大氣污染的跨域協(xié)同治理研究
——以長三角區(qū)域為例

毛春梅，曹新富

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 211100)

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大氣污染的跨域協(xié)同治理研究
——以長三角區(qū)域為例

毛春梅，曹新富

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 211100)

大氣污染聯(lián)防聯(lián)治是推進大氣污染有效治理、改善區(qū)域空氣質(zhì)量的有效途徑。立足于大氣污染治理的區(qū)域公共產(chǎn)品屬性，以長三角區(qū)域為例，構建區(qū)域大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)，并提出多元主體間協(xié)同是基礎、主體間動力驅(qū)動是關鍵、合作機制創(chuàng)新完善是根本、外部環(huán)境優(yōu)化是保障的系統(tǒng)運行路徑。

大氣污染；聯(lián)防聯(lián)治；長三角區(qū)域；協(xié)同治理

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，大氣污染形勢十分嚴峻，嚴重威脅了公眾的生命健康，影響我國的生態(tài)文明建設進程。由于大氣污染呈現(xiàn)明顯的跨域性特征，僅靠某一行政區(qū)域單獨采取治理措施，難以徹底解決污染的區(qū)域交叉問題。因此，打破行政邊界、實施區(qū)域協(xié)同治理、建立一體化治理體系，是有效治理大氣污染的關鍵。長三角區(qū)域(江蘇省、浙江省、安徽省和上海市)是我國東部沿海經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域，2015年以僅占全國3.7%的土地面積、16%的人口，創(chuàng)造了全國23.64%的GDP，是中國經(jīng)濟最重要的增長極。但是，長三角區(qū)域長期以來主要依靠大規(guī)模投資驅(qū)動經(jīng)濟增長的模式，能源消耗量巨大、污染物排放密集、大氣復合污染尤為嚴重?！?013中國環(huán)境狀況公報》披露：2013年長三角區(qū)域平均霾日數(shù)超過100天，污染類型為復合型，為全國霧霾污染最嚴重的區(qū)域之一，嚴重影響了公眾的身體健康[1]。因此，研究長三角區(qū)域大氣污染跨域協(xié)同治理機制顯得尤為必要。

一、長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治現(xiàn)狀及存在問題

為了綜合治理區(qū)域大氣污染問題，2014年1月7日，滬蘇浙皖三省一市和國家八部委遵循“協(xié)商統(tǒng)籌、責任共擔、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的工作原則建立了長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，成立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，并在上海市環(huán)保局常設協(xié)作小組辦公室，建立起“會議協(xié)商、分工協(xié)作、共享聯(lián)動、科技協(xié)作、跟蹤評估”5個工作機制，有效加強了省市、部門間的協(xié)作與配合。此外，三省一市還從污染源控制著手，注重運用法律、技術、經(jīng)濟等多種手段，協(xié)商出臺了《長三角區(qū)域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》以及《長三角區(qū)域空氣重污染應急聯(lián)動工作方案》，基本統(tǒng)一了預警啟動條件和主要應急措施，初步完成了區(qū)域空氣質(zhì)量預測預報中心一期建設，發(fā)布了區(qū)域預測預報信息。通過多手段并行，區(qū)域空氣質(zhì)量顯著改善，主要污染物排放量總體呈現(xiàn)下降趨勢，尤其是為南京青奧會的成功舉辦發(fā)揮了重要保障作用。盡管如此，長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治面臨的形勢依然十分嚴峻。首先，長三角區(qū)域城市空氣質(zhì)量平均達標天數(shù)比例距離2016年李克強總理政府工作報告中提出的地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率超過80%還有相當大的差距。其次，現(xiàn)階段區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)城市PM2.5和PM10的排放量仍然無法達到國家規(guī)定的排放標準，據(jù)《2015中國環(huán)境狀況公報》顯示，長三角區(qū)域2015年PM2.5平均濃度為53 ug/m3，有24個城市超標，僅浙江省舟山市達標；PM10平均濃度為83 ug/m3，有19個城市超標[2]?？梢?，長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治取得了一定的成效，但形勢依然十分嚴峻。目前，長三角區(qū)域大氣污染防治中尚存在以下突出問題。

