精準扶貧更需精準監(jiān)管

王　剛　姜　維

精準扶貧更需精準監(jiān)管

王剛姜維

在新的時代背景下，黨和政府提出在2020年所有貧困人口全面脫貧，實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。而在精準扶貧的實踐過程中卻出現(xiàn)了因為監(jiān)管不精準，導致“扶假貧、假扶貧”的現(xiàn)象。聚焦精準扶貧中的精準監(jiān)管，深入分析精準扶貧中監(jiān)管存在的問題和漏洞，筆者試提出實施精準監(jiān)管的優(yōu)化路徑。

精準扶貧；精準監(jiān)管；政府監(jiān)管；社會監(jiān)管；信息公開

扶貧開發(fā)是一項基層治理現(xiàn)代化工程，是全面建成小康社會的核心任務。進入21世紀的第二個十年，在新的時代背景下以習近平為總書記的黨中央提出了“精準扶貧”的貧困治理理念，由傳統(tǒng)粗放式扶貧轉向精準扶貧。2012年底習近平總書記在河北阜平老區(qū)考察時講到，扶貧工作不要用“手榴彈炸跳蚤”，2013年10月在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”概念。在貴州時明確要求精準扶貧做到“六個精準”，即“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”［1］。然而，理念與實踐、政策與執(zhí)行并不是應然的匹配和契合的。

2015年8月，審計署在跟蹤審計廣西落實中央扶貧政策情況時發(fā)現(xiàn)，馬山縣在精準扶貧過程中存在工作不到位、扶貧資金未及時撥付或違規(guī)認定扶貧對象等問題。具體表現(xiàn)為：3119人不符合扶貧建檔立卡標準，其中，財政供養(yǎng)人員約占11%，購買汽車人員約占78.7%，購買商品房或自建住房人員約占1.4%，經(jīng)營公司或個體工商戶約占14.1%；2014年不符合脫貧標準的608戶（占脫貧戶數(shù)的9.10%）、2272人（占脫貧人數(shù)的8.90%）被認定為脫貧；截至2015年7月底，財政扶貧資金專戶結轉結余9234.14萬元，占2014年度全縣財政收入的43.73%，資金撥付不及時影響扶貧整體效果［2］。

視國家扶貧資金為“唐僧肉”，克扣挪用扶貧資金、扶貧資金不及時撥付、“扶假貧”與“假脫貧”等扶貧亂象在許多地方都不同程度的存在，致使精準扶貧既不“精細”也不“準確”，甚至背離貧困治理的本意，損害政府公信力。“馬山扶貧事件”的發(fā)生，引發(fā)了全民反思，其中所暴露的精準扶貧中監(jiān)管漏洞和問題更是引發(fā)媒體、公眾和學術界的反思和辯論。

一、精準扶貧中的精準監(jiān)管

精準扶貧是指政府根據(jù)不同地區(qū)、不同對象等貧困實際，通過客觀、公開、公平等程序對扶貧對象進行精確識別，整合各方資源進行精準幫扶，經(jīng)過科學合理評估實現(xiàn)精準脫貧，促進貧困人口內生能力和生活水平全面改善的貧困治理方式。從某種意義上而言，精準扶貧就是誰貧窮，就扶持誰，其目的是為了精準脫貧。精準扶貧是個系統(tǒng)工程，資金項目、親情關系、考核升遷、利益博弈等在其中混雜與耦合，會輸出各種“化學反應”成果，如若處理不當，則會導致尋租、做假、不公正等現(xiàn)象。因此，要落實精準扶貧政策并實現(xiàn)精準脫貧的目標，精細而準確的扶貧監(jiān)管不可或缺。

