老年協(xié)會(huì)“類科層制”的組織結(jié)構(gòu)及其生成邏輯

梁玉柱

〔摘要〕

組織與組織之間的關(guān)系是政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)關(guān)系維系和運(yùn)行的基礎(chǔ)性安排。深圳市四級(jí)老年協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)不同于典型的科層制結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出“類科層制”的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，即組織之間存在著建立在非正式制度基礎(chǔ)上的命令與被命令的關(guān)系，依賴社會(huì)關(guān)系等作用機(jī)制，具有非制度化、不穩(wěn)定性等特點(diǎn)。地方老年協(xié)會(huì)的這種組織結(jié)構(gòu)是國(guó)家對(duì)老年協(xié)會(huì)職能定位以及老年協(xié)會(huì)自身組織特性雙重作用下的結(jié)果。老年協(xié)會(huì)發(fā)揮著政權(quán)支持、利益調(diào)節(jié)和社會(huì)服務(wù)功能，體現(xiàn)在對(duì)老年群體的再社會(huì)化、參與利益協(xié)調(diào)和政策制定、提供公共服務(wù)和培育社會(huì)資本上。在社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下，老年協(xié)會(huì)的組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)既實(shí)現(xiàn)了社會(huì)權(quán)威的再造，也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的簡(jiǎn)約化。

〔關(guān)鍵詞〕

科層制；治理結(jié)構(gòu)；老年協(xié)會(huì)；類科層制；社會(huì)組織

〔中圖分類號(hào)〕D632.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）06-0111-07

一、問題意識(shí)

組織無處不在，正如理查德·斯科特所言，組織可能是現(xiàn)代社會(huì)最突出的特征，是許多基本社會(huì)過程的基礎(chǔ)。公共行政機(jī)構(gòu)、法人公司、社會(huì)組織等組織的建立對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)而言稱得上“是一場(chǎng)革命”?！?〕大體而言，可以將組織分為政治組織、市場(chǎng)組織與社會(huì)組織。組織與組織之間的關(guān)系是政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)關(guān)系維系和運(yùn)行的基礎(chǔ)性安排，組織與組織之間關(guān)系的確立受到多重因素的影響。政治組織之間有垂直的科層制管理，強(qiáng)調(diào)命令執(zhí)行，效率優(yōu)先，也存在橫向政府組織間的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)合作溝通，發(fā)揮不同分工優(yōu)勢(shì)。政治組織間的關(guān)系建構(gòu)以推動(dòng)公共政策執(zhí)行、服務(wù)政策利益相關(guān)者為宗旨，以保持政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定為前提。市場(chǎng)組織之間存在組織內(nèi)部化和組織契約化的不同組織間關(guān)系類型，正如交易成本理論強(qiáng)調(diào)的，市場(chǎng)和組織是可以相互轉(zhuǎn)化的。當(dāng)通過組織實(shí)現(xiàn)某種交易成本過高時(shí)，人們就會(huì)離開組織，通過市場(chǎng)來達(dá)到目的，用市場(chǎng)形式來完成這種交易，反之同理?！?〕市場(chǎng)組織關(guān)系的建構(gòu)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益為宗旨，旨在服務(wù)市場(chǎng)組織自身的收益。與政治組織、市場(chǎng)組織不同，社會(huì)組織具有特定的服務(wù)群體，服務(wù)方式相對(duì)也更為單一。社會(huì)組織自身的權(quán)威來源于組織的服務(wù)對(duì)象，源于為其對(duì)象提供的服務(wù)效益。因此，社會(huì)組織之間更多以獨(dú)立、松散的治理結(jié)構(gòu)為主。社會(huì)組織之間既不像政治組織之間那樣過于關(guān)注于政權(quán)建設(shè)，也不像市場(chǎng)組織那樣過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益上的成本—收益分析。然而，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，社會(huì)組織受到多重因素的要求，國(guó)家和市場(chǎng)在社會(huì)組織職能定位、資源分配能力、社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域等方面有著重要的影響，這也進(jìn)而形塑了社會(huì)組織間的組織結(jié)構(gòu)。因此，我們看到社會(huì)組織不同的組織結(jié)構(gòu)，包括具有科層制特點(diǎn)的官辦社團(tuán)，例如中國(guó)的婦聯(lián)組織、工會(huì)組織，也有深受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響的民辦非企業(yè)社會(huì)組織。本文著重考察一類具有特殊組織間關(guān)系的社會(huì)組織——老年協(xié)會(huì)。老年協(xié)會(huì)在民政部門正式的登記注冊(cè)管理中被界定為社會(huì)團(tuán)體，是獨(dú)立自主開展以老年人為中心的服務(wù)組織，但是老年協(xié)會(huì)的組織網(wǎng)絡(luò)非常龐大，并與行政組織關(guān)系多樣。2015年，全國(guó)老齡工作委員會(huì)和民政部共同發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)》，要求各級(jí)老齡、民政部門把提高城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)覆蓋率作為老年協(xié)會(huì)建設(shè)的首要任務(wù)，統(tǒng)籌區(qū)域平衡，細(xì)化數(shù)量指標(biāo)，明確時(shí)間進(jìn)度，力爭(zhēng)到2015年底完成城市社區(qū)老年協(xié)會(huì)覆蓋率95%、農(nóng)村社區(qū)老年協(xié)會(huì)覆蓋率80%的規(guī)劃目標(biāo)。盡管社會(huì)組織培育和發(fā)展成為各級(jí)政府社會(huì)建設(shè)的中心工作之一，但像老年協(xié)會(huì)這樣，中央政府部門把其覆蓋率指標(biāo)像GDP增長(zhǎng)速度一樣做出明確規(guī)定，這種情況卻是很少見。如何分析中國(guó)老年協(xié)會(huì)的組織網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)以及組織結(jié)構(gòu)的生成邏輯是本文的核心問題，在此基礎(chǔ)上深化對(duì)中國(guó)國(guó)家與社會(huì)組織關(guān)系的認(rèn)識(shí)。

