(fā)生，讓具有統(tǒng)治地位的經濟自由主義讓位于凱恩斯的經濟干預主義。20世紀30年代大蕭條的爆發(fā)，使得凱恩斯主義取代以古典經濟學為理論基礎的古典自由主義（Classicalliberalism）成為各主要國家的經濟治理理念。凱恩斯支持政府干預經濟的核心論點是自由放任的經濟存在有效需求不足，政府必須采取財政措施以增加消費和投資，從而彌補有效需求不足。

然而，在凱恩斯主義逐步占據(jù)主流經濟學地位的同時，以古典經濟學為思想淵源的各個經濟學流派也在不斷發(fā)展，凱恩斯主義與自由主義之爭一直存在。在這一階段，奉行經濟自由主義的經濟學流派主要有：以米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）為代表的現(xiàn)代貨幣主義、以阿瑟·拉弗（Arthur B.Laffer）和馬丁·費爾德斯坦（Martin S.Feldstein）為代表的供給學派，以羅伯特·盧卡斯（Robert E.Lucas）和托馬斯·薩金特（Thomas Sargent）為代表的理性預期學派，以弗里德里希·馮哈耶克（Friedrich A.von Hayek）為代表的倫敦學派，以羅納德·科斯（Ronald Coase）為代表的新制度主義以及以詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan）為代表的公共選擇學派。這些學派在基本理論主張方面具有一些共同點：一是推崇市場原教旨主義，反對國家干預；二是提倡產權私有化，認為產權私有化才能實現(xiàn)資源有效配置；三是支持要素流動自由化與經濟全球化，反對政府管制；四是強調保障的責任由國家向個人轉移，反對福利國家。

20世紀70年代，在凱恩斯主義經濟治理理念無法應對滯漲的背景下，上述奉行自由主義思潮的各學派的經濟理念對政府經濟治理的影響不斷增強，以“里根經濟學”和“撒切爾經濟學”的實施為標志，新自由主義逐步成為西方主要國家政府的經濟治理理念。

新自由主義的經濟理念主要包含以下內容：

第一，市場原則。解除政府對企業(yè)的所有管制措施；擴大國際貿易與投資，推進自貿區(qū)建設；削弱工會力量，提高工資彈性（實質為壓低工資）；取消價格管制，減少貨幣供給，以應對通貨膨脹，不惜以失業(yè)率提高為代價。

第二，控制預算赤字，降低政府支出，削減在教育、醫(yī)療、社會救濟、養(yǎng)老以及公共工程方面的財政開支。另一方面，在稅收方面，針對企業(yè)要加速資本折舊，提高企業(yè)在研發(fā)投資方面的稅收支出，降低企業(yè)利潤所得稅；針對個人，降低個人所得稅的累進幅度，減少稅收檔次。

第三，推動產權私有化改革，提高資源配置效率。具體領域包括：銀行、基礎工業(yè)、鐵路、高速公路、電力、學校、醫(yī)院甚至自然資源。

第四，強調個人責任，消除公共產品的概念。將本來由政府提供的醫(yī)療、社會保障以及教育等公共產品調整為個人通過市場獲得，向對應企業(yè)購買相關服務。

針對新自由主義的經濟政策，日本學者伊藤誠指出，新自由主義從20世紀80年代開始就主導這樣一股意識形態(tài)浪潮：富有競爭力的自由市場原則會指引人們走向最有效率、最合理的經濟秩序。對企業(yè)實行私有化，對社會保障進行大量削減，削弱國家的作用，這就是典型的新自由主義政策。然而，需要指出的是，在英美國家所謂民主制度的壓力下，政府在社會保障、教育以及社會服務方面支出事實上并沒有得到削減。除此以外，上述三個方面的政策措施都得到了實施。另外，在自身進行新自由主義改革的同時，美國還利用自身的經濟霸權地位將新自由主義的思想推銷至發(fā)展中國家，鼓吹私有化、自由化，減少政府調控干預，開放國內市場，其集中體現(xiàn)為“華盛頓共識”。

