中國(guó)政府科層中的項(xiàng)目運(yùn)作

文/史普原

中國(guó)政府科層中的項(xiàng)目運(yùn)作

文/史普原

中國(guó)政府科層組織的特征

科層制的產(chǎn)生遠(yuǎn)在韋伯之前，但韋伯系統(tǒng)地研究了科層制，分析了科層制的一系列特征，認(rèn)為它滿足和推動(dòng)了理性社會(huì)的到來(lái)。布勞和梅耶總結(jié)分析說(shuō)：“專業(yè)化、權(quán)力等級(jí)、規(guī)章制度和非人格化這四個(gè)因素是科層制組織的基本特征?！狈侨烁窕瘜?shí)際上蘊(yùn)含在其他三個(gè)因素之內(nèi)。除了一些基礎(chǔ)性組織特征，政府組織具有自身的特殊性，中國(guó)在這重特殊性層面之上還有自身的獨(dú)特性。

首先，在企業(yè)科層中，委托人即股東的目標(biāo)是大體一致的，但政府組織的最終委托人——人民/選民卻有高度異質(zhì)性的口味。為了滿足委托人不同的偏好，作為代理人的國(guó)家機(jī)構(gòu)往往不是一體的，而是分散的。這就淡化了專業(yè)分工，部門和地區(qū)的自主性很強(qiáng)，即所謂的“碎片化的威權(quán)主義”“諸侯經(jīng)濟(jì)”“部門所有制”。

其次，政府組織提供的服務(wù)具有壟斷性，并且質(zhì)量難以測(cè)量，質(zhì)量低的部門也極難撤銷?；诖耍瑱M向地講，政府組織內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)或制約機(jī)制一定程度上能夠消減合謀、濫用與俘獲帶來(lái)的損失，比如，將財(cái)政部門與業(yè)務(wù)部門分開(kāi)，前者有權(quán)終止后者績(jī)效太差的項(xiàng)目，以減弱軟預(yù)算約束的影響。但這需要對(duì)部門權(quán)威配置有較明晰的劃分和規(guī)定，這一點(diǎn)恰是我國(guó)的短處。在中國(guó)，民眾的參與度還不夠，體制的封閉性強(qiáng)化了高層與部門和地方的信息不對(duì)稱及監(jiān)管難度。

從科層結(jié)構(gòu)層面講，“條塊體制”是中國(guó)政府組織的重要特征，橫向（塊）與縱向（條）交織錯(cuò)落。20世紀(jì)80年代，由于財(cái)政分成、“放開(kāi)搞活” 等體制，“塊”的權(quán)力很大。但自1994年分稅制改革以來(lái)，條的權(quán)力明顯增強(qiáng)，大量中央項(xiàng)目的出臺(tái)正是以此為背景，在一定程度上緩解了地區(qū)外部性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品（比如農(nóng)口）提供不足的局面。從職能分工角度說(shuō)，對(duì)口設(shè)置、職責(zé)同構(gòu)體現(xiàn)了中國(guó)政府組織的獨(dú)特性，即每個(gè)上級(jí)部門基本都有下級(jí)相應(yīng)對(duì)口部門，并且上下級(jí)部門間的職責(zé)大致相同。因此，條線的等級(jí)權(quán)威有了組織支撐，相當(dāng)多的公共產(chǎn)品項(xiàng)目往往要沿著各級(jí)對(duì)口部門傳遞。

運(yùn)作實(shí)踐：科層制與項(xiàng)目制的張力

項(xiàng)目制是一種非常不同于科層制的治理機(jī)制，它具有三個(gè)核心特征：臨時(shí)性、目標(biāo)導(dǎo)向、新機(jī)構(gòu)與新規(guī)劃。實(shí)際上，與其他國(guó)家有很大不同，中國(guó)有相當(dāng)多的公共產(chǎn)品類項(xiàng)目是沿著科層鏈條層層傳遞的，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目更是原則上不能越級(jí)受理。美國(guó)的聯(lián)邦項(xiàng)目可以直達(dá)基層學(xué)區(qū)，這在中國(guó)是難以想象的。因此，項(xiàng)目運(yùn)作不脫離科層體制，不重新構(gòu)造新項(xiàng)目組織，就不簡(jiǎn)單是項(xiàng)目制某個(gè)構(gòu)成要素的“嫁接”，而是更為全方位的“并行”，但在“并行”的同時(shí)能否做到“不悖”尚是一個(gè)有待考察的問(wèn)題。