二、類科層制：深圳市老年協(xié)會(huì)間的組織結(jié)構(gòu)

（一）中國(guó)老年協(xié)會(huì)興起與壯大的歷程和原因

老年人以及老年人組織在各種文明中都有一定地位，老年人背后的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)、宗法倫理是其具有的社會(huì)權(quán)威的基礎(chǔ)。社會(huì)上普遍存在對(duì)老年人權(quán)威的重視和肯定。除了社會(huì)地位外，老年人在政權(quán)維系、社會(huì)治理等方面也有自身特點(diǎn)。中國(guó)古代一直存在著族長(zhǎng)制度、鄉(xiāng)紳政治等傳統(tǒng)，老年人及其組織在地方管理、公共物品提供、維系政權(quán)和意識(shí)形態(tài)等方面發(fā)揮作用。西方歷史上的長(zhǎng)老制等都是最好的體現(xiàn)。然而，在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過程中，破除權(quán)威、打破傳統(tǒng)、平等主義等理念愈發(fā)深入，老年人及其組織的社會(huì)地位也受到影響。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，科技知識(shí)的重要性壓過老年人的生活閱歷知識(shí)，市場(chǎng)化、工業(yè)化的力量也改變了公共物品等方面供給格局。老年人及其組織在現(xiàn)代社會(huì)中的權(quán)威基礎(chǔ)發(fā)生了變化。從中國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)過改革開放前的動(dòng)蕩，尤其是“文化大革命”的沖擊，中國(guó)老年人以及老年人組織在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中受到極大的沖撞。改革開放后的中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出分散、孤立的特點(diǎn)。而伴隨市場(chǎng)化、城市化的發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)加速、社會(huì)交往日益多樣復(fù)雜，社會(huì)治理面臨著重建社會(huì)、助力國(guó)家治理的要求。因此，老年人以及老年組織在政治生活和社會(huì)治理中的地位面臨新的塑造的要求和機(jī)遇。改革開放以來，中國(guó)的老年協(xié)會(huì)興起并逐步壯大正是應(yīng)對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)治理需求的產(chǎn)物。

