協(xié)商民主在地方預(yù)算監(jiān)督中的作用探析

徐　紅　羅　愈

協(xié)商民主在地方預(yù)算監(jiān)督中的作用探析

徐紅羅愈

本文以協(xié)商民主在地方政府預(yù)算過程中的運(yùn)作情況為研究對(duì)象，通過對(duì)巴西協(xié)商民主預(yù)算監(jiān)督模式和我國(guó)浙江省溫嶺市民主懇談?lì)A(yù)算監(jiān)督模式等協(xié)商民主實(shí)例的分析，探討協(xié)商民主在我國(guó)地方預(yù)算監(jiān)督過程中所發(fā)揮的作用，探索存在問題的成因，并提出相關(guān)解決對(duì)策。

協(xié)商民主 地方預(yù)算 預(yù)算監(jiān)督

協(xié)商民主理論產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代的西方國(guó)家政治社會(huì)研究領(lǐng)域，該理論以社會(huì)多元化為研究基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)把公眾在公共領(lǐng)域中圍繞著公共事務(wù)提出的各種觀點(diǎn)和想法集中起來(lái)，讓公眾把對(duì)公共政策的看法和態(tài)度通過協(xié)商對(duì)話等互動(dòng)性交流方式加以表達(dá)，并以此形成集體性的決策或行動(dòng)指南，作為社會(huì)政治領(lǐng)域采取集體行動(dòng)的正當(dāng)性依據(jù)。協(xié)商民主理論在西方許多國(guó)家得到推崇，巴西等國(guó)已有不少地方政府采用協(xié)商民主方式開展預(yù)算監(jiān)督的成功范例。我國(guó)目前許多城市和鄉(xiāng)村正在開展的咨詢會(huì)、民主懇談會(huì)和聽證會(huì)等公共預(yù)算監(jiān)督方式，都是協(xié)商民主的有效實(shí)踐，這些成功經(jīng)驗(yàn)極大地拓展了我國(guó)基層民主實(shí)踐的全新理念，在地方公共預(yù)算監(jiān)督過程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

一、協(xié)商民主的內(nèi)涵解析

協(xié)商民主最初是作為一種決策機(jī)制提出的，這一理論明確指出，所有受到政策影響的公民或他們的代表都能夠以自身的想法和觀點(diǎn)參與集體決策。作為一種社會(huì)過程，協(xié)商與其他類型的交往是不一樣的，在協(xié)商者的互動(dòng)過程中，協(xié)商者容易改變他們的判斷、偏好或者觀點(diǎn)。［1］現(xiàn)在，人們更多地認(rèn)為，民主的本質(zhì)應(yīng)該是協(xié)商而不是投票，協(xié)商民主的觀念在很大程度上已經(jīng)取代了票決民主成為21世紀(jì)各國(guó)民主政治生活中的重要內(nèi)涵。今天，協(xié)商民主已經(jīng)被國(guó)際政治學(xué)界確認(rèn)為一種新型的民主治理模式，也就是讓公眾本著個(gè)人利益與公共利益相結(jié)合的初衷，通過公共領(lǐng)域中的商談、對(duì)話及自由討論等方式，形成普遍共識(shí)并最終形成具有一定約束力的公共政策過程。

在當(dāng)今時(shí)代，把民主過程中的討論和協(xié)商抽象為一種民主模式，并明確賦予“協(xié)商民主”（Dеlibеrаtivе Dеmосrасу）這個(gè)概念和相關(guān)理論的主要代表人物是哈貝馬斯。［2］哈貝馬斯曾明確指出，民主理論有三種形式：自由主義、共和主義及建立在這兩者協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的協(xié)商民主，協(xié)商民主正是對(duì)前兩者的修正與發(fā)展。［3］協(xié)商民主在實(shí)踐中，能夠使每個(gè)公民通過正常渠道了解政府和社會(huì)的相關(guān)信息，平等地參與公共政策的討論和制定過程，自由地、開放性地表達(dá)自己的意見，并通過包容性地傾聽別人的意見了解盡可能多的觀點(diǎn)，從而在一種理性的協(xié)商過程中，提出所有人都能接受的最終決策方案。

西方學(xué)術(shù)界對(duì)于協(xié)商民主的根本原則存在著一定的共識(shí)，但協(xié)商民主的定義繁多，甚至在一定程度上形成對(duì)立的觀點(diǎn)。有些學(xué)者將協(xié)商民主看成是一種公共決策體制，主要目標(biāo)是制定公共政策；有些學(xué)者將協(xié)商民主看成是一種協(xié)同治理模式，目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理；還有些學(xué)者將協(xié)商民主看成是一種政府管理模式，表明公眾能夠?qū)嵸|(zhì)性地而不是象征性地參與政府管理過程。喬恩·埃爾斯特把協(xié)商民主看作是自由及平等的公民之間，通過協(xié)商討論進(jìn)行的政策制定過程。［4］詹姆斯·博曼則認(rèn)為，在協(xié)商民主中，公民通過公共協(xié)商形成各種集體性的決策。公共協(xié)商所交流的是評(píng)估交由政府執(zhí)行的選擇的行動(dòng)方案的理性。在這種協(xié)商中，公民亮出各自觀念和信仰，并進(jìn)行相互討論和批評(píng)。［5］