1. 地區(qū)政策協(xié)同較弱

政策協(xié)同是政府間協(xié)同的核心和邏輯起點，決定大氣污染治理成效。目前長三角區(qū)域在屬地管理的法規(guī)、標準、規(guī)劃、監(jiān)測、監(jiān)督、考核等方面不統(tǒng)一，差異性較大，未能從區(qū)域整體層面對區(qū)域內(nèi)的能源開發(fā)利用戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結構布局以及未來發(fā)展定位等形成有效的引導和約束。地方政府出于各自利益訴求，使環(huán)境協(xié)調(diào)治理在某些領域產(chǎn)生合作障礙。政策不協(xié)同是導致后續(xù)節(jié)能減排較為乏力的重要原因。

2. 行政協(xié)調(diào)功能有限

長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組是大氣污染合作治理的協(xié)調(diào)性機構，目前結構相對松散，功能有限。首先，其小組成員由各地區(qū)行政負責人組成，在權力層級、人員編制、權限設定等方面尚未形成正式的制度，組織化程度不高；其次，協(xié)作小組發(fā)揮作用最主要的形式還是通過“行政磋商”，這種磋商的形式往往在觸及實質(zhì)性的利益問題時由于分歧難以調(diào)解而無法達成共識[3]；第三，協(xié)作小組缺乏對區(qū)域內(nèi)違法行為的執(zhí)法權、處罰權和監(jiān)督權，威懾力量不夠。

3. 環(huán)保職能交叉重疊

大氣污染的成因十分復雜，有化石燃料燃燒、工業(yè)企業(yè)排污和機動車尾氣排放等來源，而管理這些污染源的職能分散在環(huán)保部、發(fā)改委、能源局等多個部門。目前，部門職責不清或交叉重疊等現(xiàn)象較為嚴重，職能定位模糊或權限不明確的地方往往成為利益的交叉點，部門之間常常暴露出利益相爭、責任推諉的現(xiàn)象，難以有效整合目標和資源。因此，加強地方政府內(nèi)部多個部門之間的職能分工與協(xié)作顯得尤為必要。

4. 社會參與程度較低

目前，長三角區(qū)域大氣污染防治主要依靠府際合作予以推動，社會組織和公眾參與程度較低。以上海市為例，截至2014年10 月，上海市共有各類環(huán)保組織130 個，其中超過50%的生態(tài)環(huán)境類組織都是在近5 年內(nèi)成立的。由于環(huán)保組織成立的時間較短、自身影響力和能力較弱等，限制了其參與的深度和廣度。另外，公眾參與的渠道也較為單一，長期以來主要充當“末端參與”和“事發(fā)后參與”角色，在環(huán)保訴求表達、環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督等方面話語權嚴重不足[4]。

5. 法律保障水平不足

新《環(huán)境保護法》在環(huán)保意識上突破了原有的以行政區(qū)劃為基礎的屬地治理模式，提出了要建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，但是受屬地觀念制約，長三角區(qū)域大氣污染防治始終未能走出“行政區(qū)”管理的掣肘，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護仍舊處于條塊分割狀態(tài)。而且，新《環(huán)境保護法》中對于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治也缺乏相應的體制和機制安排，相關規(guī)定存在基本原則缺失、可實施性不強、地方利益失衡、法律責任模糊等問題[5]。制度保障水平的不足，使得大氣污染治理困難重重。

二、制約長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治效果的因素

大氣污染合作治理主要取決于地方政府的意愿和能力，而這種意愿和能力很大程度上受到自身發(fā)展程度和相關體制機制安排的影響，它們共同組成了一個非線性約束域，制約著地方政府大氣污染合作治理的廣度和深度。