老年協(xié)會(huì)的興起是國(guó)家對(duì)老年事務(wù)行政管理方式變革的結(jié)果。老齡問題世界大會(huì)中國(guó)委員會(huì)是我國(guó)改革開放以后建立的第一個(gè)專門為老服務(wù)的政府組織。在1980年的35屆聯(lián)大決議，將1982年召開的老年人世界大會(huì)改名為老齡問題世界大會(huì)，要求各國(guó)成立老齡問題全國(guó)委員會(huì)。1982年，我國(guó)正式組成老齡問題世界大會(huì)中國(guó)委員會(huì)。其后，經(jīng)歷次改革，1995年改名為中國(guó)老齡協(xié)會(huì)，性質(zhì)上為國(guó)務(wù)院副部級(jí)事業(yè)單位，民政部代管。〔3〕1999年，國(guó)務(wù)院成立全國(guó)老齡工作委員會(huì)，下設(shè)辦公室，委托中國(guó)老齡協(xié)會(huì)承擔(dān)具體工作。在2005年，全國(guó)老齡工作委員會(huì)與中國(guó)老齡協(xié)會(huì)實(shí)行合署辦公，以全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室的名義開展國(guó)內(nèi)工作，以中國(guó)老齡協(xié)會(huì)的名義開展老齡事務(wù)的國(guó)際交流與合作。中國(guó)老齡協(xié)會(huì)以社會(huì)團(tuán)體的身份與國(guó)外非政府組織交流、合作。在國(guó)內(nèi)，中國(guó)老齡協(xié)會(huì)與全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室“一套人馬，兩個(gè)牌子”，發(fā)揮著行政部門的功能。在地方政府層面相繼建立起專門為老年人服務(wù)的老齡工作委員會(huì)以及老齡工作辦公室等行政部門。與老齡工作行政部門相對(duì)應(yīng)的是地方老年協(xié)會(huì)在不同層面上建立起來。除了中國(guó)老齡協(xié)會(huì)這一“亦官亦民”的組織外，省級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道以及社區(qū)老年協(xié)會(huì)不同時(shí)段內(nèi)興起，并日益成為地方治理中的重要活動(dòng)主體。與中央層面不同的是，地方上的老年協(xié)會(huì)和行政系統(tǒng)內(nèi)的老齡工作辦公室并不“合署辦公”，是兩個(gè)性質(zhì)不同、人員不同的組織。經(jīng)過改革開放以來的組織建設(shè)，老年協(xié)會(huì)已經(jīng)成為中國(guó)治理體系中的結(jié)構(gòu)分化出的新的重要組織之一。阿爾蒙德強(qiáng)調(diào)，結(jié)構(gòu)分化就是建立新的專業(yè)化政治角色，新角色的引入一般有三條路徑：由于外部壓力而強(qiáng)行設(shè)立的新的角色；通過富有創(chuàng)造力的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行的；結(jié)構(gòu)改革使現(xiàn)存結(jié)構(gòu)適應(yīng)新的情況?！?〕老年協(xié)會(huì)在中國(guó)的快速發(fā)展可以看作社會(huì)體系中新的結(jié)構(gòu)分化的結(jié)果。老年協(xié)會(huì)之所以能夠在大范圍內(nèi)快速地建立組織、參與社會(huì)治理受到起始條件、發(fā)展趨勢(shì)、可選路徑等三個(gè)因素的影響。

第一，從起始條件看，老年協(xié)會(huì)大規(guī)模建立的直接原因是中國(guó)老齡化發(fā)展迅速，老齡人口規(guī)模龐大，以及由此帶來的國(guó)家和社會(huì)治理壓力。根據(jù)國(guó)際通用的老齡化社會(huì)劃分標(biāo)準(zhǔn)，2000年中國(guó)65歲以上人口已占總?cè)丝诘?.1%，中國(guó)正式步入老齡化社會(huì)。截至2014年底，我國(guó)65歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到1.38億，占總?cè)丝诘?0.1%。在14年間，65歲以上人口占總?cè)丝诒壤黾恿?個(gè)點(diǎn)，增加了4934萬。除了老齡人口基數(shù)大、增長(zhǎng)速度快以外，我國(guó)老齡化另一突出挑戰(zhàn)在于空巢老人、獨(dú)居老人、失能半失能老人等特殊老年群體比例較高。2015年，我國(guó)空巢老人和獨(dú)居老人近1億，60歲以上失能半失能老人約3500萬。隨著出生率的降低、平均壽命的提高，中國(guó)老齡化形勢(shì)將更加嚴(yán)峻，需要予以特殊照顧和提供公共服務(wù)的老年群體的比例會(huì)更高。從另一個(gè)指標(biāo)來看，老年撫養(yǎng)比即非勞動(dòng)年齡人口中的老年人口占勞動(dòng)人口比例1995年為9.2%，到2014年已經(jīng)增長(zhǎng)到13.7%。二十年間增長(zhǎng)了4.5個(gè)百分點(diǎn)，可見，老年人撫養(yǎng)任務(wù)之重。