在我國(guó)，協(xié)商民主的內(nèi)涵就是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與，表達(dá)公眾對(duì)公共政策的利益訴求，這是我國(guó)社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的重要內(nèi)容，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重要途徑?？梢哉f，協(xié)商民主是人民民主在中國(guó)的基礎(chǔ)與基本表現(xiàn)形式。［6］

二、協(xié)商民主在國(guó)內(nèi)外地方預(yù)算監(jiān)督過程中的實(shí)例分析

（一）巴西協(xié)商民主預(yù)算監(jiān)督模式分析

巴西的地方政府每年3月到4月間都會(huì)通過協(xié)商民主的方式討論地方預(yù)算問題。具體做法就是由地方政府組織社區(qū)居民召開鄰里會(huì)議，由政府工作人員向社區(qū)居民詳細(xì)解釋地方政府的支出項(xiàng)目和支出總額，聽取公眾對(duì)政府支出情況的想法和意見；同時(shí)，地方政府行政部門將上一年度的公共預(yù)算支出執(zhí)行情況交給社區(qū)鄰里會(huì)議進(jìn)行審查評(píng)估，向參與討論的公眾講解參與預(yù)算支出討論的規(guī)則和方式；公眾代表根據(jù)自己所關(guān)注的問題對(duì)政府官員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)提問，由工作人員記錄下來(lái)作為數(shù)據(jù)資料；未參加鄰里會(huì)議的居民也可以通過地方政府的網(wǎng)站提出相關(guān)建議，最終由政府機(jī)關(guān)工作人員整理匯總后交由區(qū)域代表大會(huì)討論決定。［7］

巴西地方政府的預(yù)算監(jiān)督工作具有明確的工作時(shí)間表，如從4月份到6月份舉行區(qū)域?qū)用娴墓姶頃?huì)議，政府部門將通過鄰里會(huì)議收集整理出來(lái)的議題交給參與會(huì)議的代表討論，看看哪些是迫切需要解決的公共財(cái)政問題，哪些是次要的財(cái)政預(yù)算問題，可以放到以后的會(huì)議上進(jìn)行討論；這三個(gè)月的公眾代表會(huì)議上，還要選舉產(chǎn)生市預(yù)算委員會(huì)的代表。從7月份到9月份，區(qū)域會(huì)議的代表開始協(xié)商討論地方政府下一年度將要實(shí)施的公共政策和預(yù)算撥款項(xiàng)目。區(qū)域會(huì)議代表根據(jù)各區(qū)域會(huì)議的討論結(jié)果，提出所有公共財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的優(yōu)先排列順序，地方政府工作人員根據(jù)這一順序，結(jié)合各區(qū)域的人口數(shù)及項(xiàng)目的公眾偏好程度進(jìn)行權(quán)重對(duì)比，計(jì)算出所有預(yù)算項(xiàng)目的權(quán)重分?jǐn)?shù)，并根據(jù)分?jǐn)?shù)高低確定預(yù)算項(xiàng)目資助的優(yōu)先性。從9月份到12月份，地方政府預(yù)算委員會(huì)將各方共同討論確定的公共項(xiàng)目預(yù)算遞交市長(zhǎng)審核，再由市預(yù)算委員會(huì)將相關(guān)工作付諸實(shí)施，同時(shí)，由各層級(jí)的參與者對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的有效實(shí)施進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。

從巴西公共預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，該模式充分利用公民參與搭建溝通政府的橋梁，在政府的預(yù)算過程中起到了監(jiān)督者的作用，具有公開性、參與性、互動(dòng)性等特點(diǎn)，目地是在預(yù)算制定階段充分發(fā)揚(yáng)民主，傾聽公眾的意見和建議，在多個(gè)預(yù)算項(xiàng)目之間確定各項(xiàng)目的優(yōu)先順序，從而更好地滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源合理有效的分配。此外，巴西在地方預(yù)算監(jiān)督中的公眾參與，與公民的實(shí)際生活息息相關(guān)，有比較固定有效的實(shí)施程序，操作也比較規(guī)范。