所謂監(jiān)管就是監(jiān)督和管理結合。監(jiān)督即“監(jiān)察督促”，包含兩層涵義：一是監(jiān)察，二是督促，監(jiān)察的目的是發(fā)現(xiàn)問題，督促的目的是解決問題。而管理則是采取相關的手段，有效配置資源，達成組織目標的過程。因此，監(jiān)管也就是依據(jù)一定的規(guī)則對構成特定社會之個人和組織及其活動進行制衡、規(guī)范、約束并激勵的行為。監(jiān)管體系則是指在監(jiān)管過程中各構成要素之間形成的多環(huán)節(jié)、多渠道的有機整體。其基本構成要素包括：監(jiān)管主體、監(jiān)管運行機制、信息溝通渠道、監(jiān)管方式、監(jiān)管對象等，它們既相對獨立，又相互聯(lián)系，共同構成監(jiān)管的統(tǒng)一體。一個完整的監(jiān)管體系應當是一個閉合、循環(huán)的監(jiān)督生態(tài)體系，不僅包括對被監(jiān)督者的監(jiān)管，也包括對監(jiān)督者的監(jiān)管；不僅包括事前事中的監(jiān)管，也包括對事后效果的監(jiān)管；不僅包括利益相關方的直接監(jiān)管，也包括非利益相關方的間接監(jiān)管。如果不能構建出全流程、全對象和全鏈條的監(jiān)管體系，那么就難以確保監(jiān)管的效果。因此，不能將監(jiān)管視為一項簡單的制約和管理，而應當將其視作一個有機的體系，作為一項系統(tǒng)工程來設計與規(guī)范。

基于扶貧開發(fā)的公益性、公共性特質，精準扶貧的監(jiān)管主要包括：一是政府（行政）監(jiān)管。作為一項基層治理現(xiàn)代化工程，在實施過程中，政府負有不可推卸的責任，應該是最主要的監(jiān)管主體，以確保精準扶貧的效率和質量。其主要由扶貧主管部門（扶貧辦）、財政部門、審計部門以及相關的金融部門和機構通過行政手段進行監(jiān)管。二是第三方機構監(jiān)管，通常指不受政府官方意志左右的中介組織、行業(yè)協(xié)會、社會組織等機構或組織，代表權威、專業(yè)、獨立、客觀的社會監(jiān)管力量，主要通過制定開發(fā)扶貧開發(fā)評價體系，經(jīng)評估形成客觀、理性的第三方評估結果。三是新聞媒體監(jiān)管，主要包括廣播、影視、報刊、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、微博、博客等大眾傳播媒介。媒體作為一種監(jiān)管主體，與其他監(jiān)督主體相比，具有公開性、及時性的特點。雖然其不像政府監(jiān)管那樣具有強制性，但卻是一種精神和道德的力量。當個別分散的問題通過大眾傳播媒介傳播而引起公眾的普遍關注時，便會形成代表著多數(shù)人的觀點和看法的社會輿論，對相關問題的處理和解決產(chǎn)生重要的影響。因此，在對精準扶貧的諸多監(jiān)管形式中，來自媒體的監(jiān)督和曝光不可或缺，主要表現(xiàn)為大眾傳播媒介對扶貧開發(fā)進行跟蹤報道。四是公眾監(jiān)管，主要指直接或間接受益和相關者依法通過各種手段對扶貧開發(fā)進行的監(jiān)督。而要實現(xiàn)對扶貧開發(fā)的精準監(jiān)管就需要這些主體在權力劃分、職能分工、對象目標、方式方法、信息溝通等方面進行科學合理精準的協(xié)調合作，形成多環(huán)節(jié)、多渠道的監(jiān)管共同體。