第二，從發(fā)展趨勢(shì)來看，面對(duì)如此規(guī)模、特質(zhì)的老年群體，如何有效治理老年社會(huì)，發(fā)揮老年群體的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)老年群體參與社會(huì)治理和國(guó)家建設(shè)成為新時(shí)期黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要任務(wù)。首先，老年群體公共服務(wù)需求，尤其是養(yǎng)老、醫(yī)療需求巨大，而現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略的背景下，我國(guó)公共服務(wù)面臨著政府財(cái)政支出不足、市場(chǎng)和社會(huì)力量尚未成長(zhǎng)壯大的問題，如何建立起多元主體協(xié)同推進(jìn)的公共服務(wù)體系成為越來越緊迫的問題。其次，現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展，信息爆炸增長(zhǎng)，社會(huì)變遷激烈，老年群體有一套固有的價(jià)值觀、世界觀，如何既能適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展，又能發(fā)揮獨(dú)有的品質(zhì)成為社會(huì)發(fā)展中的一項(xiàng)新議題。最后，老年人在調(diào)解糾紛、公共文化、政策建議等方面有自身特有優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮老年人在社區(qū)服務(wù)、公共治理等方面的力量，實(shí)現(xiàn)老有所為是新時(shí)期社會(huì)治理的新機(jī)遇。

第三，從路徑選擇來看，以建立老年協(xié)會(huì)的方式直面老齡化社會(huì)的問題符合中國(guó)社會(huì)治理中組織化調(diào)控的治理邏輯。所謂組織化調(diào)控即在進(jìn)行組織建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)滲透的過程中，以黨的組織網(wǎng)絡(luò)和政府的組織體系為中心，建立和完善執(zhí)政黨主導(dǎo)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，由此使社會(huì)自身趨向高度的組織化，達(dá)到通過組織來實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目的的一種社會(huì)調(diào)控形式。〔5〕老年協(xié)會(huì)的組織定位、組織目標(biāo)符合黨和國(guó)家社會(huì)治理的戰(zhàn)略需要，發(fā)展老年協(xié)會(huì)是維護(hù)黨和國(guó)家的統(tǒng)治地位，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)有效治理的戰(zhàn)略選擇。從黨和國(guó)家對(duì)老年協(xié)會(huì)的定位來看，老年協(xié)會(huì)是老年人自我管理、自我教育、自我服務(wù)的老年群眾組織，是老齡工作的組織載體，是黨和政府聯(lián)系廣大老年群眾的橋梁和紐帶。通過大規(guī)模、廣覆蓋地建立起老年協(xié)會(huì)的組織，在黨和政府的支持和指導(dǎo)下，系統(tǒng)地管理老年群體，引領(lǐng)老年群體參與互幫互助、社會(huì)治理等工作，有效地緩解老齡化的治理壓力。

正是在上述原因的影響下，老年協(xié)會(huì)發(fā)展迅猛。根據(jù)全國(guó)老齡辦發(fā)〔2015〕23號(hào)文件，到2014年的年底，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)已達(dá)49萬個(gè)，覆蓋率達(dá)74%。本文的具體案例是深圳市的老年協(xié)會(huì)。全市老年協(xié)會(huì)在政府支持下已經(jīng)成為政治體系和社會(huì)治理中的一種重要的政治結(jié)構(gòu)。2008年之前，深圳市社區(qū)老人管理主要由“退管辦”系統(tǒng)負(fù)責(zé)，體制改革之后該系統(tǒng)也被撤銷。為了更好地管理退休人員及社區(qū)老人，深圳市在每個(gè)社區(qū)都要求成立老年協(xié)會(huì)，使“社區(qū)人”變?yōu)椤吧鐖F(tuán)人”。2007年8月，深圳市老年協(xié)會(huì)成立，各區(qū)都建有一個(gè)區(qū)級(jí)老年協(xié)會(huì)。截至2015年，全市57個(gè)街道中有51個(gè)建立了老年協(xié)會(huì)，覆蓋率為89.5%。645個(gè)社區(qū)中，612個(gè)社區(qū)建立了社區(qū)老年協(xié)會(huì)，覆蓋率為94.4%。深圳市的老年協(xié)會(huì)已具有市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道以及社區(qū)四級(jí)完整的組織網(wǎng)絡(luò)，覆蓋范圍廣。在組織規(guī)范性建設(shè)上，2008年，深圳市老齡辦和深圳市老年協(xié)會(huì)就給各區(qū)老齡辦和區(qū)老年協(xié)會(huì)印發(fā)《深圳市社區(qū)老年人協(xié)會(huì)建設(shè)規(guī)范》，要求各社區(qū)老年協(xié)會(huì)規(guī)范建設(shè)，務(wù)必做到有組織、有機(jī)構(gòu)、有制度、有標(biāo)識(shí)、有經(jīng)費(fèi)、有活動(dòng)。2011年4月25日，深圳市老齡辦頒發(fā)了市老齡辦和市老年協(xié)會(huì)共同制定的市、區(qū)、街道三級(jí)老年協(xié)會(huì)建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。深圳市、區(qū)、街道以及社區(qū)四級(jí)老年協(xié)會(huì)都有了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，也是全國(guó)第一個(gè)頒發(fā)四級(jí)老年協(xié)會(huì)建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的城市。因此，深圳市的老年協(xié)會(huì)具有非常好的研究代表性。