二、經濟治理理念混亂導致債務風險凸顯

新自由主義以及華盛頓共識推行以來，在學術界引起廣泛爭論?？偠灾鞣街髁鹘洕鷮W界對新自由主義基本認同，但也有一些批評的聲音，特別是一些左翼人士。大部分的批評觀點指出，新自由主義是一種忽視社會公正以維護資本利益的價值理念。法國學者皮埃爾·布迪厄指出，“新自由主義話語不是一種普通的話語體系，而是一種‘強勢’話語。這種話語在一個有各種強力關系構成的世界中完全站在強力者一邊。新自由主義是通過服從那些支配經濟關系的力量所做出的經濟選擇來做到這一點的。”在這個話語體系下，對自由市場法則構成障礙的集體結構的權力受到制約，這些集體結構包括：民族國家、工作團體、維護工人利益的工會組織等；而自身利益得以表達的利益集團的權力加強并影響政治決策，這些集團包括：股東、金融家、企業(yè)家等。美國學者邁克爾·赫德森更是對新自由主義者所鼓吹的私有化的本質及其所謂“優(yōu)越性”提出了尖銳的批評：所謂私有化能夠提高效率，不過是為達到不可告人的目的的一種借口或“神話”。赫德森通過12組的“神話”與“現(xiàn)實”組合，揭示出新自由主義的核心——私有化事實上無法實現(xiàn)資源有效配置和經濟穩(wěn)定發(fā)展。在宏觀經濟層面上，新自由主義擁躉們認為“私有化能使產出最大化，能惠及所有人”的觀點缺乏事實依據(jù)。私有化由于“通過使財富所有權兩極分化以及鼓勵尋租，私有化從整個經濟體中抽取利益。它也增強了既得利益集團的力量，后者把經濟力量轉化成政治杠桿，從而以有利于他們自己的方式修改稅法和其他公共政策。這種法律就更偏向于鼓勵短期的金融投機而不是真正的經濟發(fā)展?！?/p>

從馬克思主義經濟學的分析框架出發(fā)，在新自由主義的條件下，英美等國家政府通過對國內和國際經濟關系進行調節(jié)，資本主義的經濟體系獲得更多的活力，資本主義的經濟活動獲得了更大的發(fā)展空間。在資本主義基本矛盾的支配下，新自由主義大大增強了資本攫取利潤的能力，擴大了各階級之間以及中心地區(qū)與邊緣地區(qū)之間的差距，加劇了人們經濟生活的不穩(wěn)定性和難度。根據(jù)資本主義發(fā)展階段的劃分，新自由主義的實質就是國際壟斷資本主義，即在國內減少政府管制與干預的同時，也減少要素國際流動的管制，使資本在國際經濟運轉中實現(xiàn)不斷增值，實現(xiàn)資本國際化，最終在更大程度和范圍內實現(xiàn)利潤最大化。根據(jù)馬克思主義經濟學，資本可以分為商品資本、生產資本與貨幣資本。商品資本的跨國流動即是國際貿易，而商品資本之所以跨國流動則是因為在產業(yè)資本不斷擴張的前提下，國內的市場變得相對狹小，產業(yè)資本需要通過國際貿易進一步發(fā)展資本主義的生產方式；生產資本的跨國流動即為對外直接投資，生產資本之所以跨國流動是因為在資本主義國內有利可圖的投資機會已經不多，資本出現(xiàn)相對過剩，從而流向國外獲取更多的剩余價值；貨幣資本的跨國流動則是原來在國內經濟運行過程中充當借貸資本、權益資本等形式的貨幣資本流向國際尋求最優(yōu)的金融資產收益和風險組合（即國際金融資產投資），從而追逐更大的利潤。與資本主義之前的發(fā)展形勢不同，國際壟斷資本主義在形式上是超越國家主權的，形成以國際直接投資為主要形式的生產資本的國際化、以國際貿易為主要形式的商品資本國際化、以國際融資為主要形式的貨幣資本。其中，國內生產和國際貿易是對外直接投資的歷史和邏輯起點。而國際貿易與國際投資規(guī)模的不斷擴大所帶動世界經濟穩(wěn)定增長以及各國經濟的差異化，又為國際金融資產投資提供了獲利的空間。而“華盛頓共識”的世界范圍內的推廣，則為美國等發(fā)達國家的資本整合全球資源、實現(xiàn)資本增值的最大化提供了土壤。

總而言之，盡管新古典經濟學的學術理論為新自由主義提供了堅實的思想基礎，認為新自由主義會帶來經濟繁榮，新自由主義也因此成為是西方主要發(fā)達國家過去30年明確的政治、經濟范式。在這個政策過程中，相當一批資本所有者能夠得以控制社會的各個層面，從而攫取最大的個人利益。然而，正如上述馬克思主義者以及其他對新自由主義持批評態(tài)度的學者的分析，新自由主義會導致一系列的負面效果，而后續(xù)發(fā)生的一系列現(xiàn)實情況表明，過去30年中新自由主義帶來的似乎是更多的經濟與社會發(fā)展困境。