二、精準扶貧中的監(jiān)管漏洞與問題

從“馬山扶貧事件”以及各地的實踐來看，精準扶貧中監(jiān)管的不精準和無效主要表現(xiàn)為以下三點：

一是政府（行政）監(jiān)管空泛。政府監(jiān)管的空泛主要是指政府對扶貧開發(fā)監(jiān)管的形式化。一方面，由于政府監(jiān)管的主體涉及多個部門機構，加上一些部門機構權限職能分工的不明確，導致表面大家都在監(jiān)管，實際則是無人監(jiān)管的“政出多門、多龍治水”的困境。另一方面，規(guī)則制定與監(jiān)管執(zhí)行脫節(jié)。雖然國務院、扶貧辦、財政部以及相關地方政府出臺了扶貧開發(fā)實施和監(jiān)管的相應規(guī)定及辦法，但是在具體執(zhí)行中卻出現(xiàn)規(guī)則與執(zhí)行相脫節(jié)，規(guī)定和辦法成為一紙空文，甚至出現(xiàn)與規(guī)定沖突的現(xiàn)象而無人問責。此外，運動式監(jiān)管方式也是扶貧監(jiān)管形式化的一大表現(xiàn)。主要通過領導走訪，突擊檢查的方式進行監(jiān)管，日常監(jiān)管缺失，監(jiān)管沒有常態(tài)化，這種完全看部門的積極性、領導興趣的運動式監(jiān)管不具有長效機制。

二是第三方機構監(jiān)管乏力。第三方監(jiān)管由于其專業(yè)化、獨立性，而能夠確保監(jiān)管的有效性，其是社會監(jiān)督力量的重要組成部分。但是在扶貧開發(fā)中第三方監(jiān)管機構往往出現(xiàn)監(jiān)管力不從心的現(xiàn)象。首先是自身能力的局限。目前而言，中國的第三方評估機構（尤其是關于社會公益性的）還處在起步階段，在組織機構、人才、經(jīng)費等方面存在很大缺陷，導致其在技術和專業(yè)化程度上的不足。其次，第三方監(jiān)管權力的依附性和易受干擾性。在監(jiān)管權力結構層面，第三方監(jiān)管權力主要來自政府及相關部門的授權，運作經(jīng)費很大程度上由政府決定，這造成對扶貧開發(fā)的監(jiān)管很大程度上受制于政府導向和偏好，缺乏獨立性。最后，第三方監(jiān)管軟弱性和手段的匱乏。由于中國權力崇拜文化和國情，人們總認為第三方監(jiān)管并不具有強制性，只有政府部門的監(jiān)管才具有權威性。同時，第三方監(jiān)管機制并不完善，扶貧信息獲取不充分，監(jiān)管手段僅限于問卷、訪談等，主要從事被動的事后檢查，監(jiān)管效果發(fā)揮受限。

三是媒體公眾監(jiān)管缺失。媒體公眾被稱為社會的“第四權力”，是精準脫貧監(jiān)管體系的重要組成部分，媒體公眾作為精準扶貧的直接受益者和重要參與者，對扶貧開發(fā)的效率和質量具有直觀感受，最具發(fā)言權，其監(jiān)管具有其他主體所不具備的優(yōu)勢，可以依據(jù)自身的滿意度來監(jiān)管精準脫貧的效率和質量。但實際的情況是，媒體公眾幾乎被排斥在制度性的監(jiān)管渠道之外。一方面，在扶貧開發(fā)中新聞媒體介入監(jiān)管的程度有限，僅限于項目簡介和活動舉辦的報道，對于扶貧對象確定、資金使用、扶貧成效、相關各方的關系及參與過程等缺乏實質性的報道，新聞媒體成為了扶貧開發(fā)的單純意義上的宣傳工具，而不是實際監(jiān)管主體。另一方面，公眾在扶貧監(jiān)管中參與度低。公眾被動地參與政府舉行的座談會，或扶貧滿意度調查，或領導偶爾檢查的問詢等，這種公眾監(jiān)管方式都是被動參與，不是主動參與。此外，監(jiān)管的申訴渠道和機制并不完善，媒體公眾的監(jiān)管沒有被納入到整個監(jiān)管體系之中，導致媒體公眾監(jiān)管的制度性缺失。