（二）深圳市老年協(xié)會(huì)“類科層制”的組織結(jié)構(gòu)

科層制，又稱官僚制，對(duì)其經(jīng)典界定來自韋伯。韋伯認(rèn)為，理想的官僚制具有依據(jù)規(guī)則的明確的權(quán)限、職務(wù)活動(dòng)以徹底的專業(yè)訓(xùn)練為前提、業(yè)務(wù)執(zhí)行須遵照一般規(guī)則等特點(diǎn)。在結(jié)構(gòu)上，官僚制特征為官職層級(jí)制與審級(jí)制，即有一套明確制定的、官府間上下關(guān)系的制度，其間下級(jí)政府是在上級(jí)的監(jiān)督之下?！?〕考察深圳市老年協(xié)會(huì)的組織體系，發(fā)現(xiàn)老年協(xié)會(huì)具有“類科層”的組織結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，深圳市老年協(xié)會(huì)組織設(shè)立是以行政管理單位為根據(jù)，即按照“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的結(jié)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)。老年協(xié)會(huì)最終形成了以市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道、社區(qū)老年協(xié)會(huì)為核心組織架構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu)相當(dāng)清晰的組織體系。同時(shí)，從老年協(xié)會(huì)的組織發(fā)起、審批來看，該組織是受到政府認(rèn)可的具有“壟斷”地位的社會(huì)組織，同一行政管理單位內(nèi)原則上只能有一個(gè)老年協(xié)會(huì)組織。老年協(xié)會(huì)在上下層級(jí)間是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但由于下級(jí)老年協(xié)會(huì)在活動(dòng)開展、資源來源上對(duì)上級(jí)老年協(xié)會(huì)的依賴，上下層級(jí)之間表現(xiàn)出命令與被命令的關(guān)系，但這種關(guān)系不是源于科層制中的正式規(guī)定，而是源于非正式影響。

第二，深圳市老年協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理與政府行政部門逐級(jí)對(duì)應(yīng)，受到行政部門之間科層制結(jié)構(gòu)特征的影響。深圳市老年協(xié)會(huì)中不同層級(jí)的協(xié)會(huì)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位是按照市老齡辦、區(qū)老齡辦、街道社會(huì)事務(wù)科以及社區(qū)居委會(huì)老齡事務(wù)部門的方式建立起來。老年協(xié)會(huì)作為社會(huì)組織，在理論上與各級(jí)政府是平行的不同主體，各級(jí)政府部門在名義上對(duì)老年協(xié)會(huì)不存在行政指令關(guān)系。然而，各級(jí)政府部門以及社區(qū)居委會(huì)的老齡事務(wù)部門在老年協(xié)會(huì)登記備案、項(xiàng)目申請(qǐng)、年度檢查、資金資助等事項(xiàng)上起決定性影響，老年協(xié)會(huì)的自主性受到行政部門的科層制結(jié)構(gòu)影響。

第三，深圳市老年協(xié)會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)與政府官員關(guān)系密切，并以一種近似與政府官員級(jí)別相對(duì)應(yīng)的方式選拔。從深圳市的經(jīng)驗(yàn)看，市級(jí)老年協(xié)會(huì)的正、副領(lǐng)導(dǎo)一般為深圳市退休的市級(jí)干部，區(qū)級(jí)老年協(xié)會(huì)正、副領(lǐng)導(dǎo)一般為區(qū)退休領(lǐng)導(dǎo)干部，例如深圳市目前的市老年協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)為深圳市原副市長(zhǎng)，L區(qū)老年協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)為L(zhǎng)區(qū)原民政局局長(zhǎng)。街道老年協(xié)會(huì)一般為街道領(lǐng)導(dǎo)或區(qū)民政部門退休的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)老年協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)多由社區(qū)德高望重之人擔(dān)任或者擔(dān)任過街道領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居委會(huì)主任等職務(wù)的退休人員擔(dān)任。這種老年協(xié)會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)的原有行政級(jí)別在老年協(xié)會(huì)與政府溝通、社會(huì)動(dòng)員等方面提供了便利，同樣有利于老年協(xié)會(huì)上下級(jí)之間的指導(dǎo)、命令關(guān)系的建立。