1.項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃與條線分散傳遞之間的張力

首先，中國(guó)缺乏獨(dú)立于科層機(jī)構(gòu)之外的統(tǒng)一規(guī)劃組織，也缺乏統(tǒng)一的預(yù)算分配部門。在中國(guó)，對(duì)于中央高層而言，從謀劃或決策的產(chǎn)生開(kāi)始，就要依賴多個(gè)相關(guān)部門或地區(qū)?？傊?，項(xiàng)目分散在科層多個(gè)部門中，即使單個(gè)項(xiàng)目是理性的、有效率的，聚合影響卻可能是混沌的。

其次，由于實(shí)體性科層組織的上述特征，政府組織往往依靠與項(xiàng)目特征匹配的“運(yùn)動(dòng)式”動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制。運(yùn)動(dòng)式治理的泛濫會(huì)對(duì)穩(wěn)定的科層制度形成巨大沖擊，由于運(yùn)動(dòng)頻繁，并且在每一次運(yùn)動(dòng)中，部門所分擔(dān)的職責(zé)都可能不同，在地方領(lǐng)導(dǎo)較為強(qiáng)勢(shì)時(shí)，部門甚至要擱置日常職責(zé)，迎合上級(jí)在運(yùn)動(dòng)中的職責(zé)分配。這種動(dòng)員方式目前依然廣泛存在。但自分稅制以來(lái)，項(xiàng)目多得無(wú)法統(tǒng)計(jì)，指揮部、打殲滅戰(zhàn)等項(xiàng)目建設(shè)模式在龐大的項(xiàng)目量面前難以持久，當(dāng)前衍生出如下具有規(guī)律性的組織步驟：重大項(xiàng)目出臺(tái)—高層動(dòng)員—成立領(lǐng)導(dǎo)小組，并往往下設(shè)辦公室。針對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)小組將相關(guān)部門列為小組成員，小組領(lǐng)導(dǎo)則多由塊上更高層官員擔(dān)綱，承擔(dān)日常任務(wù)的則是其下設(shè)的辦公室，往往設(shè)置在掌控最多項(xiàng)目權(quán)威的部門。還有一種制度是部門聯(lián)席會(huì)議，它往往針對(duì)關(guān)涉部門較多、沖突較大的領(lǐng)域而設(shè)，與領(lǐng)導(dǎo)小組相比，常態(tài)性更低。然而，領(lǐng)導(dǎo)小組等跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的作用也是有限的，它畢竟是臨時(shí)性組織，不是實(shí)體機(jī)構(gòu)，活動(dòng)時(shí)間和范圍都很有限。更重要的是，它沒(méi)有在根本上改變部門間的關(guān)系，因而為其最終的運(yùn)轉(zhuǎn)走樣和流于形式埋下了隱患。

2.項(xiàng)目時(shí)段性與科層常態(tài)性之間的張力

首先，設(shè)立項(xiàng)目容易，撤并項(xiàng)目難。留住部門預(yù)算的一個(gè)重要途徑就是控制一定數(shù)量的自主支配資金。設(shè)立項(xiàng)目，并盡可能地延長(zhǎng)項(xiàng)目期限，就是出于這種考慮。撤并項(xiàng)目不僅關(guān)涉著部門預(yù)算的多寡，而且涉及部門間權(quán)威的重新調(diào)整，因而困難重重。于是，大量項(xiàng)目不斷延長(zhǎng)，或者“換湯不換藥”地屹立不倒。常態(tài)性、連續(xù)性、穩(wěn)定性的科層特征凌駕于項(xiàng)目的臨時(shí)性之上。按照威廉姆森（Williamson，1985）的觀點(diǎn)，交易頻率高會(huì)導(dǎo)致組織有更強(qiáng)的激勵(lì)將交易納入科層內(nèi)部而非一次次地進(jìn)行市場(chǎng)簽約，所以，項(xiàng)目的時(shí)段性特征被掩蓋也是可以理解的。