但是，巴西的這種預(yù)算監(jiān)督模式仍具有一些不足：首先，巴西的參與主體并未具有太大的代表性，多數(shù)為社會(huì)底層人士，代表底層的階級(jí)利益；其次，公眾的利益訴求和政府的總體財(cái)政方面的布局有所區(qū)別，政府的財(cái)政預(yù)算可能無(wú)法滿足公民的需求；最后，公民中后期參與的法律意識(shí)淡薄，約束力較差。

（二）浙江溫嶺民主懇談?lì)A(yù)算監(jiān)督模式分析

浙江省溫嶺市的民主懇談會(huì)在我國(guó)地方政府協(xié)商民主的實(shí)踐中具有重要的示范意義，且得到了當(dāng)?shù)卣凸姷闹С峙c歡迎。溫嶺市的民主懇談?lì)A(yù)算監(jiān)督過程大致包括以下幾個(gè)重要程序：首先是會(huì)前初審，即由鎮(zhèn)人大會(huì)議主席團(tuán)成員對(duì)政府預(yù)算案進(jìn)行初步審查，人大會(huì)議主席團(tuán)財(cái)經(jīng)工作小組劃分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)事業(yè)三個(gè)小組對(duì)預(yù)算案進(jìn)行詳細(xì)討論，匯總后形成政府預(yù)算案的初審報(bào)告；其次是會(huì)議審議批準(zhǔn)，在人大會(huì)議召開期間，政府官員與人大代表進(jìn)行充分協(xié)商，人大主席團(tuán)和鎮(zhèn)政府也圍繞著政府預(yù)算案進(jìn)行討論，根據(jù)代表們的意見對(duì)政府預(yù)算案進(jìn)行調(diào)整和修改，并把預(yù)算草案交付大會(huì)表決；［8］最后是會(huì)后執(zhí)行監(jiān)督，即由鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)工作小組對(duì)政府預(yù)算案執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，編制上一年度的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，連同年中編制的預(yù)算調(diào)整方案一起，交由鎮(zhèn)人大會(huì)議審議通過。

浙江溫嶺的民主懇談模式是中國(guó)協(xié)商民主的有效實(shí)踐，“民主懇談”使政府和公民通過協(xié)商這種形式，從各自的立場(chǎng)及對(duì)政府相關(guān)的偏好、行動(dòng)和政策的高度統(tǒng)一，有效地促進(jìn)了集體意愿的形成。它是在人代會(huì)的制度框架內(nèi)，運(yùn)用民主懇談的形式來(lái)強(qiáng)化農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的編制、人代會(huì)預(yù)算草案審查和預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督的全過程，形成了“會(huì)前初審-大會(huì)審議-會(huì)后監(jiān)督”的固定程序，這種由農(nóng)村居民決定部分或全部可支配預(yù)算（公共資源）最終用途的民主決策機(jī)制，為公民在政治生活領(lǐng)域的廣泛參與做了鋪墊，有效地推動(dòng)政府開展公共預(yù)算的自我監(jiān)督，推動(dòng)地方政府內(nèi)部各方利益格局的穩(wěn)定。從憲政角度看，黨委和政府的支持成為預(yù)算機(jī)制創(chuàng)新的合法性保障，也是其持續(xù)發(fā)展下去的動(dòng)力之一。［9］

當(dāng)然，溫嶺模式并不是完美無(wú)缺的，它也存在著一些問題。首先，民主懇談會(huì)的代表不具有絕對(duì)的代表性，不能反映全部的民意；其次，民主懇談的實(shí)施主體——人大具有監(jiān)督實(shí)施的有限性。

三、協(xié)商民主在地方預(yù)算監(jiān)督過程中存在的問題解析

（一）公民的參與監(jiān)督不完善

雖然各預(yù)算項(xiàng)目在進(jìn)行民主懇談時(shí)都明確了預(yù)算的數(shù)額和用途，但到預(yù)算正式實(shí)施時(shí)，公眾的參與熱情已過，導(dǎo)致后期的監(jiān)督不到位；當(dāng)然，由于對(duì)預(yù)算知識(shí)的不熟悉、不了解導(dǎo)致的公眾專業(yè)素質(zhì)的缺乏也是監(jiān)督不完善的一個(gè)主要原因。從政府角度分析，由于長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)預(yù)算制定過程的管控較嚴(yán)格，行政主導(dǎo)性較強(qiáng)，加上對(duì)民間自發(fā)形成的利益群體不夠重視，未能在制度體系上真正確立起明確的公眾參與機(jī)制，在一定程度上影響了公民的參與積極性。