1. 現(xiàn)行治理模式不合理

從宏觀層面來看，現(xiàn)行以行政區(qū)劃為基礎、由中央和地方各級人民政府負責的屬地治理模式已經(jīng)成為制約大氣污染合作治理效果的重要因素。簡單來說，一是以行政區(qū)劃為基礎進行治理違背了大氣流動的自然規(guī)律，易形成一種閉合性和機械化的治理形態(tài)，個別地區(qū)甚至通過轉(zhuǎn)移大氣污染的外部成本而獲得自身的發(fā)展優(yōu)勢，屬地治理模式不利于生態(tài)治理上的集體行動；二是該治理模式主要依賴自上而下的命令和控制，當區(qū)域性的公共事務出現(xiàn)時，往往通過政府間橫向“行政磋商”的形式來實現(xiàn)共同利益，這種“行政磋商”的形式往往由于體制慣性、利益沖突以及缺乏強制力等，難以達成有效共識。從微觀層面來看，地方政府內(nèi)部存在多個職能部門，這些部門大多數(shù)是基于科層制組織和設計的，目的是憑借權力的層級節(jié)制和職能分工提高專業(yè)化水平和資源配置效率。然而，隨著公共事務復雜性的增加，許多事務已經(jīng)超出了單一部門職能和邊界的范圍，科層制的組織結構和系統(tǒng)已經(jīng)難以適應現(xiàn)代整體理念和復合理念下功能整合的要求，如果不加以變革，就會成為阻礙目標實現(xiàn)的障礙。在公共選擇理論視角下，地方政府部門也是理性經(jīng)濟人，都本能地追求部門利益最大化，在職責不清或權限不明確的地方，部門之間容易暴露出利益相爭，互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，使組織結構呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。

2. 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡

當區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不均衡時，在顯性層面上，地區(qū)之間會呈現(xiàn)出差異化和多元化的發(fā)展訴求和資源訴求。從長三角區(qū)域及三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重(表1)，可見上海、江蘇和浙江都已經(jīng)進入后工業(yè)化階段，對自然資源尤其是能源的依賴將會大大降低，而處于工業(yè)化中期的安徽對自然資源尤其是煤炭、石油等資源的依賴性相對較大，產(chǎn)生的環(huán)境污染相對嚴重。除此之外，各省市內(nèi)部可能也會出現(xiàn)發(fā)展訴求和資源訴求不一致的情況。在隱性層面上，政府間關系“首先是利益關系，然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系，利益關系是政府間最根本、最實質(zhì)的關系?！盵6]實行大氣污染的聯(lián)防聯(lián)治意味著一些相對落后的地區(qū)不僅要直接承擔大氣污染治理過程中的投入，還要承擔產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整過程中的間接性經(jīng)濟損失。在現(xiàn)今政府績效考核機制偏重GDP的情況下，地方政府官員在綜合考慮成本和收益后，將會選擇搭便車、消極應對等。美國學者奧爾森認為個體的理性將會導致集體的非理性，政府間的利益博弈將會使大氣污染聯(lián)防聯(lián)治陷入集體行動的困境。

表1 長三角區(qū)域及三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重(2015年)

資料來源：根據(jù)上海市、江蘇省、浙江省和安徽省2015年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報整理。

3. 合作治理機制不完善

目前，長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治仍然處于探索階段，在協(xié)商決策、公眾參與、信息共享、利益補償?shù)群献髦卫頇C制方面尚不完善(表2)，這也是制約其聯(lián)防聯(lián)治效果的重要原因。

