審判權(quán)運行機制的改革進路

◎石東洋 潘紅

審判權(quán)運行機制的改革進路

◎石東洋 潘紅

當(dāng)前審判權(quán)運行機制中存在審判組織體系運行機制不完善、行政化色彩濃厚等問題，按照“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的總要求，科學(xué)合理區(qū)分審判權(quán)與審判管理監(jiān)督權(quán)，進而優(yōu)化配置審判權(quán)，讓審判權(quán)運行真正遵循審判規(guī)律，保障法官依法作出獨立判斷，探索建立“由審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的審判權(quán)運行及其配套機制是改革的應(yīng)然方向。

一、審判權(quán)的實踐特性及運行機理

審判權(quán)的運行有其內(nèi)在規(guī)律，審判權(quán)運行機制改革，必須遵循審判規(guī)律。這就要求改革體現(xiàn)審判權(quán)力屬性，遵循審判權(quán)作為判斷權(quán)和裁量權(quán)的權(quán)力運行規(guī)律，要求審判權(quán)行使主體尊重審判活動規(guī)律，特別是要依法獨立行使審判權(quán)，遵循審判的判斷性、親歷性等原則，保障審判權(quán)良性健康運行。

1.審判權(quán)系判斷權(quán)，要求法官獨立作出判斷。審判權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)，其判斷權(quán)的屬性，必然要求賦予判斷主體高度的獨立性。公正是司法最大的價值追求。要實現(xiàn)司法公正，首先要保證的就是審判獨立。審判是職業(yè)法官個體化的腦力勞動。法官作為審判工作的實際從事者，其作為直接體現(xiàn)了司法的走向。審判獨立最終還是要落腳在法官獨立上。審判活動是高度專業(yè)化和個人化的活動，這要求必須由直接參與案件審理的法官獨立做出裁判，任何人都不能干涉法官的審判活動。法官獨立、公正地行使審判權(quán)，才有助于維護司法的獨立，保障司法公信，更好地實現(xiàn)司法公正的法律價值目標(biāo)。

2.審判權(quán)行使須遵循審判的親歷性。審判權(quán)的判斷權(quán)屬性，要求審判權(quán)運行必須具備程序性、親歷性等基本要件。親臨審理是裁判的基本內(nèi)涵，是對裁判者的基本要求。審判權(quán)運行中的直接言詞原則衍生審判的親歷性原則。直接證詞原則要求法官對證據(jù)的采信，必須在法庭上經(jīng)過質(zhì)證的方式作出判斷。審判所要解決的問題是關(guān)系到當(dāng)事人權(quán)利乃至生命，甚至是關(guān)系到社會公平正義的重大問題，決定了法官要通過直接聽取當(dāng)事人及其他訴訟參與人的言詞陳述，直接接觸、審查各種證據(jù)，才能做出正確的案件定性和裁判。法官必須親歷審判，參與到案件審理的各個環(huán)節(jié)，才能辨明案情真?zhèn)?，才能對錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系作出準(zhǔn)確判斷和認(rèn)定，進而依照法律規(guī)則作出具有權(quán)威性的裁決結(jié)論，從而以終局的方式解決糾紛和爭議。在審判權(quán)的運行過程中，強調(diào)審判親歷性，就是要實現(xiàn)案件審理和裁判的統(tǒng)一、實體和程序的統(tǒng)一。

3.審判權(quán)行使須保障裁判的一致性。法官在解釋、推理、認(rèn)定事實、適用法律過程中，常常要受到自身和外部各種因素的影響，對事實和法律適用的判斷難免出現(xiàn)個性化的差異。要保持法律適用的一致、穩(wěn)定，法官就應(yīng)自覺地去尊重、遵循先例，使之成為事實上的一種約束力。對于被識別為相同類型的案件，應(yīng)有相同裁判，只有司法裁判的一致性，才能保證社會經(jīng)濟有序、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。因此，合理規(guī)范法官行使審判權(quán)，統(tǒng)一裁判尺度，保障同案同判，才能確保審判質(zhì)量。