（二）現(xiàn)行決策體制上的偏差

從理論上看，作為國(guó)家基層政權(quán)的地方政府最能了解民眾的感受，也深知哪些政策更能解決地方相關(guān)問題，但在實(shí)踐中，地方治理顯然受到上級(jí)政權(quán)組織固有制度的制約，突出表現(xiàn)為條塊分割下地方政府的責(zé)任與權(quán)力是離散的，地方政府過多地承擔(dān)了與之權(quán)力明顯不對(duì)稱的職責(zé)，因而不可避免地使許多地方不得不進(jìn)行選擇性治理。如果上級(jí)決策有偏差，地方政府就只能被動(dòng)應(yīng)付，這就很難保證地方政府對(duì)社會(huì)公共管理的有效性。每當(dāng)涉及到財(cái)政預(yù)算問題時(shí)，由于利益集團(tuán)間的博弈增多，政府與民眾的溝通渠道不暢，加之信息的不對(duì)稱和預(yù)算透明度不夠，更是加劇了預(yù)算監(jiān)督方面的困難。

四、完善協(xié)商民主在地方預(yù)算監(jiān)督中作用的對(duì)策建議

（一）積極促進(jìn)公民參與

我國(guó)協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)，就是要實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)廣大人民群眾自覺自愿地參與公共政策的制定過程，讓普通群眾用合理合法的方式爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。在預(yù)算的各個(gè)階段，應(yīng)廣泛引入公眾的有序參與，設(shè)置最低參與人數(shù)規(guī)定；在預(yù)算的審批、執(zhí)行等過程中，要組織專業(yè)人士結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，平等有序地參與到地方政府公共預(yù)算的運(yùn)行過程中來(lái)；應(yīng)運(yùn)用大眾傳媒和教育宣傳手段，提高公眾對(duì)地方公共預(yù)算監(jiān)督的參與熱情。對(duì)于政府部門來(lái)說，除了涉及到有關(guān)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定方面的重要因素外，應(yīng)該積極主動(dòng)地通過各種渠道，包括政府網(wǎng)站等形式，公開公共預(yù)算的相關(guān)信息，培養(yǎng)公共預(yù)算透明化的服務(wù)意識(shí)和供給意識(shí)。

（二）加強(qiáng)公共預(yù)算透明化的頂層設(shè)計(jì)

協(xié)商民主制度的發(fā)展，要求政府部門今后在涉及普通民眾基本需求的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，都努力推動(dòng)各種利益群體和人民群眾的有效參與，這不但需要有更好的制度設(shè)計(jì)，也需要在全社會(huì)更好地營(yíng)造公民參與文化，努力讓更多人積極有效地參與到地方政府的預(yù)算監(jiān)督中來(lái)。如果國(guó)家的上游權(quán)力層能把原來(lái)的權(quán)力控制閘改變?yōu)闄?quán)力過濾網(wǎng)，對(duì)中下游的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制給予充分信任，給予社會(huì)以較大的寬松氛圍，積極創(chuàng)造適合協(xié)商民主發(fā)展的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，將最大化地保證各階層的利益訴求，推進(jìn)協(xié)商民主制度取得更好的成效。

［1］［澳大利亞］約翰·德雷澤克.丁開杰等譯協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角［M］.北京：中央編譯出版社，2006.

［2］林尚立.協(xié)商民主：中國(guó)的創(chuàng)造與實(shí)踐［M］.重慶：重慶出版社，2014.

［3］哈貝馬斯.童世駿譯在事實(shí)與規(guī)范之間［M］.北京：三聯(lián)書店，2003.

［4］喬恩·埃爾斯特.《協(xié)商民主》（英文版），劍橋大學(xué)出版社，1998年版，第5-8頁(yè)

［5］詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主（英文版）［M］.美國(guó)：麻省理工學(xué)院出版社，2000.

［6］林尚立.協(xié)商民主：中國(guó)的創(chuàng)造與實(shí)踐［M］.重慶：重慶出版社，2014.

［7］張梅.巴西的參與式預(yù)算與直接民主—評(píng)〈阿雷格里港替代直接民主在實(shí)踐中〉［J］.國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2005（7）：46～47.

［8］張學(xué)明.從政府預(yù)算到公共預(yù)算——關(guān)于浙江省溫嶺市參與式預(yù)算的實(shí)踐與思考［J］.人大研究，2010（2）.

［9］陸艷君.我國(guó)地方政府參與式預(yù)算的實(shí)踐與探索［D］.上海：中共上海市委黨校，2014.

（作者單位：同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院）

本文系2015年上海高校本科重點(diǎn)教學(xué)改革項(xiàng)目：政治學(xué)專業(yè)本科學(xué)生學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力培養(yǎng)研究，編號(hào)［2015］16號(hào)。

徐紅（1966-），女，漢族，上海人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，（上海）同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，研究方向：比較政治制度、公共管理學(xué)；羅愈（1996-），男，仡佬族，貴州人，（上海）同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，研究方向：政治學(xué)與行政學(xué)。