表2 長三角區(qū)域大氣污染合作治理機制原因梳理

三、大氣污染跨域協(xié)同治理系統(tǒng)的構建

自20世紀90年代初國外提出協(xié)同治理的概念之后，我國迅速掀起了協(xié)同治理的研究熱潮，被廣泛應用于解釋和指導社會系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展。從實踐基礎看，這主要源于公民社會的崛起、社會形態(tài)的多元化以及公共事務復雜性的增強，傳統(tǒng)以政府為中心的科層制治理容易導致政府失靈、結構松散、效率低下及碎片化等問題，構建政府、市場以及社會等多元主體協(xié)同治理機制成為政府擺脫困境的一種戰(zhàn)略方式選擇。從理論來源看，協(xié)同治理理論融合了自然科學中的協(xié)同理論和社會科學中的治理理論，屬于交叉學科的范圍，主要包括兩層含義：一是協(xié)同，強調(diào)的是在一個開放的社會系統(tǒng)中通過各個屬性不同的子系統(tǒng)間的相互協(xié)調(diào)合作和彼此嚙合，使整個系統(tǒng)產(chǎn)生“1+1>2”的協(xié)同效應。二是治理，強調(diào)的是吸納更多的參與主體和創(chuàng)新管理理念及方法手段。英國治理理論的權威學者斯托克以主導要素、實踐方式以及保障機制為切入點，分析了治理過程中協(xié)同程度較高的協(xié)同模式，認為協(xié)同模式在主導要素上，主要以協(xié)作思維為核心，強調(diào)通過政府引導和制度規(guī)約，構建多中心治理體系。在實踐方式上，強調(diào)最大程度上發(fā)揮社會組織和公眾的治理效能。在保障機制上，協(xié)同模式強調(diào)構建微觀的基礎，特別是價值認知的引導機制和利益分配的均衡機制，從而保障協(xié)同模式的長效運行[7]。

協(xié)同治理理論對于推動生態(tài)環(huán)境建設具有重要的參考價值。大氣污染具有明顯的區(qū)域性、外溢性和無界化特征，而大氣環(huán)境的改善又具有顯著的公共產(chǎn)品特征和溢出效應。按照薩繆爾森的定義：“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品，無論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個社會里?！盵8]這也就意味著區(qū)域公共產(chǎn)品從技術的角度難以清晰地界定產(chǎn)權而做到排他性，而且區(qū)域公共產(chǎn)品供給相較于傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給，呈現(xiàn)出空間性和行政跨域性特征，更加強調(diào)多政府主體間合作的實現(xiàn)[9]，市場主體、非政府組織和公民社會在提供這類產(chǎn)品時往往容易陷入失靈的狀態(tài)，尤其在我國公民社會發(fā)育程度不高的情況下，過分強調(diào)多中心治理顯得本末倒置。不過，市場和公民社會的參與可以有效彌補政府單中心治理的短板，提升大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的整體效果。因此，大氣污染的協(xié)同治理首先應當是政府之間的協(xié)同即府際協(xié)同治理，其次才是政府和市場、社會之間的協(xié)同，市場和社會是政府力量的有效補充，與政府之間形成一種良好的合作伙伴關系。在大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)(圖1)中，4個大圓圈分別代表不同的政府子系統(tǒng)，圓圈大小代表各政府主體的利益大?。恢虚g小圓圈是公共利益與各政府主體自身利益之間的交叉利益[10]；在政府間協(xié)同系統(tǒng)以外，分布著以企業(yè)、非政府組織和社會公眾為代表的龐大的市場、社會協(xié)作參與系統(tǒng)，它們與政府間協(xié)同系統(tǒng)之間形成一種良性互動。整個大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)在制度和機制的驅(qū)動下，向外輸出執(zhí)行效能。同時，整個系統(tǒng)具有開放性，與外部環(huán)境進行著物質(zhì)、信息和能量交換。

1. 多元主體間協(xié)同是基礎

協(xié)同治理強調(diào)利益相關者之間相互協(xié)調(diào)和整合，共同組成一個高效化的網(wǎng)絡治理結構。大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的利益相關者除了政府以外，還包括企業(yè)、環(huán)保類非政府組織和公民。在府際協(xié)同的前提下，政府與市場、社會的合作治理有利于多種主體共同承擔環(huán)境責任。因此，各級政府應擯棄全能型政府的邏輯，積極引導市場和社會參與大氣污染治理，同時明確其功能定位。

對企業(yè)而言，一是嚴格遵守國家相關環(huán)保規(guī)定，切實履行環(huán)保義務，努力做到合法、高效、安全和清潔生產(chǎn)；二是努力攻克環(huán)保技術瓶頸，從源頭和生產(chǎn)過程進行控制；三是加快自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級，走生態(tài)循環(huán)發(fā)展之路；四是定期公布廢氣排放信息，自覺接受政府和社會公眾的監(jiān)督。