以美國為例，新自由主義下的經濟政策及其主導思想，一方面使美國經濟具有較高經濟增長與經濟效率而得以繁榮；另一方面也正是這種思想與政策的影響造成美國實體經濟創(chuàng)新的后勁不足，金融創(chuàng)新及其衍生品、消費信貸等虛擬經濟過度發(fā)展，以及美國政府積累了前所未有的貿易赤字和財政赤字。特別是在新自由主義思潮的影響下，美國在1980年代以后，開始逐步放松金融監(jiān)管，而傾向更高程度的金融自由化。1933-1987年間，美聯(lián)儲及美國政府都曾明文規(guī)定不允許商業(yè)銀行涉及證券投資等非銀行金融業(yè)務，然而，隨著1980年美國通過一系列旨在放松金融監(jiān)管的法案，這些規(guī)定開始被廢止。銀行和非銀行金融機構全面卷入一場蓬勃發(fā)展的金融創(chuàng)新大潮。在金融監(jiān)管缺失的條件下，大批金融機構為了逐利而不惜涉足高風險與高收益并存的低級信用資產（次級債）。此外，在信奉個人主義和實用主義的價值理念下，美國居民幾乎不再儲蓄，而是不顧一切地為消費、為眼前的享受而借債，最終龐大經濟杠桿率導致的資產泡沫難以支撐美國的過度消費，造成了次貸危機爆發(fā)。資本自由、金融自由、創(chuàng)新自由（如“金融衍生品的創(chuàng)新”）……等等，正是這一系列缺乏監(jiān)管的自由引發(fā)了美國的“次貸”危機和金融危機，乃至經濟衰退。

在經濟面臨衰退的背景下，基于政治、社會等各方面的壓力，以美國為代表的主要經濟體重拾凱恩斯主義經濟政策，導致財政支出顯著增加，政府債務壓力不斷上升。另外，需要特別提出的是，盡管凱恩斯主義的刺激性財政政策是導致政府債務風險爆發(fā)的直接原因，但微觀領域的新自由主義理念才是其深層動因。其原因如下：第一，正如上述分析以及其他學者的分析表明，新自由主義是此次國際金融危機的重要原因。第二，在新自由主義理念的指導下，美國政府頻頻實施大幅減稅政策，導致財政收入增加乏力。第三，在新自由主義的理念指導下，正如《21世紀資本論》的研究指出，資本的主導性不斷增加，勞動在勞資關系中地位日漸勢弱，收入分配差距不斷擴大。在西方發(fā)達國家個人所得稅累進性減退的情況下，財政收入難以增加。第四，隨著貧困人口和失業(yè)人口的增加，社會保障支出不斷增加，財政支出壓力居高不下。

綜上所述，2008年國際金融危機的發(fā)生，新自由主義的經濟理念受到質疑，從各國政府的反危機措施來看，西方國家國內不同程度地拋棄了新自由主義，凱恩斯主義的國家干預似乎重拾主導地位。然而從美歐各國推進的TTP以及TTIP談判來看，國際范圍內的新自由主義仍在蔓延。如果微觀領域仍然奉行新自由主義理念，宏觀調控奉行凱恩斯主義的政策，公共債務的壓力仍將持續(xù)。凱恩斯主義與新自由主義在未來各國經濟治理理念中究竟會占據(jù)怎樣的位置，目前還無法預料。但必須明確的是，經濟治理理念亟待調整。

三、未來的選擇：重拾“第三條道路”

經濟學家斯蒂格利茨認為，由于信息不對稱和不完全競爭的存在導致市場失靈，市場失靈為政府干預經濟以提高社會整體福利提供了操作空間。市場失靈的具體表現(xiàn)為：公共產品、外部性、壟斷，這三者基本界定了政府經濟活動的范圍。然而，產權學派認為，市場失靈可以在產權清晰的條件下，通過“自愿聯(lián)合”或“協(xié)商”來得到解決。但斯蒂格利茨對此指出，由于“搭便車”問題和高額的交易成本使得產權學派的理論無法得到真正實現(xiàn)。而政府具有兩大特性，一是她代表全體社會成員，具有普遍性；二是她可以通過法律或稅收等來約束，具有強制性。這兩大特性使得政府具備充分的理由和能力去干預經濟。綜上所述，筆者認為，實際上，無論是凱恩斯主義還是新自由主義的經濟政策體系，政府干預經濟已經是事實存在，只不過不同的思想體系下，政府干預經濟的范圍和形式不同。例如，凱恩斯主義注重需求管理，而新自由主義則注重供給管理，要求加大對企業(yè)研發(fā)投資的補貼，加速折舊，等等，其政府支出更多表現(xiàn)為稅式支出。因此，需要更多思考的是政府干預范圍和干預形式問題。