4.審判權(quán)運行要求審判權(quán)配置的科學(xué)性，行使主體權(quán)限明確。審判權(quán)配置事關(guān)審判工作的順利推進，是人民法院工作的核心，在訴訟爆炸和司法改革的大背景下，人民法院要公正、高效地行使其審判職能，關(guān)鍵是在審判流程的各個環(huán)節(jié)和審判組織內(nèi)部，明確審判工作人員的工作權(quán)限，使之職責(zé)明確，各司其職、互相配合、互相監(jiān)督，從而實現(xiàn)審判資源的優(yōu)化利用，提高整個審判組織運行的質(zhì)量和效率。

5.審判權(quán)運行要求主體責(zé)任明晰，確保監(jiān)督到位。審判權(quán)規(guī)范運行，須以接受監(jiān)督制約為必要前提。審判過程中對于事實和法律認(rèn)知存在差異性，辦案責(zé)任的產(chǎn)生極其復(fù)雜，往往有主客觀的多方面因素。成因雖然復(fù)雜，但責(zé)任承擔(dān)主體應(yīng)盡量明晰。最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》指出，法官依法履行審判職責(zé)受法律保護。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，法官依法履職行為不受追究。同時，又強調(diào)法官應(yīng)當(dāng)對其履行審判職責(zé)的行為承擔(dān)責(zé)任，在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。按照司法規(guī)律或原則的要求，通過審判流程管理、案件質(zhì)量評查、審判業(yè)績考核以及院庭長的審判監(jiān)督指導(dǎo)等，對審判活動及審判活動相關(guān)事務(wù)、審判權(quán)及審判權(quán)運行方式進行監(jiān)督和制約，確保審判公正、高效、廉潔。審判權(quán)行使主體責(zé)任明晰，才能監(jiān)督到位，確保審判權(quán)健康運行。

二、傳統(tǒng)審判權(quán)運行機制存在的問題

1.“審者不判”，審判獨立難以實現(xiàn)。

基層法院中普遍存在裁判文書由院庭長簽發(fā)的習(xí)慣性作法。以Y法院為例，2015年1月以前，院庭長一直在簽發(fā)本人未參與審理案件的裁判文書，有的院庭長經(jīng)常就自己未參加審理的具體個案，向獨任法官或合議庭成員發(fā)表傾向性處理意見，甚至有的院庭長可以變更獨任庭、合議庭的裁判結(jié)論，導(dǎo)致了獨任庭、合議庭雖然審理了案件，但無法獨立對案件作出判斷，不但增加了辦案環(huán)節(jié)，而且降低了辦案效率。2010年至2014年，該院院長辦案共計5件，分管領(lǐng)導(dǎo)辦案30件，五處基層法庭庭長辦案60件，機關(guān)業(yè)務(wù)庭庭長辦案80件?？梢?，院庭長基本上呈現(xiàn)的行政管理領(lǐng)導(dǎo)的角色，對于案件審理以審核為主，親自辦案較少。行政領(lǐng)導(dǎo)對本人未參與審理案件行使簽發(fā)權(quán)，事實剝奪了法官獨立做出判斷的權(quán)力，不符合司法改革中“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的精神。