對非政府組織而言，其獨特的民間性、非政府性、志愿公益性在環(huán)境治理中具有獨特的優(yōu)勢[11]:一是協(xié)助政府將政策意圖轉(zhuǎn)達社會成員，對公眾參與進行組織和引導，提高社會的節(jié)能環(huán)保意識；二是通過科學研究，為政府環(huán)保政策的制定提供科學依據(jù)和技術支持；三是代表公眾利益與政府進行溝通和協(xié)商，不斷提高政府決策的科學化和民主化；四是協(xié)助政府對企業(yè)環(huán)境行為進行有效監(jiān)督，迫使企業(yè)嚴格履行社會責任。

對社會公眾而言，一是要樹立節(jié)能環(huán)保意識，做到綠色生活、綠色消費和綠色出行；二是要通過環(huán)保聽證會、網(wǎng)絡媒體以及人大代表等多種途徑合理表達自身利益訴求，參與政府環(huán)保政策的制定；三是發(fā)揮好監(jiān)督作用，對企業(yè)的不法環(huán)境行為進行舉報；四是合法、規(guī)范、有序地參與到環(huán)保事務和項目的決策、論證和末端監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)中，保障政府決策的民主性和科學性。

2. 主體間動力驅(qū)動是關鍵

多元主體間協(xié)同是大氣污染治理的邏輯起點，由于多元主體間利益偏好和價值訴求不一致，還存在治理動力和積極性不足的問題，協(xié)同治理強調(diào)運用多種政策工具和手段提升各個主體的積極性，使它們圍繞同一個目標而進行力量協(xié)作和整合。

圖1 大氣污染跨域協(xié)同治理系統(tǒng)

(1)政府治理動力驅(qū)動

利益關系是政府間最核心的關系，能否協(xié)調(diào)好政府間利益關系是區(qū)域大氣污染治理面臨的首要挑戰(zhàn)。為此，建議建立生態(tài)利益補償機制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同利益主體的利益，該機制的核心原則為“誰污染，誰治理；誰受益，誰付費”，它能夠?qū)⒂绊懮鷳B(tài)環(huán)境行為的外部成本內(nèi)部化，進而保護自然環(huán)境，是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境利益相關主體間關系的制度安排[12]。在大氣污染治理過程中，落后地區(qū)不僅要直接承擔治理方面的成本，還要承擔產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整過程中的間接性經(jīng)濟損失，而其環(huán)境質(zhì)量的改善具有很強溢出效應。因此，從公平角度而言，上海有必要向安徽給予適當補償，用于彌補其損失。為了促進生態(tài)利益補償機制的高效運行，建議建立區(qū)域大氣污染治理專項基金，資金來源可采取“中央政府財政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域政府間籌集、社會協(xié)助”籌資模式，各地區(qū)資金籌集和分配比例應根據(jù)各地區(qū)實際情況，兼顧公平和效率。

(2)市場治理動力驅(qū)動

政府可以合理運用稅收、價格和補貼等經(jīng)濟手段激勵企業(yè)參與大氣污染治理的積極性。具體而言，一是積極探索和建立健全區(qū)域排污權交易市場，允許企業(yè)之間通過市場交易的方式相互調(diào)劑排污量，讓市場自發(fā)形成最符合成本效益的降低排放途徑；二是要發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用，積極踐行企業(yè)“領跑者”制度，對能效、排污強度達到更高標準的先進企業(yè)給予鼓勵，對能耗超過國家和地區(qū)規(guī)定限額標準的行業(yè)及企業(yè)，加大差別化電價和懲罰性電價實施力度；三要改革排污收費制度，實行差別化排污收費政策，擴大污染物排污費征收范圍，研究征收工業(yè)粉塵排污費、揮發(fā)性有機物排污費，并制定相應的征收管理辦法；四是要建立大氣污染防治專項獎勵基金，用于環(huán)保科研、節(jié)能環(huán)保設備的投入以及節(jié)能環(huán)保的獎勵；五是大力實施綠色信貸政策，對企業(yè)主動清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排予以更高的信貸支持力度，對兩高行業(yè)設置嚴厲的貸款門檻，充分利用金融杠桿保護環(huán)境。