第四，黨支部建到各級(jí)老年協(xié)會(huì)之中，逐步形成“一會(huì)一黨支部”的格局，通過黨的力量引領(lǐng)老年協(xié)會(huì)發(fā)展。在我國(guó)基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，執(zhí)政黨以組織嵌入、體制吸納、價(jià)值引領(lǐng)為三個(gè)抓手，構(gòu)建了以黨組織為核心的有機(jī)整合基層治理的機(jī)制?！?〕老年協(xié)會(huì)黨建是執(zhí)政黨組織嵌入的表現(xiàn)，有助于引導(dǎo)老年協(xié)會(huì)參與到黨政領(lǐng)導(dǎo)的多元共事機(jī)制。S老協(xié)〔2015〕6號(hào)文件提出，各級(jí)老年協(xié)會(huì)，特別是社區(qū)老年人協(xié)會(huì)，要認(rèn)真抓好黨建工作，做到老年協(xié)會(huì)發(fā)展到哪里，黨建工作就覆蓋到哪里。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，社區(qū)老年協(xié)會(huì)黨組織是助推基層老齡事業(yè)發(fā)展的根基，必須強(qiáng)化其政治引領(lǐng)和服務(wù)老年群體的功能定位，更好地發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用，推動(dòng)黨的方針政策落地生根。目前，深圳市老年協(xié)會(huì)的黨建工作正穩(wěn)步推進(jìn)，逐步形成“一會(huì)一黨支部”的格局。這種黨組織結(jié)構(gòu)一定程度上影響著，甚至決定著老年協(xié)會(huì)的結(jié)構(gòu)特征。

通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)，老年協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)區(qū)別于行政部門內(nèi)的科層制和社會(huì)組織之間治理結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，展現(xiàn)出在科層與治理之間的特點(diǎn)，本文稱之為“類科層制”的組織結(jié)構(gòu)。所謂類科層制是指組織之間存在建立在非正式制度基礎(chǔ)上的命令與被命令的關(guān)系，具有非制度化、不穩(wěn)定性等特點(diǎn)。深圳市老年協(xié)會(huì)之間，尤其是上下層級(jí)之間的命令與被命令關(guān)系主要由資源依賴、人情、非正式權(quán)力等形成，老年協(xié)會(huì)的自主性并不像網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)組織這么高，也不像行政部門之間那么正式、強(qiáng)制。正因?yàn)榇?，本文將這種結(jié)構(gòu)特點(diǎn)稱為類科層制。結(jié)構(gòu)是功能的要求，受到組織定位的影響，因此，老年協(xié)會(huì)類科層制的組織結(jié)構(gòu)的生成邏輯需要考察老年協(xié)會(huì)的治理功能。

三、政府簡(jiǎn)約治理與社會(huì)權(quán)威再造：深圳市老年協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)生成邏輯

老年協(xié)會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾組織，以服務(wù)老年人為中心。通過對(duì)深圳市老年協(xié)會(huì)活動(dòng)實(shí)踐的實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，地方老年協(xié)會(huì)具有三大功能，即政權(quán)支持、利益調(diào)節(jié)和社會(huì)服務(wù)三個(gè)方面。

第一，老年群體的再社會(huì)化與政權(quán)支持。社會(huì)化是形成和改變針對(duì)政治對(duì)象的態(tài)度，任何政治體系都有某些執(zhí)行社會(huì)化功能的結(jié)構(gòu)。在當(dāng)代復(fù)雜社會(huì)中，社會(huì)轉(zhuǎn)型，信息爆炸，社會(huì)化的連續(xù)和強(qiáng)化是政治穩(wěn)定的必然要求。在帕森斯的行動(dòng)系統(tǒng)中，社會(huì)化也是重要一環(huán)，將人格系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)整合起來。通過社會(huì)化的機(jī)制，文化模式——價(jià)值、信仰、語言和其他符號(hào)被內(nèi)化為人格系統(tǒng)，并制約它的需要結(jié)構(gòu)?！?〕老年協(xié)會(huì)通過在聚居區(qū)，將同輩集團(tuán)連接在一起，通過教育平臺(tái)、正式組織、大眾傳播工具等方式成為老年群體再社會(huì)化的重要組織。例如，老年協(xié)會(huì)通過對(duì)協(xié)會(huì)會(huì)員的政治教育、互助幫扶等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)老年群體的再社會(huì)化。從2013年開始以來，深圳市老年協(xié)會(huì)大力舉行踐行長(zhǎng)者言行規(guī)范活動(dòng)，持續(xù)到現(xiàn)在并逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。長(zhǎng)者言行規(guī)范第一條要求愛黨愛國(guó)，共圓國(guó)夢(mèng)。各老年協(xié)會(huì)通過組織的教育平臺(tái)不斷強(qiáng)化。深圳市WKC社區(qū)老年協(xié)會(huì)有一個(gè)思想互助分隊(duì)，其主要職責(zé)是，利用社區(qū)“九九學(xué)堂”（老年學(xué)校）平臺(tái)，組織老年人學(xué)習(xí)法律法規(guī)、政府政策，凈化、提升老年人思想。除了政治教育，老年協(xié)會(huì)會(huì)員內(nèi)部互相幫扶，使貧者、弱者得到幫助，增加社會(huì)穩(wěn)定因素。此外，老年協(xié)會(huì)通過提供治安巡邏、法律援助、維穩(wěn)勸導(dǎo)等方式，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和政治秩序。老年協(xié)會(huì)作為社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者，在秩序建構(gòu)發(fā)揮著重要作用。