2.“判者不審”，審判權(quán)運行行政化色彩濃厚，違反審判的親歷性。

審判是法院工作的中心，但法院推行請示匯報、案件審批等工作方式，導(dǎo)致判者不審的現(xiàn)象。一是院庭長判而不審。一個案件要經(jīng)過庭長、分管院長、院長審批或者審判委員會討論，法官必須依據(jù)庭長、分管院長的指示裁判，否則案件就無法結(jié)案。對案件真正作出裁判的不是一線法官，而是不參加案件審理、不了解庭審證據(jù)質(zhì)證情況的院領(lǐng)導(dǎo)。二是審判委員會判而不審。審委會運作行政化色更濃，審判委員會人員組成行政化，討論案件范圍缺乏過濾機制。以Y法院審判委員會職能發(fā)揮、討論事項為例，審判委員會討論案件比例過高。2010年至2014年該法院審委會研究討論案件總數(shù)為600件，其中民商事案件和行政案件共計520件；討論法院管理、審判業(yè)務(wù)文件40個。討論個案比例過高，難以聚焦審判執(zhí)行工作中的重大問題和重大疑難復(fù)雜案件的法律適用問題。不利于審判經(jīng)驗的研究總結(jié)和真正具有普遍、指導(dǎo)意義問題的歸納，使得審判委員會總結(jié)審判經(jīng)驗的職能偏廢，甚至出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象。從審委會的工作方式看，審委會討論案件主要采取看材料、聽匯報的方式，極少通過旁聽庭審、觀看庭審錄像等方式了解案件情況，割裂了審理權(quán)與裁判權(quán)，違背了審判結(jié)合的司法要求。

3.權(quán)限不明，審判事務(wù)職責(zé)分工不合理，違反審判權(quán)配置的科學(xué)性。

審判組織職能不明確。首先，是合議庭評議規(guī)則、運行機制不完善，引發(fā)各種問題。Y法院有法官93人，其中院領(lǐng)導(dǎo)13人，一線法官只有46人，占全部法官的49.5%，部分業(yè)務(wù)庭室人手不足，審判員通常只能組成一個合議庭，年人均辦案近300件，案多人少。由于參審力度不足，合議庭運行中經(jīng)常出現(xiàn)“合而不議”，合議庭成員庭前不閱卷，承辦法官往往單獨閱卷；合議庭成員對案件熟悉度不高，匆忙應(yīng)付開庭，庭審時不發(fā)問，評議時不發(fā)表意見。由此合議庭運作也會“形合實獨”，承辦法官實質(zhì)上獨自裁決。合議庭運作實質(zhì)上異化為“承辦法官制度”，形式上共同參與、集體決策，但實際上是案件承辦人唱“獨角戲”，其他成員的作用嚴(yán)重虛化。合議庭陪審員也經(jīng)常出現(xiàn)“陪而不審”的現(xiàn)象，部分業(yè)務(wù)庭必須有人民陪審員參與才能組成合議庭，但人民陪審員業(yè)務(wù)知識缺乏，通常只是開庭時在審判臺坐坐而已，實際不參與審理。第二，是審判職能與行政管理職能混同。合議庭、審判委員會既承擔(dān)審判職能，又承擔(dān)行政管理職能，導(dǎo)致法院內(nèi)部工作未實現(xiàn)專業(yè)化，審判組織之間職責(zé)不明，制約審判流程的科學(xué)、規(guī)范運作。第三，是審判委員會、合議庭、獨任庭等審判組織間權(quán)限不明、運行關(guān)系不清。當(dāng)審判權(quán)由多個主體分別或共同行使的情況下，審判權(quán)的權(quán)重自然不同，審判權(quán)配置失衡問題較為嚴(yán)重，審判組織間權(quán)責(zé)不明、關(guān)系不清，導(dǎo)致獨任制與合議制轉(zhuǎn)換混亂；合議制案件提交審判委員會較為隨意。

審判工作人員職責(zé)分工不科學(xué)。首先，審判核心事務(wù)與輔助事務(wù)未作合理區(qū)分。訴訟中的大部分審判事務(wù)與輔助事務(wù)集中由法官承擔(dān)，非審判核心事務(wù)耗費了法官大量的時間和精力，使得法官無法專司核心審判事務(wù)。第二，核心審判權(quán)與輔助審判權(quán)未做合理界定。法官在法院中的主體和核心地位不突出，關(guān)系定位不清，職責(zé)不明確，法官行使核心審判權(quán)未得到肯定，擠壓法官裁判權(quán)行使空間，從而影響了審判效率，造成審判資源不必要的浪費，法院人員沒有真正發(fā)揮其效能。