關于這兩個問題的回答，涉及到政府的經濟治理理念或一國的市場經濟發(fā)展模式。目前世界上主要有三種市場經濟模式：美英為代表的新自由主義、德國北歐為代表社會市場經濟和日韓為代表的政府主導型市場經濟。

在新自由主義市場經濟模式下，政府公共部門所占的比重較小。關于政府經濟干預的范圍，新自由主義的代表性人物諾斯認為，政府的作用應著眼于經濟轉變的效率問題，國家制定的規(guī)則將決定公司和組織的內部結構轉變的效率。因此，那些用來鼓勵增長知識和培養(yǎng)有創(chuàng)造力的天才企業(yè)家的規(guī)則將尤其重要。國家制定政策應該獎勵成功，同時使效率低下的活動和組織無法生存。即國家應專注于市場制度的完善與改進。除此以外，政府干預經濟的活動主要體現(xiàn)為提供國防、社會保障和教育等公共產品和服務，而在公共產品的提供形式方面，政府并不直接參與生產，而是主要通過向私人企業(yè)訂貨，尤其是在國防軍工產品方面。而在企業(yè)經營活動方面，政府主要通過減稅及提高稅式支出的形式促進企業(yè)創(chuàng)新，增強市場供給主體的活力?？傊?，在新自由主義市場經濟模式下，政府干預經濟的作用更多體現(xiàn)為提升經濟效率，直接干預經濟和調節(jié)國民收入分配的功能較弱，美英不斷擴大的貧富差距以及面對危機政府調節(jié)經濟的形式即是例證。

在社會市場經濟模式下，在堅持市場為資源配置主要形式的基礎上，政府的干預范圍則擴大為以下方面：一是政府直接生產并提供大量的公共品，例如基礎設施以及教育、科技、研究、文化設施等，同私營部門共同形成了龐大的服務網絡；二是堅持促進市場競爭，反壟斷、維護市場競爭秩序的政策法規(guī)不斷完善；三是更加注重社會公平與安全保障，提升工會的作用與地位，加強收入分配調節(jié)，強調政府實施社會政策的重要性，社會福利水平較高。總之，社會市場經濟模式旨在實現(xiàn)經濟穩(wěn)定增長與社會公平兼顧。

在政府主導型市場經濟模式下，政府干預經濟的范圍會進一步擴大，一是政府同樣提供大量的公共產品和服務，但社會保障水平相對較低；二是政府直接干預產業(yè)發(fā)展，制定產業(yè)發(fā)展政策，通過財稅等政策措施引導產業(yè)發(fā)展；三是相比社會市場經濟的反壟斷理念，政府更傾向于培育大型企業(yè)，注重規(guī)模經濟效應?？傊谡鲗褪袌鼋洕Ｊ较?，政府的干預范圍會延伸至經濟發(fā)展的各個層面，旨在通過“市場配置+政府調節(jié)”的資源配置模式實現(xiàn)經濟的快速崛起，對收入分配的調節(jié)措施不到位。

綜上所述，不同的市場經濟模式下，政府干預經濟的范圍和形式各不相同。政府最佳化干預形式不是單純由經濟因素決定，其他諸如文化、習俗等方面的因素也具有顯著的影響。相比規(guī)模和程度，對政府干預的研究更應該集中于效率和形式。但是，筆者認為，相比新自由主義市場經濟，社會市場經濟模式更有利于歐美發(fā)達國家的長期穩(wěn)定發(fā)展。基于前述對公共債務擴張的原因總結與分析，對當前主要經濟體而言，如要擺脫公共債務危機，重新考慮克林頓和布萊爾執(zhí)政前所倡導的“第三條道路”，即既反對凱恩斯主義式的過度干預，又反對新自由主義式的自由放任，或許是可行的選擇。對中國而言，在微觀領域要進一步加強市場機制在資源配置中的決定性作用，在宏觀領域要提升宏觀調節(jié)與審慎監(jiān)管的水平。

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（作者單位：首都經濟貿易大學）

F81

A

1004-700X（2016）05-0008-05

國家社會科學基金項目“公共債務風險的國際比較研究與約束機制框架構建研究”（項目號：15CJL046）的階段性研究成果