(3)社會治理動力驅(qū)動

在環(huán)保類非政府組織層面，各級政府要積極培育環(huán)保類非政府組織，在設立登記、公共財政支持和能力扶持等方面給予相應的保障和幫助，同時要為其參與大氣污染治理提供組織路徑和制度安排，以最大限度發(fā)揮其協(xié)同正效應。在公眾層面，政府可以通過新聞宣傳、社會宣傳、全民環(huán)境教育以及建立獎懲機制等，積極引導和鼓勵新聞媒體和社會公眾全程參與到大氣污染防治的各個環(huán)節(jié)中來。同時，政府應該創(chuàng)新實踐方式，不斷拓寬各利益相關方參與決策的渠道，努力構建政府、企事業(yè)單位和社會公眾定期協(xié)商溝通的平臺和相關配套的聽證制度和對話機制，注重發(fā)揮網(wǎng)絡媒體在利益表達和聚合中的巨大作用，保障利益主體，特別是處于弱勢地位的群體自由、平等、充分、合理地表達自身的利益訴求，以實現(xiàn)跨地域事務利益共識的達成。

3. 合作機制創(chuàng)新完善是根本

在現(xiàn)有行政邊界客觀存在且難以完全消除的情況下，只有通過合作制度的創(chuàng)新完善來不斷消除因行政壁壘及體制機制造成的合作障礙，推進大氣污染協(xié)同治理的一體化進程。

(1)統(tǒng)一協(xié)商決策機制

大氣污染跨域協(xié)同治理需要建立更加有效的統(tǒng)一協(xié)商決策機制，以積極推進各級政府的分工協(xié)作和多部門的整體聯(lián)動。建議籌建高于省部級的、具有執(zhí)法權和監(jiān)督處罰權的區(qū)域大氣污染協(xié)調(diào)組織機構[13]，充分發(fā)揮該機構在大氣污染跨域協(xié)同治理中的統(tǒng)一決策與協(xié)調(diào)作用，為地方政府間的協(xié)作搭建平臺，提高地方政府參與的動力和積極性。為此，應理順區(qū)域性管理機構與地方政府之間的關系，在事權清晰的基礎上，以長三角區(qū)域大氣污染協(xié)調(diào)組織機構為依托建立制度化和常規(guī)化的重大事項協(xié)商制度、經(jīng)常性的溝通制度、治理項目合作制度以及區(qū)域公約制度等[14]。在這些機制下，國家環(huán)保部、發(fā)改委、能源部、政府、非政府組織、專家學者、相關技術人員等就區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略與大氣環(huán)境保護戰(zhàn)略之間的銜接、立法、執(zhí)法以及生態(tài)補償?shù)确矫嬲归_對話和協(xié)商，達成一致性共識。

(2)頂層設計機制

大氣污染防治必須從區(qū)域?qū)用嬷贫ù髿馕廴痉乐蔚恼w規(guī)劃，構建起以改善區(qū)域空氣質(zhì)量和保障公眾健康為總體目標的新型大氣污染聯(lián)防聯(lián)治體系。首先，要依據(jù)綠色發(fā)展理念，在分析長三角資源環(huán)境容量承載力、大氣環(huán)境容量的基礎上，遵循“共同但有區(qū)別的責任”原則，基于地理特征、經(jīng)濟發(fā)展水平、污染程度、空間分布等指標合理劃分不同等級的控制區(qū)域，對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構與布局、能源開發(fā)和利用戰(zhàn)略以及交通發(fā)展等多領域進行統(tǒng)一規(guī)劃，合理分配各地方具體治污指標及空氣質(zhì)量改善目標，做到公正合理[15]。其次，在區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃和分級控制區(qū)劃分的基礎上，各省市自上而下分解政策目標與任務，細化落實各地區(qū)各部門的行動方案和控制措施，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動，層層傳導責任和壓力，形成橫向協(xié)調(diào)一致，縱向貫穿到底的推動政策落實的工作合力[16]。