第二，政治發(fā)展過程中的利益協(xié)調(diào)和政策制定。阿爾蒙德在政治體系分析中指出，要求和支持的輸入通過一個(gè)轉(zhuǎn)換過程變成了權(quán)威性政策的輸出。這一轉(zhuǎn)換過程包括利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策實(shí)施等四個(gè)方面。〔9〕老年協(xié)會(huì)代表老年群體利益與政府部門以及其他社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織等進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，在一些涉老問題上進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，發(fā)揮著利益協(xié)調(diào)和政策制定的功能。首先，利益協(xié)調(diào)功能體現(xiàn)在維護(hù)老年人合法權(quán)益?！渡钲谑猩鐓^(qū)老年人協(xié)會(huì)的基本職責(zé)》對(duì)社區(qū)老年協(xié)會(huì)定位中強(qiáng)調(diào)，社區(qū)老年協(xié)會(huì)要密切聯(lián)系老年人，廣泛聽取老年人的意見和訴求，代表和維護(hù)老年人的合法權(quán)益。這一定位體現(xiàn)了社區(qū)老年協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)群體利益，維護(hù)團(tuán)體成員利益的功能定位。其次，利益協(xié)調(diào)功能體現(xiàn)在與政府部門協(xié)商上。包括經(jīng)費(fèi)支持、活動(dòng)場(chǎng)地支持、政策支持、活動(dòng)開展支持等。其中，經(jīng)費(fèi)作為一直困擾各級(jí)老年協(xié)會(huì)發(fā)展的重要問題，老年協(xié)會(huì)為此與政府部門不斷協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取更大的支持。自2007年，深圳市老年協(xié)會(huì)成立以來，不斷向政府部門提交關(guān)于組織經(jīng)費(fèi)問題的請(qǐng)示，得到了深圳市政府的重視。最后，參與涉老問題的政策制定。在參與治理上，深圳市老年協(xié)會(huì)深入基層進(jìn)行調(diào)查研究，適時(shí)向政府部門獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2007年到2014年，市老年協(xié)會(huì)完成了12份調(diào)研報(bào)告，涉及基層老年群眾組織建設(shè)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等主題，在市政府政策制定中發(fā)揮著重要的作用。

第三，提供公共服務(wù)，培育社會(huì)資本。地方公共服務(wù)水平是衡量地方發(fā)展程度的重要指標(biāo)，也是地方政府領(lǐng)導(dǎo)人政治晉升的推動(dòng)器，提升地方政府的合法性，也在一定程度上發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)秩序和政治穩(wěn)定的作用。地方政府作為理性的行動(dòng)者如此重視老年協(xié)會(huì)的建立和發(fā)展，原因之一在于其在提高公共服務(wù)水平上的貢獻(xiàn)。一方面，老年協(xié)會(huì)通過推動(dòng)老年群體參與社會(huì)建設(shè)提供公共服務(wù)。老年協(xié)會(huì)充分發(fā)揮老年人在維護(hù)社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、關(guān)心下一代、開展公共服務(wù)等方面的積極作用。另一方面，老年協(xié)會(huì)在提供公共服務(wù)的同時(shí)，培育社會(huì)資本。老年協(xié)會(huì)在促進(jìn)重要社會(huì)價(jià)值上作用更大，包括群體和個(gè)人自由、社會(huì)互助、社區(qū)感、信任和慈善等。鄰里社會(huì)資本形成的過程是一個(gè)居民間信任與規(guī)范的演進(jìn)以及居民間社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)過程，這種過程推進(jìn)了社區(qū)的合作治理能力?！?0〕深圳市老年協(xié)會(huì)，尤其是社區(qū)老年協(xié)會(huì)普遍建立起幫扶互助原則，把本社區(qū)高齡、空巢、失能老人，作為協(xié)會(huì)自我服務(wù)的主要對(duì)象，按就近原則，進(jìn)行結(jié)對(duì)子幫扶，做到低齡老人服務(wù)高齡老人，健康老人幫扶不健康的老人。許多老人深受社區(qū)老年協(xié)會(huì)的幫扶，感嘆道：“老年協(xié)會(huì)就是老年人的新家。”