4.監(jiān)管失范，程序監(jiān)控失效，法律適用不統(tǒng)一違反裁判的一致性。

首先，審判管理權(quán)與審判權(quán)混同，審判管理權(quán)侵蝕審判權(quán)。目前法律沒有對審判權(quán)、審判管理權(quán)以及行政事務(wù)管理權(quán)的權(quán)力邊界進行合理界定，這就造成審判人員與司法行政人員相互改任等司法行政化現(xiàn)象。法律沒有設(shè)定院庭長進行審判管理的權(quán)限及方式，導(dǎo)致審判管理權(quán)干擾審判權(quán)獨立運行的問題。第二，訴訟程序監(jiān)控失效。獨任庭向合議庭轉(zhuǎn)換程序混亂，造成訴訟上的低效率；審判權(quán)行使的監(jiān)督制約和辦案質(zhì)量的全程管控弱化，院庭長并未做到主動對分管部門或本部門案件審理的程序監(jiān)控和節(jié)點管理。第三，案件審理層層匯報、逐級請示，導(dǎo)致各業(yè)務(wù)部門裁判尺度不統(tǒng)一，甚至同一業(yè)務(wù)部門不同審判組織間法律適用不統(tǒng)一。第四，案件質(zhì)量評查、績效考核激勵機制不完善。案件質(zhì)量評查流于形式；審判績效考核激勵機制不完善，法官積極性不高；部分審判輔助人員因職業(yè)待遇、晉升空間有限，紛紛離職，影響審判權(quán)正常運轉(zhuǎn)。

5.責(zé)任不清，審判權(quán)責(zé)任追究主體、程序不明確，違反權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。

司法實踐中，審判責(zé)任不清表現(xiàn)在：第一，院庭長審批案件的責(zé)任缺失。法院領(lǐng)導(dǎo)干部親自辦案少，過問案件多，過問不留痕。院庭長通過行使審批權(quán)，將自己的意見呈現(xiàn)在案件的結(jié)果上，但在卷宗上也看不出任何痕跡，責(zé)任無從追究。第二，合議庭內(nèi)部成員間的審判責(zé)任不清，審判長與承辦法官、合議庭其他成員的責(zé)任設(shè)置不均衡，未建立起合議庭共同負(fù)責(zé)制。第三，審判委員會討論決定案件的責(zé)任不明。審判委員會的定案責(zé)任機制缺失；對委員的討論意見缺乏考核評價和錯案追究機制，審判委員會的集體負(fù)責(zé)制可能造成實際上的無人負(fù)責(zé)。第四，責(zé)任界定范圍和追究機制缺位。責(zé)任界定范圍不明確，錯案追究制度很難深入開展；錯案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于簡單，使法官辦案的心理負(fù)擔(dān)加重；錯案追究程序不合理，錯案追究制度缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，嚴(yán)重挫傷法官自由裁量權(quán)的合理行使；定案環(huán)節(jié)多，發(fā)生錯案時，責(zé)任主體不明，難以追責(zé)到位。久而久之，法院內(nèi)部的審判責(zé)任約束松懈，乃至實際瓦解，各主體既不需要對審判過程負(fù)責(zé)，也不需要對裁判結(jié)果負(fù)責(zé)，案件出了問題，相互推諉、責(zé)任不清、無人負(fù)責(zé)。

三、審判權(quán)運行機制改革的目標(biāo)進路

審判權(quán)運行機制改革的目標(biāo)在于建立權(quán)責(zé)明晰一致，分工合理，監(jiān)督有序，配套齊全的審判權(quán)運行機制。那么這就要求：