四、精準脫貧中的精準監(jiān)管優(yōu)化路徑

針對扶貧開發(fā)監(jiān)管不精準的漏洞和問題，可從以下幾個方面綜合施策，實現(xiàn)對“精準扶貧”的“精準監(jiān)管”。

首先，推動全面精細的扶貧信息公開?！靶畔⒊司哂袩o形性等基本物質屬性外，其價值屬性更多地取決于它的可獲得性，而不是取決于獲取信息的成本，甚至也不取決于信息的實際內容?！保?］監(jiān)管的首要條件就是精準地獲取信息，即監(jiān)管主體獲取監(jiān)管客體的行為信息，然后是對獲取的信息進行分析和判斷，最后是對監(jiān)管客體的行為進行監(jiān)控?！拔ㄓ姓招畔⒐_，才有可能有效實現(xiàn)公共監(jiān)督；唯有信息對稱，才有可能穩(wěn)定實現(xiàn)權力平衡?！保?］因此，要以《中華人民共和國政府信息公開條例》為依據(jù)，在強調政府公開扶貧開發(fā)信息義務的同時，進一步明確公眾獲取政府信息公開的權利，確保公眾的知情權。法律自身并不必然保證公眾知情權，從法律條文到權利實踐需要制度保障。因此，一方面是明確扶貧開發(fā)領導機構的信息公開職能，做好扶貧信息公開的政策制定和督查執(zhí)行；另一方面是加強扶貧信息公開渠道建設，確保信息公開及時、快捷和便于獲取。與此同時，建立健全信息申請被拒的申訴機制［5］。當公眾要求扶貧開發(fā)信息知情權被拒絕時，可以通過第三方（主要是法院）進行申訴，可以依據(jù)條件設立以法院為主的第三方仲裁和申訴機制，以保證扶貧開發(fā)信息公開的制度化、透明化，進而確保精準扶貧中扶貧對象、審核標準、資金使用、績效評估等信息全面而精細的公開，實現(xiàn)“陽光扶貧”。

其次，強化政府（行政）監(jiān)管。針對扶貧開發(fā)中監(jiān)管部門條塊分割、職能交叉、職責不清、效率低下、責任推諉等弊端，要推動各部門監(jiān)管職能的明晰化，明確各部門的監(jiān)管權責及職能范圍，防止監(jiān)管職能交叉重復、模棱兩可的情況出現(xiàn)。對于重復設置的監(jiān)管機構可以依法撤銷并進行職能歸并，禁止設立功能交叉的機構，在此基礎上加強各扶貧監(jiān)管部門的溝通、協(xié)調與合作。此外，要進一步提升扶貧監(jiān)管人員的專業(yè)化水平。一是政府內部培訓優(yōu)化。通過定期的專門培訓和教育，對現(xiàn)有的扶貧監(jiān)管人員進行能力升級，提升現(xiàn)有監(jiān)管人員的專業(yè)化水平。二是政府外部引進?？梢栽诟叩仍盒ＴO立政府監(jiān)管相關課程，或者進一步設立相關的本科甚至碩士、博士專業(yè)點，進而為社會培育更多的高級評估監(jiān)管人才和專家學者。

第三，健全第三方機構監(jiān)管。一方面，政府應當轉變觀念。在處理與第三方機構的關系時，從威權控制向合作伙伴轉型，從領導者向合作者轉變。政府要通過職能轉變和放松管制，依法讓渡和賦予第三方機構監(jiān)管權力，確立第三方機構的法人地位和獨立特質，引導和促進其自我治理。另一方面，推動第三方機構自身能力建設。注重專業(yè)人才的培育和選拔，可以效仿西方發(fā)達國家在高等院校設立第三方機構監(jiān)管評估的相關課程來培養(yǎng)專業(yè)化的人才［6］。此外，建立第三方機構能力建設支持機制。第三方監(jiān)管機構的能力建設離不開政府的支持，政府應大力支持和培訓第三方機構，通過建立第三方機構孵化器、政府購買扶貧監(jiān)管服務等方式促進其能力建設，不斷提升第三方機構的監(jiān)管能力和水平，確保其在精準扶貧中發(fā)揮專業(yè)、獨立、客觀的監(jiān)管作用，避免第三方監(jiān)管流于形式。