(3)信息共享機制

大氣污染治理過程中要充分發(fā)揮信息化手段的作用，通過跨地區(qū)和跨部門的信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，建設具有公開性、透明性、實時性等特點的區(qū)域性信息平臺，以便在最短的時間內(nèi)查明污染源，采取有效的應急聯(lián)動措施，將污染影響降到最低。同時，盡快統(tǒng)一區(qū)域大氣環(huán)境標準和監(jiān)測標準，健全長三角區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，充分實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等信息的統(tǒng)一發(fā)布和及時預警。此外，應逐步實現(xiàn)治理技術成果、管理經(jīng)驗、執(zhí)法信息以及可能造成跨界大氣影響的污染事故信息等的無障礙共享，促進區(qū)域聯(lián)動，提升整體性治理效能。

(4)目標考核和責任追究機制

大氣污染的治理涉及各個地區(qū)治理目標和任務的履行情況，必須建立科學的目標考核和責任追究機制，嚴格規(guī)定大氣污染物排放總量較大的地區(qū)和行業(yè)承擔更大的減排責任，倒逼地方政府和企業(yè)加大污染治理和落后產(chǎn)能淘汰的力度。建議引入第三方評估機制，由第三方負責對各個地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標和主要污染物排放總量減排等情況進行科學化和系統(tǒng)化的分析，以進一步確認各地區(qū)采取措施的執(zhí)行力和有效性。對超額完成治理目標和任務的地區(qū)予以一些獎勵和優(yōu)惠條件，而對未完成的地區(qū)則進行更多的環(huán)保融資份額攤派。同時，要從區(qū)域?qū)用鏄嫿ǔB(tài)化的巡查走訪機制，實地考察各地區(qū)大氣污染治理目標及任務完成情況，避免各職能部門相互扯皮，推諉責任。

4. 外部環(huán)境優(yōu)化是保障

大氣污染協(xié)同治理系統(tǒng)具有開放性和動態(tài)性，始終處于政治、經(jīng)濟和法律等各種復雜因素所組成的外部環(huán)境之中，外部環(huán)境也在不斷影響整個系統(tǒng)的運行。因此，應從外部環(huán)境優(yōu)化入手，切實保障大氣污染跨域協(xié)同治理的有效性。

(1)構建法律保障機制

依法治國是治國理政的基本方式，也是實現(xiàn)大氣污染有效治理的重要保障。首先，在憲法層面應積極探索區(qū)域性立法的可能性，賦予區(qū)域性立法以合法性。從法律層面統(tǒng)一國家重點區(qū)域的控制措施、標準、懲戒法則和追責機制，積極推進區(qū)域內(nèi)各省市政府按照同一標準開展大氣污染防治工作，努力構建權責清晰、功能互補、協(xié)同有序、保障有力的大氣污染跨域協(xié)同治理機制，真正落實區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的要求。其次，國家應該就區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治出臺具有可操作性的實施細則和管理辦法，不斷提升區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的制度化水平。

(2)建立科學的地方政府績效考核機制

黨的十八大報告提出將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。為此，應構建一套以綠色GDP為核心的地方政府績效考核機制。在新的考核機制下，政府應樹立綠色發(fā)展觀，改變粗放的經(jīng)濟增長方式，著力尋求與自身資源稟賦優(yōu)勢相契合的新經(jīng)濟增長點，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，對高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)進行技術改造或者有步驟地取締，自覺加強跨地域公共事務的合作，不斷推動區(qū)域創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展。

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(責任編輯：高 虹)

10.3876/j.issn.1671-4970.2016.05.009

2016-05-14

毛春梅(1968—)，女，江蘇南通人，教授，博士，從事資源與環(huán)境管理研究。

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