1.明晰審委會、合議庭、獨任庭各審判主體間的權(quán)限及運行關(guān)系。強化獨任法官、合議庭的審判職權(quán)，取消院庭長審批案件制度，還權(quán)與獨任法官、合議庭，使其享有完全、獨立的審判權(quán)；獨任庭依簡易程序?qū)徖砗唵伟讣?；除適用簡易程序的案件外，都應(yīng)組成合議庭依照普通程序進行審理。審委會的權(quán)限職能應(yīng)落腳到提煉審判經(jīng)驗、總結(jié)辦案技能、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、制定規(guī)章制度上來。嚴(yán)格遵循法定的審委會、合議庭、獨任庭等各審判主體間的運行關(guān)系，嚴(yán)格限制簡易程序轉(zhuǎn)普通程序?qū)徖戆讣臈l件，規(guī)范合議庭案件提交審委會討論的過濾程序，改革審委會以討論個案的方式對獨任庭和合議庭進行案件指導(dǎo)的傳統(tǒng)模式，由審委會制定相關(guān)審判管理文件，宏觀上加強對獨任庭、合議庭的案件指導(dǎo)。

2.明晰法官、庭長、院長之間的審判權(quán)與監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)的權(quán)限及運行關(guān)系。審判權(quán)與審判管理監(jiān)督權(quán)是相互制約、彼此獨立的平行關(guān)系，審判權(quán)作為審判權(quán)力運行體系中的核心，不能直接被審判管理監(jiān)督權(quán)所改變，但要受審判監(jiān)督權(quán)所制約。明晰院、庭長審判權(quán)與審判管理權(quán)，院庭長的審判管理監(jiān)督職責(zé)主要體現(xiàn)于對案件審理的程序監(jiān)控和節(jié)點管理，對案件審理程序變更、審限變更等程序事項的審核批準(zhǔn)、對審判業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督指導(dǎo)等方面。院、庭長在其職權(quán)范圍內(nèi)履行審判管理監(jiān)督職責(zé)，確保獨任法官、合議庭獨立公正行使審判權(quán)。

3.明晰法官與審判輔助人員之間的職責(zé)權(quán)限及運行關(guān)系?！白寣徖碚卟门小?，前提是讓法官回歸核心審判權(quán)，專注于審判工作。對法院的核心審判事務(wù)與輔助審判事務(wù)進行合理界定，明確法官與審判輔助人員職責(zé)分工，以人員分類為基礎(chǔ)，構(gòu)建以法官為核心，法官與審判輔助人員分工協(xié)作的審判分工模式，優(yōu)化審判資源配置。通過為法官配備審判輔助人員，減少法官的事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)，使其專注于審判的核心事務(wù)。法官助理、書記員聽從法官的工作安排，對獨任法官負(fù)責(zé)，接受獨任法官的監(jiān)督和管理，各司其職、各盡其責(zé)、相互配合、相互監(jiān)督，共同保障訴訟活動順利進行，形成職責(zé)權(quán)限清晰，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的審判團隊運行格局，真正“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，確保司法公正。

4.落實審委會、合議庭、獨任庭各審判主體的辦案責(zé)任和非法干預(yù)審判權(quán)運行的違法違紀(jì)責(zé)任。落實“誰辦案誰負(fù)責(zé)”，建立科學(xué)、合理、公正的辦案責(zé)任認(rèn)定機制，明確各類審判主體辦案責(zé)任的種類、標(biāo)準(zhǔn)和追究程序，細化審委會、合議庭、獨任庭需要承擔(dān)的辦案責(zé)任的具體事項及免責(zé)事由。建立責(zé)任豁免機制，明確規(guī)定不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的具體情形，強化責(zé)任追究的同時保障法官的正常履職行為。建立健全非法干預(yù)防范機制。落實過問案件登記制度及全程留痕制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部批示、干預(yù)審判活動、插手具體個案處理的紀(jì)律和責(zé)任追究制度；落實錯案責(zé)任終身追究制度，倒逼法官公正、獨立行使審判權(quán)，抵制外界的不當(dāng)干預(yù)。明確和細化法官的記錄義務(wù)，對外部說情、打招呼干擾辦案等情形如實記錄并報告，規(guī)范正常司法監(jiān)督行為。

（石東洋，山東省聊城市人民政府法制辦公室干部；潘紅，山東省陽谷縣人民法院書記員/責(zé)編張棟）