其次，項(xiàng)目的時(shí)段性使每個(gè)部門的“常態(tài)性”職責(zé)更不確定，加大了沖突和協(xié)調(diào)的壓力?？茖又埔蠓止f(xié)作、各負(fù)其責(zé)，為此，每個(gè)部門的職責(zé)不應(yīng)交叉太多，不確定性太大。但是，由于大量項(xiàng)目充斥其間， 一個(gè)項(xiàng)目從決策、出臺(tái)、運(yùn)行、監(jiān)督、驗(yàn)收，涉及多種權(quán)威，在部門間的分布缺乏嚴(yán)格的規(guī)則和條例，同樣性質(zhì)的項(xiàng)目由不同部門負(fù)責(zé)的現(xiàn)象比比皆是。此外，即使項(xiàng)目能夠撤并，其原有權(quán)威結(jié)構(gòu)也往往隨之調(diào)整，不同部門不管是從利益角度還是從觀念和理解角度，都不可能完全相同，大量的精力便被耗散在部門談判中。并且，為在名義上掩蓋部門可能的利益不協(xié)調(diào)，項(xiàng)目常由多個(gè)部門負(fù)責(zé)，每個(gè)部門在不同項(xiàng)目中的話語(yǔ)權(quán)不同。雖然部門間可能會(huì)通過(guò)類似于“互投贊成票”機(jī)制達(dá)成某種均衡或非正式慣例，但由于中國(guó)官場(chǎng)流動(dòng)性強(qiáng)，正式約束弱，再加上項(xiàng)目本身的時(shí)段性特征，這種均衡非常不穩(wěn)定。

再次，為減少時(shí)段性給自身帶來(lái)的不確定性，每個(gè)部門都意圖更全面地控制項(xiàng)目，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)巧立，內(nèi)部膨脹。每個(gè)部門都力圖將項(xiàng)目的投資分配權(quán)甚至程序設(shè)定權(quán)掌握在自己手中，以有效控制項(xiàng)目運(yùn)作。于是，每個(gè)部門在自身職能之外，都發(fā)展出精細(xì)、膨脹的多種子單元。每個(gè)部門都力圖在總體目標(biāo)制定、具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)與管理、考核總結(jié)及改革計(jì)劃等各層次獨(dú)當(dāng)一面。部門甚至力圖將整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作都控制在自己手中，在各級(jí)對(duì)口部門中逐級(jí)傳遞，因?yàn)檫\(yùn)用等級(jí)權(quán)威比平行部門間的談判更省時(shí)省力。

3.項(xiàng)目的目標(biāo)導(dǎo)向與科層的規(guī)則導(dǎo)向之間的張力

成立項(xiàng)目的本意，就是力圖在當(dāng)前正式部門之外，超脫地完成一項(xiàng)較明確的目標(biāo)。但在現(xiàn)實(shí)中，這層本意也被扭曲了。按照斯科特和梅耶（Scott and Meyer，1991）的分析，若權(quán)威過(guò)于分散，各個(gè)部門均不能對(duì)項(xiàng)目結(jié)果產(chǎn)生決定性影響時(shí)，便會(huì)轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)過(guò)程和規(guī)則的控制。此外，由于項(xiàng)目是在科層之間逐級(jí)傳遞，并且項(xiàng)目受益者的監(jiān)督權(quán)很小，這就帶來(lái)信息傳達(dá)和監(jiān)管難題。