老年協(xié)會(huì)作為代表特定群體的社會(huì)組織，其“類科層制”的組織結(jié)構(gòu)既繼承了傳統(tǒng)治理中老年人及其組織的社會(huì)權(quán)威，也發(fā)揮了現(xiàn)代治理理論中對(duì)多元組織參與的要求。一方面，通過與行政科層制的組織關(guān)聯(lián)以及非正式制度安排，在保持政府有效領(lǐng)導(dǎo)的前提下，實(shí)現(xiàn)了政府的簡(jiǎn)約治理。另一方面，通過組織再造和功能重塑，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)權(quán)威的再造，有助于發(fā)揮社會(huì)力量的作用。正如黃宗智在分析傳統(tǒng)治理時(shí)所分析的，新時(shí)代對(duì)福利國(guó)家的需求當(dāng)然會(huì)使舊有的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)的部分內(nèi)涵成為過去時(shí)，但是簡(jiǎn)約主義中的半正式行政方法以及國(guó)家發(fā)起結(jié)合社會(huì)參與的模式，也許仍然可能在中國(guó)起一定的作用，在其追求自身特色的政治現(xiàn)代性中扮演一個(gè)角色?！?1〕從老年協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)及其與政府關(guān)系可以看到，分析中國(guó)國(guó)家治理中對(duì)社會(huì)組織的管理除了類型上的劃分外，還要深入到組織結(jié)構(gòu)及其功能上。發(fā)揮不同功能的社會(huì)組織，在組織結(jié)構(gòu)上也會(huì)形成自身特點(diǎn)。從這個(gè)視角出發(fā)，本文可以看作是進(jìn)一步深化了“分類控制論”的分析邏輯。

四、結(jié)論與討論

在已有的研究中，學(xué)者多關(guān)注于政府組織與社會(huì)組織間關(guān)系，本文重點(diǎn)考察了同一類型不同層次的社會(huì)組織之間的關(guān)系。通過對(duì)深圳市四級(jí)老年協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)考察，提出“類科層制”的分析概念。地方老年協(xié)會(huì)的結(jié)構(gòu)特征是老年協(xié)會(huì)在整個(gè)國(guó)家治理中的功能的體現(xiàn)和國(guó)家治理的要求。功能與結(jié)構(gòu)的互相強(qiáng)化適應(yīng)了老年協(xié)會(huì)的職責(zé)定位。進(jìn)一步的討論在于，這種組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)了目前執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的治理要求，但是在老年協(xié)會(huì)社會(huì)權(quán)威再造過程中，過多依賴于政府權(quán)力的介入，包括政府資源的特殊支持、政府退休干部的非正式影響等，這種結(jié)構(gòu)特征勢(shì)必影響老年協(xié)會(huì)的功能發(fā)揮，尤其是老年協(xié)會(huì)作為以老年人為中心的服務(wù)型社會(huì)團(tuán)體，老年協(xié)會(huì)如何成為自下而上的利益?zhèn)鬏斉c表達(dá)組織，成為自主開展為老年人服務(wù)的社會(huì)組織，需要進(jìn)一步思考。在社會(huì)分工日益分化，社會(huì)多元性日益突出的今天，老年協(xié)會(huì)成為社會(huì)有機(jī)團(tuán)結(jié)中的重要一環(huán)，必須在職責(zé)定位上進(jìn)一步變革并形成切實(shí)有效的制度安排，這需要地方治理結(jié)構(gòu)調(diào)適，尤其是執(zhí)政黨和政府的主動(dòng)變革。社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)分析需要繼承和改造傳統(tǒng)治理中的組織模式和組織文化，也需要適應(yīng)新時(shí)代治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和時(shí)代問題。通過時(shí)代問題倒逼和權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)適，在組織結(jié)構(gòu)變動(dòng)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有效性，培育社會(huì)公共性。

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