第四，加強媒體公眾的監(jiān)管。首要的就是媒體公眾角色的轉變，從原來的扶貧開發(fā)被動接受者向受益者和監(jiān)管者的雙重角色轉變。政府部門積極地引導媒體公眾參與精準扶貧的熱情，鼓勵發(fā)展媒體公眾的自主、自治和志愿服務意識，培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神，促使媒體公眾客觀、公正、主動的監(jiān)管精準扶貧。同時，建立多元的媒體公眾監(jiān)管渠道。通過法律法規(guī)或條例的形式明確媒體公眾的知情權、參與權、管理權、監(jiān)督權，政府及其相關機構有義務向這些人公開扶貧信息，否則要承擔相應的責任。在此基礎上，多渠道接受媒體公眾的監(jiān)管訴求，指定專人及時處理來自傳統(tǒng)媒體和新興媒體的扶貧開發(fā)相關的投訴和建議，及時回應質疑，公開相關訴求處理結果。通過采取這些措施，積極疏通政府與公眾溝通渠道，拓寬媒體公眾向政府反映意見的路徑，真正賦予媒體公眾對扶貧開發(fā)監(jiān)管的話語權，逐漸形成可操作、制度化的媒體公眾監(jiān)管制度。

最后，建構政府、第三方、社會的三元監(jiān)管聯(lián)動機制。一是構建扶貧開發(fā)的信息共享平臺，建立精準脫貧監(jiān)管綜合信息系統(tǒng)，形成扶貧開發(fā)的信息采集、信息查詢、機構管理、統(tǒng)計分析、風險指標預警和綜合風險評價等一整套信息精準搜集、公開、交流的系統(tǒng)。通過公開透明的信息交流、發(fā)布、溝通共享，使監(jiān)管工作有的放矢，實現(xiàn)對扶貧信息及時準確地獲取、對扶貧開發(fā)全過程的持續(xù)監(jiān)管。二是建立監(jiān)管各方多層次協(xié)調合作機制?？梢猿闪㈩愃坡?lián)席會議的扶貧開發(fā)監(jiān)管委員會，設立日常辦公室，監(jiān)管各方派代表定期舉行扶貧開發(fā)監(jiān)管的聯(lián)席會議共同協(xié)商和討論，確保對扶貧開發(fā)的精準監(jiān)管，為精準扶貧、精準脫貧保駕護航。

［1］汪三貴,劉未.“六個精準”是精準扶貧的本質要求：習近平精準扶貧系列論述探析[J].毛澤東鄧小平理論研究，2016（1）.

［2］審計署：廣西馬山縣違規(guī)認定3000多名扶貧對象［EB／OL］.（2015－10－10）.http://news. xinhuanet.com/local/2015-10/08/c_1116 756133.htm.

[3]Peter Hernon&Charles R.McClure, Public Access to Government Information: Issues,Trends,and Strategies,AblexPublishing Corporation,1988:5-6.

[4]張國慶，楊建成.信息公開與權力平衡:新時期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實路徑[J].天津社會科學，2009（3）.

［5］Richard A.Chapman&Michael Hunt，OpenGovernment:AStudyoftheProspects of Open Government with in the Limitations of the British Political System，Croom Helm Ltd.，1987：141.

［6］周建國.政策評估中獨立第三方的邏輯、困境與出路[J].江海學刊,2009(6).

［王剛，中共廣西區(qū)委黨校；姜維，中共海南省委黨校（省行政學院、省社會主義學院）］

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1004-700X（2016）05-0061-04

國家社科重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創(chuàng)新”（12&ZD063）；國家社科重大項目“社會管理創(chuàng)新與社會體制改革研究”（11&ZD028）；國家社科基金項目“基于‘互聯(lián)網(wǎng)+’視角的社會服務供給模式創(chuàng)新研究”（16XGL013）