首先，從發(fā)包方——中央各部委來(lái)講，橫向來(lái)看，他們與其他各部門都是項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)者，希望更多項(xiàng)目掌控在自己部門中，需要提供自己能夠運(yùn)作項(xiàng)目的證明；縱向地講，由于信息和監(jiān)管等難題，便更增強(qiáng)了科層為體、項(xiàng)目為用：一個(gè)中央項(xiàng)目運(yùn)作的組織探討中央部委層級(jí)對(duì)規(guī)章的依賴。

其次，從轉(zhuǎn)包者——中層（省/市）政府和部門來(lái)講，他們是項(xiàng)目的“競(jìng)爭(zhēng)者”，需要通過(guò)一系列手段“跑部錢進(jìn)”，爭(zhēng)取項(xiàng)目。說(shuō)服上級(jí)的方式之一就是制訂比中央要求更繁雜的規(guī)則和條例。

再次，對(duì)承包者——基層政府和部門而言，項(xiàng)目多是自上而下設(shè)計(jì)的，并不完全按需投放，他們?cè)陧?xiàng)目程序上沒(méi)有太大話語(yǔ)權(quán)。并且，項(xiàng)目在科層間逐級(jí)傳遞時(shí)，資金截留在所難免，到了基層，原本的分散性更加放大。但是，他們也有“弱者的武器”。比如，由于項(xiàng)目的實(shí)施是有彈性的，在配套資金到位率、基層政府支持力度等方面有操作空間，他們可以“歧視性”地扶持與自身利益更相關(guān)的項(xiàng)目，對(duì)其他項(xiàng)目則只求表面上“過(guò)關(guān)”。此外，利用上級(jí)的規(guī)則“邊角”以及“試點(diǎn)”等政策機(jī)遇，進(jìn)行項(xiàng)目打包，集中投放在某個(gè)區(qū)域或行業(yè)，發(fā)展所謂的特色產(chǎn)業(yè)、“亮點(diǎn)工程” 等。這種做法在當(dāng)前項(xiàng)目管理實(shí)踐中雖有風(fēng)險(xiǎn)，卻是可能的和正在進(jìn)行的，雖然有被抽檢的壓力，但也在層層共謀下被軟化了。

本文對(duì)項(xiàng)目制的構(gòu)成要素進(jìn)行提煉，并與科層制及其構(gòu)成要素進(jìn)行比較，指出兩者在融合中存在的張力。這種張力呈現(xiàn)出“科層為體、項(xiàng)目為用”的特征。由于科層制特性的映現(xiàn)和反彈，項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，也缺乏高層戰(zhàn)略連接項(xiàng)目需求方的扁平結(jié)構(gòu)，時(shí)段性、目標(biāo)導(dǎo)向也由于科層鏈條長(zhǎng)而分散以及科層本身的常態(tài)化取向而被壓制。經(jīng)驗(yàn)研究表明，正是由于兩種制度機(jī)制內(nèi)部要素間的張力，項(xiàng)目有“科層化”的趨向。這種理論分析還可以闡釋為何很多組織在成立初期，具有目標(biāo)導(dǎo)向、扁平運(yùn)行、臨時(shí)性任務(wù)多的特點(diǎn)，但隨著組織規(guī)模的擴(kuò)張和外部環(huán)境變遷，項(xiàng)目型結(jié)構(gòu)逐漸向科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，原有組織形態(tài)和要素以及與之伴隨的組織成員因不能適應(yīng)新的結(jié)構(gòu)而被替代。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中也存在較為成功地融合了科層制和項(xiàng)目制的組織，但這并不能削弱本文的分析，相反，其之所以成功正在于較好地彌合了兩者的張力，比如常規(guī)性運(yùn)作與項(xiàng)目性運(yùn)作的良好分離。

（作者系南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授；摘自《社會(huì)》2015年第5期；原題為《科層為體、項(xiàng)目為用：一個(gè)中央項(xiàng)目運(yùn)作的組織探討》）